Раздел I. Правовой режим государственных

и местных бюджетов и внебюджетных

денежных фондов

Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство

Российской Федерации

§ 1. Понятие, правовые формы и роль государственного и местного (муниципалыюго) бюджета

Система государственных и местных (муниципальных) бюд-жетов является центральным звеном финансовой системы. По-средством бюджетов образуются денежные фонды государствен-ного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансо-вую основу для осуществления функций органов государствен-ной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте как государственный, так и мест-ный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципалъного образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответ-ствующих органов государственной власти или местного самоуп-равлент. Материальное содержание бюджета подвижно, посто-янно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных от-ношениях, которые связаны с концентрацией и использовани-ем его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономическо-го механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, кото-рые возникают в связи с образованием, распределением и ис-пользованием централизованныхденежныхфондов, предназна-ченных для осуществления задач государственных и муници-пальных образованйй общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

170

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае оц рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и исполь-зования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридичес-кие права и обязанности участников бюджетных отношений.

В БК РФ (ет. 2) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в фор-ме решений представительных органов местного самоуправле-ния, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. Названную основную форму дополняют финан-сово-плановые акты органов исполнительной власти, конкре-тизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214) средства государственного бюджета входят в состав го-сударственной казны РФ или субъекта РФ. Средства местного бюджета — составная часть муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государ-ственной власти или местного самоуправления, а сами назван-ные государственные или муниципальные образования. Соот-ветствующие органы власти и управления осуществляют в пре-делах своей компетенции распоряжение этой собственностью.

БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и мест-ного самоуправления, что не отражает всех особенностей бюд-жета. Для более полного представления о его сущности и роли необходимо рассмотреть эту категорию в разных аспектах.

Ролъбюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова-ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен-ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сконцентрированные 0 бюджете средства предназначаются для осуществления государ' ственной социально-экономической политики, обеспечени^ обороны и безопасности страны, т. е. для выполнения общего значения в рамках соответствующей территории.

Бюджет является мощным управляющим механизмом в распо-ряжении государства, выступает проводником его финансовой поли-щики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития ме-стного самоуправления. В непосредственной взаимосвязи с бюдже-том и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для ма-неврирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов¹. Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федера-ции. Бюджет способствует также развитию международных связей России и укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ. Помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидиро-ванный бюджет, т. е. свод бюджетов всех уровней на соответ-ствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для рас-четов и анализа финансовых ресурсов, аккумулируемых в рам-ках данной территории через действующие там бюджеты. Это имеет значение для прогнозирования социально-экономиче-ского развития страны в целом и ее территориальных подразде-лений, а также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений). В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны (ст. 14—16 БК РФ).

За счет средств бюджетной системы БК РФ гарантировал предоставление гражданам услуг на безвозмездной основе в ка-честве минимальных государственных стандартов (ст. 6), выра-жающих социальные обязанности государства перед граждана-ми. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части Регулирования межбюджетных отношений» эта норма отмене-На. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации»² предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать муниципальные минимальные стандарты (ч. 2 ст. 53).

_ф См., например: Бюджетное послание Президента Российской ^еДерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюд-*^етной политике на 2004 год» // Финансы. 2003. № 6. С. 4. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

172