Анализ системы финансирования социально-значимых расходов на местном уровне в свете закона 83-фз

В июне 2010 года была утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года²⁰².

Основной целью данной Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций по обеспечению общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.

Для этого необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности публично-правовых образований не только на уровне субъектов Российской Федерации, но и муниципалитетов.

Важнейшим инструментом повышения эффективности деятельности публично-правовых образований (ППО) должен стать комплекс мер, направленный на реформирование государственных муниципальных учреждений, в целях повышения качества оказываемых ими услуг.

Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в муниципальных образованиях в системе планирования бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Основная проблема, в настоящее время на уровне местного самоуправления – отсутствие методологического подхода к планированию расходов на муниципальные услуги. БК РФ обязывает планировать расходы учреждений в форме муниципальных заданий на оказание услуг за счет средств бюджета. Муниципальное задание не содержит количественных показателей сумм расходов по статьям, оно содержит сумму объема ассигнований на оказание тех или иных услуг, а это значит, что возникает ситуация, когда планируя расходы отраслевых учреждений, возможно за основу будут приняты фактические значения прошлых лет и просто соотнесены с количеством потребителей услуг. Данная ситуация приведет к отсутствию обоснованности расходов, отсутствию оптимизации средств и не понимаю того, как определяется стоимость конкретной услуги, оказываемой за счет средств бюджета в социально-значимых отраслях.

Планирование расходов – единый механизм, затрагивающий все отрасли и учреждения, оказывающие услуги. Должен быть определен единый методологический подход к планированию расходов (в настоящее время он реализуется на основе муниципальных заданий, капитальных и инвестиционных вложений, пообъектного финансирования), затем необходимо определить отраслевые особенности и учесть специфику учреждений оказывающих услуги и региональные особенности. Проанализируем текущее состояние и возможности планирования расходов в основных социально-значимых отраслях на основе фактического состояния систем планирования бюджетов и практики выделения объемов ассигнований

На основе аналитического анализа расходов ряда бюджетов субъектов РФ было определено, что средние значения долей основных социально-значимых расходов по типам муниципальных образований и видам расходов соответствуют полномочиям и структурно их можно представить следующим образом (таблица 1).

Таблица 1

Структура расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований, в % (средние значения по РФ)^203204205

Источник: составлено авторами

Рис. 1. Структура расходов местных бюджетов в 2008г. по основным отраслям, в %²⁰⁶

Проведенный анализ структуры расходов местных бюджетов показывает, что данная структура соответствует основным полномочиям органов местной власти, закрепленных в Законе 131-ФЗ²⁰⁷, что так же отражено в приведенных аналитических данных (таблица 2).

Как видно из полученных данных объемы финансирования социально-значимых отраслей занимают существенные значения общей суммы расходов региональных и местных бюджетов. Все это основано на разграничении полномочий, что в свою очередь соответствует логике бюджетных реформ, проводимых в РФ и на региональном (муниципальном) уровнях.

Таблица 2

Структура расходов бюджетов по социально-значимым отраслям в разрезе основных полномочий и услуг, оказываемых за счет средств бюджетов, в % (средние значения по РФ)²⁰⁸

В исследовании был проведен анализ расходов основных социально-значимых отраслей выборочных муниципальных образований на примере Волгоградской и Новосибирской области, Республики Коми и Калининградской области.

Анализ расходов местных бюджетов Волгоградской области по типам муниципальных образований в соответствии с полномочиями по основным разделам в 2006-2008гг. представлен на рис. 2. Примеры дифференциации расходов муниципальных образований по отраслям «Здравоохранение и спорт» и «Образование» приведены на рисунках 3 - 4.

Рис. 2. Сумма расходов муниципальных образований Волгоградской области в расчете на одного жителя по всем отраслям в 2006-2008гг²⁰⁹

Рис.3. Сумма расходов муниципальных образований Волгоградской области в расчете на одного жителя по отрасли «Здравоохранение и спорт» в 2006-2008гг., (руб. в год на чел.)²¹⁰

Рис. 4. Сумма расходов муниципальных образований Волгоградской области в расчете на одного жителя по отрасли «Образование» в 2006-2008гг., (руб. в год на чел.)

В целях проведения сравнительного анализа приведем анализ расходов бюджетов на здравоохранение и спорт и в сфере «Образование» муниципальных образований Республики Коми и Калининградской области в 2007 г. (рис. 5 и 6.).

Рис. 5. Удельные расходы муниципальных образований республики Коми в расчете на одного жителя по отрасли «Образование» в 2007г., (руб. в год на чел.)

Рис. 6. Удельные расходы муниципальных образований республики Коми в расчете на одного жителя по отрасли «Здравоохранение и спорт» в 2007г., (руб. в год на чел.)

Рис. 7. Удельные расходы местного бюджета в здравоохранении и спорт на 1 жителя, 2007, Калининградская область

Ввиду отсутствия аналитических данных пример расчета удельных расходов за 2008-2009гг представлен только по муниципальным образованиям Новосибирской области. Удельные расходы муниципальных образований по отрасли «Образование» на примере Новосибирской области представлены на рис.8.

Сложившая ситуация с большой долей дифференциацией расходов по муниципальным образованиям не изменилась в течении анализируемого периода. Данные расчетов позволяют наглядно проиллюстрировать ситуацию, когда сумма расходов на отрасль была увеличена по сравнению с предыдущим периодом, но в одном муниципальном образовании региона она составляла порядка 30 000 рублей в год на ребенка (в образовании), в другом муниципальном образовании она составляла свыше 80 000 рублей на ребенка в год. При анализе подобных данных возникают вопросы обоснованности стоимости муниципальных услуг, если указанная ситуация складывается в пределах одного региона

Рис. 8. Удельные расходы муниципальных образований Новосибирской области в расчете на одного жителя по отрасли «Образование» в 2008-2009гг., (руб. в год на чел.)

Рис. 9. Анализ динамики коэффициента вариации подушевых расходов по всем отраслям на примере муниципальных образований Волгоградской области за период с 2006 по 2008гг.

Проведенная оценка вариативности подушевых расходов в муниципальных образованиях является типичной для практически всех субъектов РФ.

Анализ подушевых расходов в разрезе всех отраслей в динамике показывает необходимость повышения качества управления расходами, путем их более детальной инвентаризации, оптимизации по сети внутри отраслей и определения методов финансирования государственных (муниципальных) услуг на основе результативных подходов.

Для формирования единого целостного подхода к формированию системы планирования расходов рассмотрим структуру расходов по основным типам учреждений, группам расходов на примере социально-значимых отраслей муниципальных образований Сибирского Федерального округа.

Рассмотрим структуру расходов в системе образования на примере дошкольного образования (рисунки 10 и 11).

Рис.10. Подушевые расходы на одного ребенка в учреждениях дошкольного образования МО (на примере муниципальных образований Сибирского Федерального округа)

Рис. 11. ФОТ в расчете на одного ребенка в учреждениях (на примере муниципальных образований Сибирского Федерального округа)

Основные группы расходов оказываемых за учреждениями различного типа за счет средств бюджета являются расходы на фонд оплаты труда основного и вспомогательного персонала и АУП и расходы на текущее содержание зданий учреждений, оказывающих государственные/ муниципальные услуги за счет средств бюджетов.

Анализ основных групп расходов по различным направлениям на примере дошкольного образования представлен ниже.

Анализируя полученные результаты сравнительного анализа, представленные ниже, можно сделать вывод о том, что подушевые расходы на ФОТ основного управленческого и вспомогательного персонала менее дифференцированы, чем расходы на коммунальные услуги. Это объясняется тем, что условия содержания учреждений и их технические характеристики сильно разнятся.

Рис. 12. Расходы на коммунальные услуги на метр площади в учреждениях дошкольного образования МО

Данная ситуация характерна для всех отраслей.

Как и в предыдущих расчетных примерах группы расходов поликлиник так же достаточно сильно дифференцированы. При этом и в сфере культуры и в сфере здравоохранения вариативность расходов присутствует и в расходах на ФОТ и в расходах на текущее содержание учреждений.

Анализ подушевых расходов в разрезе всех отраслей в динамике показывает необходимость повышения качества управления расходами, путем их более детальной инвентаризации, оптимизации по сети внутри отраслей и определения методов финансирования государственных (муниципальных) услуг на основе результативных подходов.

По проведенному анализу можно сделать вывод, что существует обоснованная потребность создания единой модели финансового планирования расходов на оказание социально-значимых услуг по отраслям. Для создания условий перехода от затратного метода к результативным методам планирования расходов. Необходимо создать условия перехода от сметного финансирования к финансированию в разрезе государственных и муниципальных услуг.

Рис. 13. Основные мероприятия по переходу от сметного финансирования учреждений к финансированию государственных и муниципальных услуг

Основными мероприятиями по переходу к финансированию услуг, оказываемых учреждениями за счет средств бюджетов являются:

– Создание реестра государственных (муниципальных) услуг (работ);

– Разработка методологии определения объема субсидий на финансирование услуг;

– Разработка системы показателей объема и качества услуг, включаемых в государственные (муниципальные) задания.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) создается новый современный механизм регулирования гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений. На территории Волгоградской области реформа коснется около 4 тыс. бюджетных учреждений, в том числе более 300 федеральных и почти 3,7 тыс. региональных и муниципальных. Эти учреждения преобразовываются посредством изменения их правового статуса в бюджетные, автономные и казенные.

Согласно вносимым изменениям в отдельные законодательные акты Российской Федерации, устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждений и качеством (результатом) их работы. Это является основной целью закона и должно стать мотивацией к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению качества оказываемых учреждениями государственных (муниципальных) услуг и привлечению внебюджетных источников финансирования.

Качество оказания государственной услуги определяется перечнем требований к оказанию государственной услуги, включающим характеристики процесса оказания, формы, содержания данной услуги и (или) результаты оказания государственной услуги, значимые для потребителей государственной услуги.

Волгоградской областной думой принят Закон от 6 марта 2009 г. № 1863-ОД «О стандартах качества оказания государственных услуг Волгоградской области».

Основными принципами формирования стандартов качества оказания государственных услуг определены: законность, публичность, актуальность. Принцип публичности устанавливает требование перед органами государственной власти Волгоградской области по обеспечению открытости, утвержденных стандартов качества оказания государственных услуг. Наряду с вносимыми Федеральным законом № 83-ФЗ изменениями в Федеральные законы от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях» и от 03.11.2006 г. «Об автономных учреждениях» нормы данных законов дополнены требованиями по обеспечению учреждениями открытости и доступности ряда документов, характеризующих всю полноту деятельности учреждений с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.

В Астраханской области при реализации Федерального закона № 83-ФЗ, органами государственной власти Астраханской области была проведена следующая работа.

По состоянию на 01.09.2011 всеми исполнительными органами государственной власти совместно с бюджетными учреждениями Астраханской области определена структура сети государственных учреждений. Преобладающую долю в ней занимают бюджетные учреждения нового типа (56% или 127 учреждений). Планируется преобразовать в автономные учреждения 35 ранее действовавших бюджетных учреждений (16%). Доля казенных учреждений составляет 28% (63 учреждений) от общего количества учреждений.

Наибольший удельный вес бюджетных учреждений нового типа складывается в отраслях здравоохранения (85% или 22 учреждения), ветеринарии (88% или 15 учреждений), спорта и физической культуры (60% или 6 учреждений), культуры (60% или 15 учреждений). Таким образом, к 1 января 2012 года социальное обслуживание будет осуществляться в большей части в условиях новых требований Федерального закона № 83-ФЗ.

По всем 63 казенным учреждениям приняты постановления Правительства Астраханской области об изменении типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения.

В настоящее время приняты все необходимые нормативные правовые акты на уровне Правительства Астраханской области и создана необходимая правовая база для работы исполнительных органов государственной власти по изменению статуса государственных учреждений.

Исполнительными органами государственной власти практически полностью разработана отраслевая нормативная правовая база, приняты все необходимые для работы в новых условиях нормативные правовые документы – положения о порядке составления смет, отчетов, планов финансово-хозяйственной деятельности, установлены предельно допустимые значения просроченной кредиторской задолженности для руководителей учреждений и др.

Выполнение мероприятий по реструктуризации сети муниципальных учреждений Астраханской области по состоянию на 01.09.2011 года складывается следующим образом. Завершена работа по распределению муниципальных учреждений по типам. Из 860 муниципальных учреждений 730 (85%) отнесено к категории бюджетных учреждений нового типа, 121 (14%) переведены в казенные учреждения, 9 (1%) автономные учреждения.

В разрезе отраслей социальной сферы распределение между типами учреждений выглядит следующим образом (см. таблицу 3).

Таблица 3.

Распределение муниципальных учреждений Астраханской области по типам в разрезе отраслей социальной сферы²¹¹

Наибольший удельный вес муниципальных бюджетных учреждений нового типа складывается в отрасли здравоохранения (100%), образования (85%), физической культуры и спорта (91%). В отрасли «Культура» удельный вес бюджетных учреждений нового типа составляет 79%.

По данным муниципальных образований в области нормативного правового обеспечения реформы сети муниципальных учреждений результаты работы следующие. На уровне муниципальных районов и городских округов вся правовая база, необходимая для работы учреждений в новых условиях, разработана и принята полностью. На уровне городских и сельских поселений данная работа близится к завершению (разработано 95% необходимых муниципальных правовых актов).