Методологические подходы к оценке эффективности расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг

Эффективность расходов на оказание социально-значимых услуг основана на построении оптимальной модели финансового управления расходами в каждом учреждении или организации, оказывающем государственную (муниципальную) услугу.

В свою очередь построение эффективной финансовой модели на уровне учреждения подразумевает обоснованность всех расходов (затрат) данного учреждения в рамках оказываемых услуг, а так же расчет их полной стоимости.

Для формирования полной стоимости государственных (муниципальных) услуг необходимо произвести расчет полной суммы затрат на ее оказание.

Использование в бюджетном процессе современных методов расчета затрат является неотъемлемой частью эффективного и результативного управления государственными финансами, которое позволяет:

• во-первых, определить полную стоимость государственных услуг;

• во-вторых, повысить обоснованность расчетов стоимости государственных услуг;

• в-третьих, оценить соответствие объема и качества предоставления государственных услуг с объемом их финансирования;

• в-четвертых, выявить и нивелировать по возможности риски социальных последствий при изменениях объемов финансирования государственных услуг.

Рассмотрим методологические подходы к формированию стоимости государственных (муниципальных) услуг на основе современных управленческих методов расчета затрат и основывающиеся на результативном подходе.

Современные методы расчета затрат изначально были разработаны в корпоративном секторе. Применение данных методов в бюджетной сфере является необходимым инструментом БОР, обеспечивающим возможность расчета стоимости бюджетных услуг, прозрачность осуществления бюджетных расходов и создание основы для эффективного управления и планирования расходов бюджетов.

Функциональная и экономическая классификации расходов обеспечивают проведение анализа бюджетных расходов в определенных аспектах и контроль за исполнением бюджета. Однако, таких разрезов классификации явно недостаточно даже для расчета стоимости бюджетных услуг.

В управленческом учете существуют две основные классификации затрат:

• прямые и косвенные

• постоянные, условно-постоянные и переменные.

Важно понимать роль каждого компонента затрат в общей стоимости услуги. Без такого анализа могут возникнуть не адекватные условиям оказания государственной (муниципальной) услуги решения в процессе определения полной стоимости.

Процесс расчета полной стоимости государственных (муниципальных) услуг включает в себя два основных этапа:

• сбор данных о всех затратах, на оказываемую услугу,

• распределение затрат между услугами предоставляемыми учреждением.

Прямые затраты – это затраты, которые можно отнести непосредственно на объект затрат.

Косвенные затраты – затраты, которые относятся не к одному, а к нескольким объектам затрат.

В косвенных затратах выделяются такие затраты как: административные и общеведомственные или затраты учреждения, оказывающего государственную (муниципальную) услугу.

Корректное исчисление прямых и косвенных затрат является необходимым условием определения полной стоимости государственных (муниципальных) услуг.

Принадлежность конкретных затрат к прямым или косвенным не закрепляется на постоянной основе. Она рассматривается в контексте каждого конкретного объекта затрат – государственной/муниципальной услуги, вида деятельности в процессе государственного управления, потребителя бюджетной услуги и т.п.

В настоящее время в рамках проработки методологии расчета стоимости государственных (муниципальных) услуг, ряд регионов рассматривают данные подходы и возможность их внедрения в ряде отраслей.

Наиболее проработаны данные вопросы в сфере образования. Отраслевыми ведомствами регионов ведется работа по учету не только прямых затрат на услуги в данной отрасли (таких как заработная плата педагогического и учебно-вспомогательного персонала, расходы на материально-техническое обеспечение учебного процесса), но и расчет всех косвенных затрат образовательных учреждений различного уровня по текущему содержанию самих учреждений и оплате труда административно-управленческого и обслуживающего персонала, деятельность которых не связана напрямую с оказываемыми услугами.

Методологические походы в вопросах отнесения и расчета прямых и косвенных затрат могут быть разными. Они зависят от специфики отраслевых учреждений, от контингента потребителей, от проработанности методической базы в самих отраслях.

Рассмотрим основные подходы позволяющие определить необходимый способ отнесения прямых или косвенных затрат на оказываемую государственную (муниципальную) услугу.

Известны четыре основных способа отнесения затрат.

1. Прямое отнесение. Применяется при расчете прямых затрат, т.е. когда и величина, и принадлежность затрат к определенному объекту затрат очевидны. Так, затраты на оплату основного персонала поликлиник прямо относятся к услуге оказания поликлинической помощи населению.

2. Измерение потребления ресурсов. Затраты, которые относятся не к одному, а к нескольким государственным услугам, могут быть распределены между этими услугами пропорционально физическим объемам ресурсов, потребляемых конкретными объектами затрат. Например, если в одном и том же здании осуществляется образовательный процесс в коррекционных классах и там же оказывается услуга по содержанию детей в домах интернатах (т. е. фактически дети и проживают в данном здании) затраты на содержания здания относятся к определенной услуге в соответствии с размерами занимаемой площади, используемой для ее оказания.

3. Использование причинно-следственных связей. Относить затраты к различным государственным услугам можно опосредованно, выявив причины, которые влияют на величину этих затрат, т.е. в соответствии с определенным индикатором, показывающим изменение стоимости услуги от какого-либо фактора.

4. Пропорциональное распределение. Существуют такие затраты, для которых практически невозможно найти подходящий индикатор, на основе которого можно было бы провести распределение между различными бюджетными услугами. Примерами таких затрат являются расходы на охрану здания или на оплату труда различных отделов не имеющих отношения к оказываемым услугам. В данном случае эти затраты распределяются между объектами пропорционально неким параметрам, предварительно согласованным. Среди таких параметров чаще всего фигурирует величина рабочего времени (т.е. численность персонала в пересчете на полную занятость).

Прямое отнесение используется при расчете прямых затрат. Остальные способы отнесения затрат (измерение потребления ресурсов, использование причинно-следственных связей и пропорциональное распределение) применяются при расчете косвенных затрат.

Поскольку условия предоставления государственных (муниципальных) услуг различны даже на уровне одного региона или муниципалитета, применяемые подходы к расчету затрат могут быть неодинаковы в различных учреждениях.

В данном случае возможно применение определенной кластеризации учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги по соответствующим отраслям.

Выбор определенного метода расчета затрат на оказание бюджетных услуг должно быть обосновано главным распорядителем бюджетных средств и утверждено в методических рекомендациях для учреждений отрасли с учетом ее особенностей и возможностей детализации этих расчетов.

При определении подхода к расчету затрат следует учитывать:

• объем распределяемых затрат;

• наличие необходимой информации;

• затраты на реализацию используемого подхода и методологии;

• желаемую точность результатов расчетов.

Рассмотрим различные методы расчета затрат. Следует отметить, что для одной государственной услуги их можно комбинировать в зависимости от типов самих бюджетных услуг, типов расходов на оказываемые услуги, специфики результатов, требований вышестоящего органа исполнительной власти к детализации и точности сведений о затратах.

1. Расчет затрат по ресурсам.

Расчет затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги по используемым ресурсам считается самым простым методом. Данная методология применима при расчетах от фактического уровня расходов по отрасли или по учреждению.

Его основными этапами являются:

• определение видов требующихся ресурсов;

• определение стоимости каждого ресурса;

• определение количества ресурсов, требуемого для получения единицы непосредственного результата (услуги);

• расчет общих затрат путем умножения удельной стоимости ресурса на необходимое количество ресурсов.

Указанный метод может быть рекомендован главными распорядителями бюджетных средств для подведомственных учреждений к использованию в случае не возможного полного расчета «с нуля» стоимости государственной услуги или невозможности определения прямым счетом стоимости прямых и косвенных затрат учреждений на оказываемую услугу. Данный подход применим в качестве адаптационного к переходу на формирование бюджета на основе государственных (муниципальных) заданий, поскольку получение обоснованной стоимости единицы бюджетной услуги при применении данной методологии не возможно.

2. Расчет затрат по нормативам.

Нормативный расчет затрат – это система применения стандартизированных затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги. Типичная область применения нормативов – постоянные, повторяющееся бюджетные услуги, качество которых можно стандартизировать. Нормативные затраты принимаются за базу для сравнительного анализа, так как относительно этой величины могут быть измерены реальные затраты. Анализ же отклонений реальных затрат от нормативных помогает выявлению имеющихся проблем.

3. Расчет затрат на выполнение определенных задач и функций.

Такой расчет часто применяется учреждениями, которые оказывают государственные (муниципальные) услуги по ведомственным и областным целевым программам. При этом, каждая задача программы связана с различными объемами прямых и косвенных затрат. Обычно эти программы значительны по объемам, и сроки их начала и окончания четко определены. Объектом затрат выступает именно программа. Примерами могут послужить такие программы, как проведение мероприятий по празднованию дня города, оказываемые отраслевым ведомством культуры, или проведение пропаганды здорового образа жизни.

Данная методология расчета применима и в качестве по объектного учета затрат при выполнении функций органов исполнительной власти, утвержденных в административных регламентах.

При расчете затрат на выполнение определенных задач и функций прямые затраты следует относить непосредственно к конкретным задачам, а косвенные затраты могут вначале быть отнесены к структурным подразделениям учреждения, а затем – к задачам или функциям. Рассчитав затраты на выполнение отдельных задач или функций, эти затраты объединяются.

4. Расчет затрат на осуществление процессов.

При расчете затрат на осуществление процесса объектом затрат становится бюджетная услуга, а учреждение разбивается на структурные единицы (центры затрат), где оказываются самостоятельные бюджетные услуги, либо процесс, необходимый для ее оказания.

Каждая структурная единица учреждения в данном случае, рассчитывает свои затраты, распределяя их между оказываемыми услугами.

Этот метод может быть использован, если бюджетная услуга стандартна и производится по типовой последовательной схеме. В качестве примера можно привести обучение на различных курсах студентов средне - специального образования. Тогда затраты будут рассчитаны для каждого курса как для отдельной услуги и полная стоимость сформирована на уровне всего учреждения.

Помимо определения полной стоимости государственной (муниципальной) услуги, важнейшим элементом бюджетирования является решение вопроса о том, каково влияние тех или иных видов затрат на изменение объема оказываемых бюджетных услуг. Для ответа на этот вопрос вводится разделение затрат на постоянные, условно-постоянные и переменные.

Постоянные затраты – затраты, изменение которых не связано или связано крайне слабо с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на предоставление государственной услуги. Примерами могут быть: арендная плата, налог на недвижимость.

Переменные затраты – затраты, изменение которых очень тесно связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на предоставление государственной услуги. Переменные затраты изменяются пропорционально изменению объемов услуг. Примеры: расходные материалы, трудозатраты основного персонала, занятого в рамках услуги.

Условно-постоянные затраты – затраты, изменение которых связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на оказание услуг, но эта связь менее тесная, чем у переменных затрат. Такие затраты являются постоянными в некотором диапазоне объемов услуг, но изменяются при выходе за пределы данного диапазона. Например, количество учебных пособий для студентов определенной специальности.

Различная теснота связи переменных, условно-постоянных и постоянных затрат с объемами предоставляемых услуг оказывает значительное влияние на принятие управленческих решений в условиях финансовых ограничений.

В этом случае, подходы к расчету затрат позволяют учитывать разницу в структуре затрат, упрощая процедуру расчета в случаях, когда доля постоянных затрат относительно невелика.

Рассмотрим их более подробно.

Первый подход является основным в расчетах затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги и включает расчет по полным затратам, то есть отражение всех затрат ведомства или учреждения, относящихся к конкретной государственной услуге. Этот подход обеспечивает возможность сопоставления расчета затрат с данными финансовой отчетности (как за прошлые годы, так и в рамках текущего бюджетного года).

В случае если в объемах предоставленных государственных услуг за отчетный период происходят незначительные изменения, то используется второй подход к расчету - по переменным затратам.

Данный подход предполагает оценку вариантов оказания одинаковых государственных услуг, при различной стоимости ее переменных затрат.

При этом, определение стоимости новых, ранее не предоставлявшихся государственных услуг, должно базироваться на расчете по полным затратам. Если же необходимо оценить затраты, требуемые для изменения показателей уже оказывающейся государственной услуги, или нужно сравнить разные варианты оказания одной и той же услуги, различающиеся по количественным показателям, достаточно расчета по переменным затратам.

Третий подход позволяет оценить возможности от альтернативных затрат, то есть возможности различных вариантов предоставления бюджетной услуги и расчет дополнительных расходов для альтернативных вариантов предоставления одинакового вида услуг. Такой расчет является частью анализа, осуществляемого в процессе принятия решений. Он необходим, когда стоит проблема выбора одного варианта из нескольких возможных.

В течении последнего десятилетия в Российской Федерации в бюджетной сфере в России внедряется модель бюджетирования, ориентированного на результат. Этот процесс идет уже несколько лет, носит комплексный характер и объединяет в себе ключевые мероприятия административной реформы, реформы государственного управления и реформы бюджетного процесса.

Данная задача предполагает внедрение в бюджетный процесс новых управленческих методов, решений и подходов.

Первоначально, были выбраны «пилотные» регионы, которые пытались осмыслить суть этих подходов. Регионами была проделана большая работа по инвентаризации имеющегося законодательства, выработаны и приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие новые подходы и методы формирования и исполнения бюджетов.

За время реформирования региональных и муниципальных финансов регионами и муниципалитетами была проведена следующая работа:

• разработаны стратегии развития региональных и муниципальных финансов, позволившие определить основные тактические и стратегические направления развития бюджетной системы;

• сформированы областные и ведомственные целевые программы по основным мероприятиям, необходимым для реализации поставленных целей и задач перед региональными бюджетными системами;

• разработаны перспективные (среднесрочные) финансовые планы регионов и муниципалитетов;

• определены функции и полномочия основных участников бюджетного процесса;

• определены основные методологические подходы к планированию и исполнению бюджетов всех субъектов бюджетной системы;

• сформированы доклады об основных результатах субъектов бюджетного планирования;

• определены методологические подходы к оценке результатов работы субъектов бюджетного планирования;

• определены формы и методологические подходы к построению межбюджетных отношений;

• разработаны региональные и муниципальные программы реформирования финансов.

Данный перечень проведенных в регионах и муниципалитетах Российской Федерации мероприятий, далеко не полный и в настоящее время активно продолжаются работы по реформированию бюджетной системы и внедрению в бюджетный процесс модели и методов бюджетирования, ориентированного на результат, однако единство подходов на региональном уровне не найдено.

В настоящее время в рамках действующего законодательства субъекты РФ и муниципальные образования перешли к планированию расходов и формированию бюджетов по основным социально-значимым отраслям в разрезе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Данные мероприятия выглядят в рамках проводимой бюджетной реформы достаточно обоснованными, так как реорганизация системы государственного управления и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, направлена на повышение качества и доступности государственных услуг населению.

Поскольку формирование государственных (муниципальных) заданий производится на оказываемые государственные (муниципальные) услуги, то первыми вопросами, с которыми столкнулись регионы и муниципалитеты стали вопросы определения стоимости услуг и последующего расчета объема ассигнований на оказание государственных услуг.

Оценка стоимости государственных (муниципальных) услуг необходима с целью получения обоснованного расчета полной эффективности государственных (муниципальных) расходов.

Эффективность управления расходами так же установлена законодательно рядом документов²¹⁸и означает четкую их структуризацию, исключение не гарантированных и не эффективных расходов внутри каждого учреждения, оказывающего данную услугу. Для проведения подобной структуризации расходов необходимо выработать подходы к методологии расчета стоимости всех государственных (муниципальных) услуг, оказываемых в каждой отрасли.

В настоящее время методология определения стоимости государственных услуг рекомендована министерством Финансов РФ для федеральных органов государственной власти.

В рамках проводимой в РФ реформы бюджетного процесса Министерством Финансов РФ были разработаны основные документы, которые заложили новую основу системы бюджетного планирования и законодательно закрепили необходимость перехода от сметного финансирования к финансированию социально-значимых расходов в разрезе государственных (муниципальных) услуг.

Бюджетным кодексом РФ регламентируется необходимость формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг. Данные положения вступили в силу с 1 января 2009 года и регламентированы ст. 69 БК РФ, где непосредственно указанно на необходимость планирования расходов бюджетов бюджетной системы в рамках государственных (муниципальных) заданий.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ²¹⁹ (далее – БК РФ) государственное (муниципальное) задание − документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии со статьей 69.2 БК РФ бюджетный государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджета для планирования бюджетных ассигнований и формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а в случае утверждения бюджета на срок до трех лет – на очередной финансовый год и плановый период. При этом возможны корректировки после утверждения основных параметров бюджета.

На федеральном уровне вопросы формирования и финансового обеспечения государственных заданий регулируются постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 “О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями”²²⁰ (далее – Постановление № 1065), которым предусмотрено формирование государственного задания как для федеральных учреждений (бюджетных и автономных), так и для федеральных органов исполнительной власти, включая министерства и федеральные службы. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 376 были внесены изменения в Постановление № 1065 в части распространения государственного задания на выполнение работ.

В Постановлении № 1065 установлены:

- Форма государственного задания;

- Необходимость формирования перечней государственных услуг;

- Элементы содержания государственных заданий;

- Особенности финансового обеспечения государственных заданий.

Необходимыми условиями для формирования проектов государственных заданий являются:

- утвержденные перечни государственных услуг (работ);

- наличие процедур и механизмов эффективного взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств с подведомственными бюджетными учреждениями в рамках формирования проекта государственного задания и его финансового обеспечения.

В соответствии с пунктом 4 Положения, утвержденного Постановлением № 1065, Перечни государственных услуг (работ) формируются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности в соответствии с его отраслевой принадлежностью.

Относительно услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, следует отметить, что они включаются в перечень государственных услуг в случае, если к моменту его разработки в установленном порядке утверждены административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть существуют формализованные требования к качеству государственных услуг. Для субъектов РФ и муниципальных образований также рекомендуется разрабатывать подобные стандарты качества для обеспечения единых условий работы органов власти и учреждений в рамках государственных заданий.

Для составления перечня государственных услуг (работ) в части услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными бюджетными учреждениями, предлагается распределить данные учреждения по группам внутри отрасли.

Перечень государственных услуг должен содержать следующую информацию по каждой услуге (работе):

– категорию потребителей государственной услуги; при этом следует максимально точно приводить характеристику физических и/или юридических лиц – потребителей государственной услуги с использованием критериев образования, гражданства, местонахождения, состояния здоровья и т. п. для физических лиц и критериев видов деятельности, организационно-правовых форм и т. п. для юридических лиц;

– перечень и единицы измерения показателей объема государственной услуги; при этом предлагается разработать один-два показателя, которыми может быть измерен объем оказания государственной услуги, например: количество студентов, посетителей (тыс. чел.), новых постановок (ед.), выданных лицензий (ед.) и т. д.;

– основные требования к качеству государственной услуги, подкрепленные ссылками на разделы утвержденного административного регламента исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг с указанием их реквизитов либо стандарта предоставления государственной услуги, или в случае их отсутствия – ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственной услуги, включая санитарно-эпидемиологические нормы и правила, государственные и/или отраслевые стандарты (ГОСТы, ОСТы), а также типовые (примерные) положения.

Непосредственно к разработке государственных заданий рекомендуется максимально привлекать подведомственные бюджетные учреждения или службы, участвующие в оказании государственных услуг (выполнении работ).

Все услуги (работы), оказываемые (выполняемые) одним федеральным органом исполнительной власти или одним бюджетным учреждением, должны включаться в одно государственное задание в виде отдельных разделов с описанием каждой услуги.

Для качественного формирования проекта государственного задания необходимо учесть и отразить следующую информацию.

Количество потребителей. При этом учитываются фактические и потенциальные потребители государственных услуг. Количество потенциальных потребителей рассчитывается исходя из существующих ограничений, непреодолимых в среднесрочной перспективе (проектной мощности, пропускной способности, вместительности учреждения, повышения квалификации или численности работников учреждения).

Объем (состав) оказываемой государственной услуги. При этом приводятся 1–2 показателя, характеризующие объем оказания государственной услуги, с уточнением единиц измерения и методик расчета согласно утвержденному перечню государственных услуг в отчетном, текущем или плановом периоде.

Показателем объема государственной услуги может являться «количество выданных лицензий (ед.)», «количество учеников (ед.)» и т. п. Как правило, эти индикаторы входят в состав статистической или ведомственной отчетности и широко используются для различных отчетов о деятельности органов государственной власти или бюджетных учреждений.

Качество оказываемой государственной услуги. При этом предлагается установить не менее двух-трех, но не более пяти показателей качества. Их состав должен быть по возможности единым для всех федеральных государственных бюджетных учреждений, федеральных органов исполнительной власти, оказывающих одинаковую услугу.

При разработке данного состава можно использовать имеющие отношение к оказанию государственной услуги показатели конечного результата, установленные в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведомственных целевых программах и (или) обоснованиях бюджетных ассигнований.

Кроме того, в качестве основы для установления показателей качества оказания услуги предлагается учесть наиболее важные функции и полномочия, закрепленные за органом государственной власти и федеральным государственным бюджетным учреждением.

В перечень показателей качества могут быть включены показатели, характеризующие важнейшие результаты работы бюджетного учреждения, федерального органа исполнительной власти и коррелирующие с целевыми показателями развития соответствующей отрасли, например:

– для учреждений общего образования – успеваемость учеников (выпускников);

– для учреждений профессионального образования – доля выпускников, устроившихся на работу по полученной профессии, специальности;

– для учреждений дополнительного образования взрослых – удовлетворенность работодателей уровнем подготовки, полученной работниками в результате повышения квалификации;

– для учреждений дополнительного образования детей – охват детей в возрасте от 6 до 18 лет, проживающих в конкретном районе, услугами учреждения.

Кроме того, в перечень показателей качества могут быть включены показатели, характеризующие состояние ресурсной базы учреждения, в т. ч. материально-техническое обеспечение, кадровый состав, а также процедуры оказания государственной услуги, которые могут благоприятно отразиться на качестве государственной услуги. Например, для поликлиник и больниц – количество выявленных в результате проверок нарушений санитарного законодательства, правил пожарной безопасности.

И, наконец, в этот перечень должны быть включены показатели, характеризующие удовлетворенность потребителей государственной услуги: доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания государственной услуги (определяемая на основе социологических опросов), и число обоснованных жалоб потребителей.

Требования к материально-техническому обеспечению оказываемой государственной услуги. При этом предлагается указывать правовые акты и иные документы, устанавливающие данные требования (например, санитарно эпидемиологические нормы и правила, технические требования к оборудованию и т. п.).

Требования к квалификации и опыту персонала. При этом рекомендуется отражать требования к профессиональной подготовке работников, оказывающих государственные услуги, с указанием уровня образования для конкретных должностей либо групп работников, периодичности повышения квалификации, установленных требований к стажу работы.

Основные процедуры оказания государственной услуги. При этом предлагается, основываясь на нормативных правовых актах, описать комплекс мер, направленных на оказание государственной услуги.

Например, оказание услуги «облегчение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям» может быть обеспечено за счет: комплектования музейных коллекций; надлежащего хранения, изучения и публичного показа музейных предметов и музейных коллекций.

В 2010 году в связи с продолжением реформирования бюджетной системы и необходимостью изменения статуса бюджетных учреждений²²¹Министерством Финансов РФ был разработан проект Постановления «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения этого задания».

Указанный документ так же регламентирует формы и элементы государственных заданий на оказание услуг всеми типами учреждений, устанавливает норму о том, что для формирования заданий должны быть установлены ведомственные перечни государственных услуг и определены расчетно-нормативные затраты.

Понятие расчетно-нормативных затрат было установлено Министерством Финансов РФ в Методических рекомендациях по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг физическим и юридическим лицам, а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений.

Указанные методические рекомендации регулируют порядок определения расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг и определения расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений.

В методических указаниях определено, что расчетно-нормативные затраты на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативные затраты на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений используются для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного задания по следующей формуле:

, (1)

где:

Ргз – объем финансового обеспечения выполнения государственного задания;

–расчетно-нормативные затраты на оказание i-той государственной услуги;

- расчетно-нормативные затраты на выполнение j-того вида работ;

Ри – расчетно-нормативные затраты на содержание имущества федерального государственного бюджетного учреждения.

При этом, расчетно-нормативные затраты на оказание государственной услуги на соответствующий год определяются по формуле:

, (2)

где

–норматив затрат на оказание единицы i-той государственной услуги федерального органа исполнительной власти и (или) федерального государственного бюджетного учреждения на соответствующий финансовый год;

ki – объем (количество единиц) оказания i-той государственной услуги в соответствующем финансовом году.

Норматив затрат на оказание единицы i-той государственной услуги федерального органа исполнительной власти и (или) федерального государственного бюджетного учреждения на соответствующий финансовый год определяется по формуле:

, (3)

где

Nот – норматив затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда;

Nрм – норматив затрат на приобретение расходных материалов;

Nси – норматив затрат на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества.

Для расчета норматива затрат на оказание единицы государственной услуги в документе Министерства Финансов предлагается использоваться следующие основные методы:

• нормативный;

• структурный;

• экспертный.

Структурный метод используется в случае невозможности использования нормативного метода, экспертный метод – в случае невозможности использования нормативного или структурного метода (рис. 15).

При этом, при применении нормативного метода расчет норматива затрат на оказание единицы государственной услуги проводится следующим образом:

• норматив затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда рассчитывается как произведение средней стоимости единицы рабочего времени персонала, занятого в оказании государственной услуги, на количество единиц времени, необходимых для оказания единицы государственной услуги;

• норматив затрат на приобретение расходных материалов рассчитывается как произведение стоимости расходных материалов на их количество, необходимое для оказания единицы государственной услуги;

• норматив затрат на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества, рассчитывается как произведение норматива потребления коммунальных услуг на размер тарифа коммунальных услуг, установленный на соответствующий финансовый год;

• норматив затрат на общехозяйственные нужды рассчитывается как произведение стоимости приобретенных в соответствующем финансовом году услуг на их количество, необходимое для оказания единицы государственной услуги.

Рис. 15. Схема применения методов расчета затрат на оказание государственных услуг

При применении структурного метода определение норматива затрат на оказание единицы государственной услуги осуществляется на основании пропорции от суммы расходов предыдущего года планирования.

Единица государственной услуги определяется путем распределения расходов на обеспечение деятельности государственного органа исполнительной власти (государственного бюджетного учреждения) (за исключением условно-постоянных затрат на содержание имущества) по видам затрат (затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, затраты на приобретение расходных материалов, затраты на коммунальные услуги и затраты, связанные с использованием имущества, затраты на общехозяйственные нужды) в отчетном (текущем) финансовом году между государственными услугами, оказываемыми государственным органом исполнительной власти (государственным бюджетным учреждением) в соответствующем финансовом году пропорционально затратам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда по каждой государственной услуге.

Затраты на приобретение расходных материалов, затраты на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества, затраты на общехозяйственные нужды распределяются между государственными услугами пропорционально (в том числе с применением поправочных коэффициентов для разных типов затрат) затратам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда.

Определение норматива затрат на оказание единицы государственной услуги экспертным методом осуществляется исходя из экспертной оценки доли расходов на определенные государственные услуги в общих расходах на обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти (государственного бюджетного учреждения) (за исключением условно-постоянных затрат на содержание имущества). Из общих расходов на обеспечение деятельности федерального государственного бюджетного учреждения (федерального органа исполнительной власти) также могут быть исключены расходы на текущий ремонт и закупку оборудования.

При этом Методическими рекомендациями рекомендуется распределять затраты на четыре вида затрат - затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, затраты на расходные материалы, затраты на коммунальные услуги и использование имущества, затраты на общехозяйственные нужды.

В последнем документе (Постановление «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения этого задания») расширены понятия расчетно-нормативных затрат, утверждены понятия о двух группах основных затрат: нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги и нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества федерального бюджетного учреждения в соответствии законодательством).

В новом документе сохранены общие подходы к формированию государственных заданий на оказание государственных услуг.

Таким образом, на основе проведенного теоретико-методологического анализа и анализа имеющейся законодательной базы логично было бы объединить структурный и индексный методы в единую категорию – учетных методов и выделить в отдельную группу – нормативный метод.

Тогда выделяются также два основных подхода к оценке стоимости государственных (муниципальных) услуг в целях формирования государственных (муниципальных) заданий.

1. Нормативно-подушевой метод расчета стоимости государственных (муниципальных) услуг

2. Учетно-подушевой метод расчета стоимости государственных (муниципальных) услуг.

К преимуществам учетно-подушевого метода относятся:

• простота и понятность расчета,

• отсутствие необходимости устанавливать стандарты предоставления услуг,

• сглаживание различий в стоимости услуг между различными учреждениями, предоставляющими услугу.

К недостаткам данного метода относятся:

• невозможность проведения сравнительного анализа эффективности расходов в рамках сети бюджетных учреждений одного вида;

• невозможность конкретизации содержания типовой услуги, финансирование которой должно обеспечиваться за счет бюджетных средств, и, соответственно, выделения части видов деятельности учреждения для предоставления на платной основе.

К преимуществам применения нормативно-подушевого метода оценки стоимости государственных (муниципальных) услуг при формировании государственных (муниципальных) заданий относятся:

• Сглаживание различий в стоимости услуг между различными учреждениями, предоставляющими услугу.

• Возможность структурирования расходов, выделения нетиповых расходов учреждений, финансирование которых может быть переведено на доходы от платных услуг.

• Создание стимулов для повышения эффективности деятельности учреждений.

• Создание базы для сравнительного анализа эффективности деятельности учреждений.