Проблемы налогового федерализма в период модернизации и пути их решения

Межбюджетный механизм перераспределения налоговых доходов является важнейшей составной частью понятия «налоговый федерализм». Налоговый федерализм – это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней в соответствии с их функциями и полномочиями, закрепленными законодательством. В общем виде налоговый федерализм затрагивает вопрос о формировании и расходовании средств бюджетов разных уровней.

Вопросы совершенствования нормативного перераспределения налоговых доходов между бюджетами постоянно находятся в центре внимания политиков, ученых и практиков. Современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти различных уровней предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Налоговая компонента бюджетных доходов регионов РФ призвана реализовать принципы самостоятельности, стабильности, эффективности и федерализма. Однако, в настоящее время, та роль и тот положительный эффект, который она имеет, в значительной степени нивелируются проблемами и недостатками бюджетно-налогового федерализма. От решения этих проблем зависит укрепление экономической базы регионов, а значит, и их дальнейшее успешное развитие.

Задачи модернизации экономики будут решаться в регионах, однако, их финансовые возможности пока не позволяют незамедлительно приступить к решению этих задач. Так, в течение более десяти лет 70 из 83 субъектов Российской Федерации имеют дотационные бюджеты, т.е. фактически являются убыточными. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории страны. В 2010 году полностью дотационными были Южный, Сибирский и Дальневосточный Федеральные округа. В долевом соотношении схема распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: Центральный ФО — 13,3%, Северо-Западный ФО — 4,5%, Южный ФО — 26,2%, Приволжский ФО — 10,1%, Уральский ФО — 2,6%, Сибирский ФО — 18,2%, Дальневосточный ФО — 25,1%.). [12].

Понятно, что в любой стране могут быть дотационные регионы, но их количество не может быть превалирующим. Это означает, что механизм межбюджетного перераспределения бюджетных доходов следует срочно существенно менять. Разработка эффективного налогово-бюджетного механизма перераспределения доходов требует учета, как федеративного устройства российского государства, так и существующих социально-экономических, демографических, экологических, климатических и других различий регионов.

Сложившееся построение бюджетной системы в Российской Федерации, а также межбюджетное перераспределение доходов в ней соответствует международному опыту. То, есть отдельные налоги закреплены за соответствующими бюджетами, применяется система совместного использования разными бюджетами одной и той же налоговой базы (по налогу на прибыль организаций), производится централизация налоговых доходов в вышестоящем бюджете с дальнейшим их перераспределением между нижестоящими, широко используется система выравнивающих трансфертов. При правильной организации процесса любые методы межбюджетного перераспределения доходов, либо их сочетание дают неплохие результаты.

Межбюджетное перераспределение налогов и налоговых доходов регулируется в Российской Федерации одновременно налоговым и бюджетным законодательством. Так, закрепление налогов за конкретными уровнями бюджетов осуществляется налоговым законодательством, а распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы страны регулируется бюджетным законодательством. До 2005 года нормативы распределения налоговых доходов изменялись ежегодно при утверждении федерального бюджета на очередной год. Начиная с 2005 года в соответствии с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс, распределение регулирующих налогов осуществляется на постоянной основе в установленных пропорциях.

Начиная с 2008 года в России в межбюджетных отношениях возможным стало применение механизма выравнивающего отрицательного трансферта, который позволяет перераспределять сверхдоходы наиболее обеспеченных поселений в пользу наименее обеспеченных в пределах одного и того же муниципального образования. При этом объем отрицательного трансферта не может превышать 50% средств, обеспечивающих превышение подушевых расчетных налоговых доходов в отчетном году над его двукратным средним уровнем (либо над двукратным уровнем среднедушевых расходных потребностей муниципальных образований соответствующего типа).

Таким образом, с учетом собственных и регулирующих налоговых источников доходов, удельный вес налоговой составляющей в местных бюджетах по федеральным округам, в 2011 году согласно уточненным плановым назначениям, составлял  в Южном федеральном округе – 50,0%, Центральном – 49,1%,  Приволжском – 44,3%, Сибирском – 40,4%, Северо-Западном – 38,6%,Северо-Кавказском–36,6%,Уральском– 6,3%, Дальневосточном – 35,8%. [15].  Остальные поступления – это трансферты из вышестоящего бюджета, а также собственные неналоговые доходы территорий (доля которых незначительна). При этом субъект Российской Федерации считается самообеспеченным, если его бюджет формируется из собственных источников доходов на 80 и более процентов. Естественным стремлением каждого региона является повышение финансовой независимости и устойчивости. Это основной аспект формирования налоговой политики на региональном уровне.

В настоящее время в субъектах РФ особенно остро стоит вопрос обеспечения собственными налоговыми доходами не только региональных, но и местных бюджетов. Значительная часть местных бюджетов формируется за счет финансовой помощи. По данным субъектов Российской Федерации за 2011 год в общем количестве муниципальных образований с профицитом принято 3,4% бюджетов, с дефицитом – 75,4 процента. В 21,2% местных бюджетов при их утверждении планировалось полностью покрывать расходы за счет доходов, без дополнительного привлечения источников финансирования дефицита (сбалансированные бюджеты) [13].

На рис. 2 представлено соотношение дефицитных, профицитных и сбалансированных местных бюджетов по федеральным округам в 2011г. Налоговые возможности регионов ограничены. Поэтому регионы также как и федеральный центр более склонны к применению нисходящих бюджетных трансфертов, чем к наделению муниципальных образований дополнительными налоговыми полномочиями. То есть, в стране сложилась крайне неблагоприятная ситуация, когда региональные бюджеты поставлены в полную зависимость от федеральных трансфертов, а местные бюджеты – от региональных трансфертов. При этом имеет место несбалансированность расходных обязательств и доходных полномочий. В Российской Федерации основной нерешаемой проблемой является процесс концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне, который начался еще в 1996 году. Основные бюджетообразующие налоги, а также поступления от ввозных и вывозных таможенных пошлин зачисляются в доход федерального бюджета. При этом в структуре расходов федерального бюджета статья «Межбюджетные трансферты» является самой весомой Несмотря на некоторое снижение уровня расходов по этой статье с 7% ВВП в 2000 году до 5,8% в 2007 году, за последние «кризисные» годы межбюджетные трансферты возрастали следующим образом: в 2009 году – 34,98% общих расходов федерального бюджета, или 8,5% ВВП, в 2010 – 37,68% общих расходов, или 8,6% ВВП, в 2011-2012 (плановый период)- 38,46% общих расходов, или 8,7% ВВП [6].

Рис.1. Соотношение дефицитных, профицитных и сбалансированных местных бюджетов по федеральным округам в 2011г.¹⁹⁸

Закономерно встает вопрос: можно ли перестроить межбюджетные отношения таким образом, чтобы уменьшить число дотационных регионов страны, и тем самым сократить встречные финансовые потоки.

При осуществлении межбюджетного перераспределения доходов следует прежде всего придерживаться общеизвестных принципов, выработанных международным опытом:

- доходы от местных и региональных налогов должны быть достаточными для осуществления основных расходных полномочий в целях избежания рисков несбалансирования бюджетной системы;

- взимание местных налогов не должно распространяться на «нерезидентов» данной территории;

- издержки администрирования региональных и местных налогов должны быть относительно низкими;

- налоги, носящие целевой характер, должны взиматься и регулироваться на местном уровне.

За субъектами РФ должны быть закреплены не просто постоянные, но и достаточные для выполнения их расходных полномочий финансовые, и прежде всего налоговые источники доходов.

Необходимо также изменить нормативы межбюджетного перераспределения налоговых доходов. В основном это касается акцизов и НДС. Во всем мире доходы от НДС (а где он отсутствует – налог с продаж) поступают в бюджеты территорий, либо перераспределяются между бюджетами. В Российской Федерации НДС ранее был также перераспределяемым налогом между федеральным бюджетом и региональными в пропорции сначала 25% к 75%, позже – 15% к 85% соответственно. В настоящее время НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет.

Также можно установить нормативы отчислений в бюджеты регионов от акцизов на табачную продукцию и на автомобили легковые. Например, для Ростовской области это было бы весьма актуально.

Далее, следует пересмотреть роль и статус налогов и платежей за природопользование. В частности, предлагаем установить норматив отчислений в региональные бюджеты от водного налога и от сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Необходимо также принятие мер по внедрению современных технологий налогового администрирования, что позволит сократить не только время, но и уменьшить затраты по сбору налогов. В основном это касается муниципальных и поселковых налоговых органов, осуществляющих администрирование налогов, с их устаревшей материальной базой и не отвечающими современным требованиям методами сбора и обработки информации.

Необходимо также повышение уровня собираемости местных налогов. В сложившихся условиях существования только двух местных налогов основная задача представительных и исполнительных органов местного самоуправления может быть сведена проведении инвентаризации и переоценки налогооблагаемого имущества физических лиц. Органы местного самоуправления поселений могут также установить наиболее оптимальные сроки уплаты местных налогов.

Следует подчеркнуть, что только лишь совершенствованием методологии перераспределения налоговых доходов между бюджетами проблему самообеспеченности местных бюджетов не решить. Необходимо создание дополнительных налоговых механизмов для расширения налоговой базы субъектов РФ и муниципальных образований. Работу следует начать с выявления факторов, влияющих на налоговую базу конкретной территории, а также с определения характера и степени этого влияния. Одновременно необходимо совершенствование существующих методик оценки налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований.

Необходимо создание реальных налоговых стимулов расширения экономического потенциала регионов. При этом с помощью льготного налогообложения следует также стимулировать и рост инвестиций, и инноваций, и эффективное использование ресурсно-сырьевого, и производственного потенциала. Следствием роста экономического потенциала должен стать рост числа налогоплательщиков, расширение налоговой базы, а значит, и увеличение собственных налоговых доходов территорий.

Рост собственных доходов бюджетов субъектов РФ значительно облегчит исполнение их расходных обязательств.

Поэтапная скорейшая реализация предложенных мер однозначно позволит не только сократить дотационность региональных и местных бюджетов и преодолеть их иждивенческий характер, но и стимулировать региональные и местные органы власти к наращиванию собственного экономического и доходного потенциала. Практическая реализация предложенных мероприятий позволит также снизить уровень трансфертов из вышестоящих бюджетов, исключить встречные финансовые потоки.