Государство государство государство

агент

БЮРОКРАТИЯ

принципал

агент

БЮРОКРАТИЯ

принципал

Рис. 5. Взаимоотношения общества и бюрократии с точки зрения проблемы «принципала – агента».

Необходимо обратить внимание на тот факт, что, для того чтобы установить непредвзятую меру отношений между индивидами, государству требуется создать нормы, адекватно отражающие действительность и не зависящие от нее. В этом заключается одно из основополагающих внутренних противоречий бюрократии: представители государственного аппарата считают, что право применяется ими объективно и справедливо, и «использует силу и средства подданных так, как сочтет это необходимым… Государство всегда право»⁶⁶.

Таким образом, возникает государственная иерархия, в которой решения, принимаемые «правителем», реализуются через государственных чиновников.

В публикациях советского периода причиной проявления бюрократизма в социалистическом обществе обозначалось сохранение государства. Отмечалось, что «наличие государства неизбежно предполагает и существование особого его аппарата, различных специализированных звеньев». В этом авторы видели «теоретическое объяснение и существование «чиновничества» как особого слоя … и неизбежных пока проявлений бюрократизма в разных звеньях управленческой деятельности»⁶⁷. В работах также отмечалось, что при социализме сохраняется государство как орган власти и принуждения, следовательно, сохраняется и его аппарат с присущими ему противоречивыми тенденциями развития. Советские ученые использовали марксистский подход к определению «бюрократии»: позитивный и негативный. Так, в позитивном смысле бюрократия определяется как определенный социальный слой – государственное чиновничество, находящееся на службе у господствующих классов и выполняющее управленческие функции. В другом, негативном значении бюрократия определяется как особая форма организации государственного правления, имеющая место там, где существует противоположность между властью и народом, где частнособственнические интересы чиновничества составляют подлинную основу государства и определяют его угнетательскую сущность в обществе антагонизмов. Соответственно данному негативному значению трактовки бюрократии интерпретируется явление бюрократизма. Согласно А.Г. Худокормову, феномен бюрократизма есть порождение частных групповых интересов в ущерб общественным⁶⁸. И с этим мнением сложно поспорить, так как очень часто аппарат управления полностью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать на общество, а управляющие используют свое место в общественном разделении труда в ущерб управляемым и с этой целью обособляются от них и охраняют свои привилегии. Еще одним важным моментом в ходе исследования бюрократии советскими учеными было важно, что понятия «государство», «государственный аппарат» и «бюрократия» нередко использовались как синонимы.

С точки зрения Людвига фон Мизеса, советская бюрократия отождествлялась с «азиатской» бюрократией доиндустриальной восточной эпохи развития человеческой цивилизации. «Это не просто возврат человечества к восточному деспотизму, - писал он – при котором, как заметил Гегель, только один человек свободен, а все остальные – рабы. Ведь азиатские деспоты не вмешивались в каждодневную жизнь своих подданных…. В своем собственном хозяйстве и в семейной жизни простые люди обладали известной автономией. В современном социализме дела обстоят иначе. Он тоталитарен в полном смысле этого слова…. На протяжении всей своей жизни «товарищ» обязан беспрекословно подчиняться приказам верховной власти. Государство одновременно его опекун и работодатель. Государство решает, чем ему заниматься, как питаться и развлекаться. Государство указывает, как ему следует думать и во что верить»⁶⁹. Бюрократия является инструментом осуществления всех этих планов. Правительство не может обойтись без бюрократических инструментов учреждений и методов. И поскольку взаимодействие в обществе невозможно без государственного управления, в каких-то пределах бюрократия всегда необходима.

Мало что изменилось в настоящее время. После провозглашения независимости России функции чиновников немного трансформировались: если раньше они курировали народно-хозяйственный комплекс, призывая к повышению эффективности социалистического производства на основе общественной собственности, то теперь их главным предназначением объявлено содействие развитию предпринимательства на основе частной собственности. При этом по сравнению с советскими временами в количественном отношении армия бюрократов значительно выросла. В данном случае можно констатировать, что государственно-бюрократический социализм плавно перерос в государственно-бюрократический капитализм.

Основная тенденция развития западной экономической науки в области институциональной и эволюционной экономической теории, а также в области теории управления экономическими системами направлена в сторону пересмотра прежней «классической» парадигмы бюрократии и принципов ее организации. Так, экономическая роль бюрократии стала предметом анализа и нормативного регулирования ее отношений с государством. Особую значимость приобрели экономические аспекты теории бюрократии, и сама администрация стала объектом изучения экономической науки. Более того, в настоящее время появилась новая разновидность бюрократов – люди, получившие высшее экономическое и политологическое образование и пытающиеся применить свои знания на деле.

Помимо признания экономической власти и влияния бюрократии особое методологическое значение имеет проблема соотношения государства и рынка, сближения методов государственной администрации и частного менеджмента. Именно теория "государственного менеджмента" послужила идеологией административных реформ 70-80 гг. ХХ столетия в США и Великобритании. Однако модернизация государственного аппарата в этом направлении не прошла безнаказанно: "маркетизация" бюрократии имела и разнообразные негативные последствия, в том числе снижение эффективности и статуса государственной службы. Ведь специфика государственного сектора в сравнении с частным достаточно велика. Этот сектор нельзя сводить к рынку и к предпринимательству. Пришло отрезвление и на Западе от результатов такой модернизации государственной службы, которая служит предостережением российским реформаторам государственного аппарата, ориентирующимся на слепое копирование зарубежных образцов.

Сейчас, как никогда, актуально предвидение Л. фон Мизеса о том, что никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию⁷⁰. По утверждению учёного, правительство - это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность нельзя контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.

Данное высказывание, сформулированное Л. фон Мизесом и раскрывающее специфику бюрократического управления, имеет чрезвычайно важное значение для анализа происходящих ныне процессов коммерциализации государства, использования методов частного менеджмента государственной службой. С учётом этого положения должно оцениваться заявление о том, что государство приобретает смешанную, государственно-частную природу ("welfare mix").

Еще раз хотелось бы обратить внимание на тот факт, что бюрократия существует в обществе любого типа. Причем с развитием государственности развивается и бюрократия, выступающая структурным основополагающим элементом государственного аппарата. Бюрократия, таким образом, есть неотъемлемый атрибут государства, функционирование и развитие которого немыслимо без особой корпорации общества, «которая только тем и занята, чтобы управлять и которая для управления нуждается в особом аппарате…»⁷¹.

Однако на современном этапе не только бессмысленно, но и преступно было бы бороться за уничтожение бюрократии, когда она еще не выполнила своего исторического предназначения. По Марксу, капитализм, прежде чем исчезнуть, должен предварительно сформировать «человека трудящегося», то есть воспитать потребность человека в труде⁷². Бюрократия исторически воспитывает естественное уважение к закону и порядку, формируя «человека законопослушного» как ступени, предшествующей «человеку общественному» в полном смысле этого слова на эволюционной лестнице социальных типов личности. Само наличие механизма контроля над обществом дисциплинирует потенциальных нарушителей общественных норм и правил⁷³. В этом состоит самоорганизующая, конституционализирующая функция бюрократии – наиболее значимая ее функция.

Обратимся теперь к ситуации в современной России. В настоящее время в России практически отсутствует традиция и гарантия защиты государством личных прав граждан. В этом заключается сущность негатива современной российской бюрократии, который препятствует формированию самой потребности граждан в защите государством их прав.

Казалось бы, напрашивается очевидный вывод о разрушительной для государства роли бюрократии в современной России. Однако такого однозначного заключения сделать нельзя. Парадокс состоит в том, что именно современная бюрократия, действующая сейчас вопреки общегосударственным и общенациональным интересам, призвана сыграть одну из решающих ролей в возрождении и укреплении российской государства. Сегодня утверждают, что в России слабое государство и сильная бюрократия. Но правда заключается и в том, что в нынешних условиях, когда высшие государственные учреждения не пользуются доверием и поддержкой населения, а легитимность государственной власти в целом проблематична, именно бюрократия (и никто другой) должна скрепить воедино огромное расползающееся геополитическое пространство Евразия, решить целый комплекс задач чрезвычайного характера, стоящих перед страной, переживающей перманентный системный кризис. Хотя современное российское чиновничество и представляет собой клиентарную⁷⁴ бюрократию, но в результате успешной модернизации и санации не только государственной службы, но и социально-экономической системы в целом оно способно вернуть себе публичное предназначение и стать по-настоящему дщейственным управленческим аппаратом в стране.