3.10.16. Жилищный сертификат

Прежде чем описывать жилищный сертификат как ценную бумагу, надо ответить на главный вопрос: является ли он самостоятельным видом ценных бумаг в системе российских ценных бумаг?

Этот вопрос нами был поставлен при анализе видов ценных бумаг. И для такой его постановки есть более чем существенные основания. Главное из них состоит в том, что Положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденным Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов", данный документ был определен как "особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью".

Сходной позиции придерживается и регулятор рынка, как это можно увидеть из анализа Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденных Приказом ФСФР России от 25 января 2007 г. N 07-4/пз-н. Пункт 6.9.1.1 этого документа звучит так: "Эмиссия облигаций, номинальная стоимость которых выражена в единицах общей площади жилья и в его денежном эквиваленте и которые предоставляют их владельцам право на приобретение в собственность квартиры в многоквартирном жилом доме, построенном за счет средств, полученных от размещения таких облигаций (далее именуются - жилищные сертификаты), осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных настоящим разделом Стандартов". Эта позиция находит свое выражение и в современном федеральном законодательстве. Так, ст. 1 Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" жилищные сертификаты прямо именуются облигациями особого вида, которые закрепляют "право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах".

Второе основание для такой постановки вопроса состоит вот в чем. С жилищным сертификатом (вернее, с самим этим понятием) в течение всего времени существования этого документа (с 1994 г.) произошла странная история. Жилищными сертификатами стали называть финансовые инструменты разной (подчас противоположной) правовой природы. Жилищный сертификат перестал однозначно пониматься российским законодателем. Причем этот процесс как начался в прошлом, так и продолжается по сей день. С каждым годом количество нормативных правовых актов, которые регулируют вопросы выпуска, обращения и исполнения обязательств из жилищных сертификатов разной правовой природы, только возрастает. В одних нормативных документах под жилищным сертификатом понимается особого рода ценная бумага (в смысле - отдельный вид ценных бумаг); в других документах этим термином обозначают особый вид облигации, в третьих документах под жилищным сертификатом понимают документ, выдаваемый различным лицам (военнослужащим, высвобождаемым работникам и другим категориям граждан) для решения их жилищной проблемы и ценной бумагой не являющийся.

Приведем только несколько примеров, которые актуальны и сегодня. Так, до сих пор действуют нормативные акты, которые признают этот документ особого рода ценной бумагой. К примеру, в рамках документов, регулирующих государственные жилищные сертификаты, выдаваемые для обеспечения жильем граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий от чрезвычайных происшествий (Постановление Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 <1>, Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. N 982 <2>), жилищный сертификат определяется как ценная бумага, которая предоставляет право его владельцу обратиться в орган исполнительной власти (местного самоуправления) с просьбой о предоставлении ему жилья общей площадью, указанной в сертификате. Статья 13 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" отмечает, что органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, вправе осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1995. 14 июня. N 113.

<2> Там же. 11 ноября. N 219.

Для полноценного ответа на поставленный вопрос следует осветить те правовые режимы жилищного сертификата, которые можно с большой долей уверенности выделить в настоящее время. Таковых насчитывается минимум три <1>.

--------------------------------

<1> А было и еще больше, если рассматривать вопрос в исторической ретроспективе. Так, еще одна модель жилищных сертификатов закреплялась Инструкцией о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 12 мая 1995 г. N 2, в настоящее время отмененной. В соответствии с этим документом жилищные сертификаты определялись как любые ценные бумаги или обязательства, номинированные в единицах общей площади жилья и имевшие также индексируемую номинальную стоимость в денежном выражении, размещавшиеся среди граждан и юридических лиц, дававшие право их владельцам при соблюдении определяемых в проспекте эмиссии условий требовать от эмитента их погашения путем предоставления в собственность помещений, строительство (реконструкция) которых финансировалось за счет средств, полученных от размещения указанных ценных бумаг или обязательств. В этом определении по факту были заложены, вообще-то, две модели жилищного сертификата. Коротко их можно обозначить следующим образом: 1) жилищный сертификат финансовый инструмент, квалифицированный ФКЦБ России в качестве эмиссионной ценной бумаги ("...или обязательства..."); 2) жилищный сертификат как совокупность прав, предоставляющих право владельцу ценной бумаги требовать исполнения указанным в Инструкции путем (предоставление жилья или выкуп по первому требованию), причем эта совокупность включена в уже установленную действующим законодательством конструкцию конкретной ценной бумаги (закреплена этой ценной бумагой). Некорректность такого подхода была очевидна. Использование в инструкции слов "любые ценные бумаги" было изначально лишено смысла, поскольку из всего количества установленных законодательством Российской Федерации о ценных бумагах видов ценных бумаг на тот момент только конструкции облигации и государственной облигации (ст. ст. 816 и 817 ГК) позволяли включать в содержание удостоверяемых ими прав те права, которые по замыслу ФКЦБ России должны составлять содержание жилищного сертификата.

Первая из имеющихся моделей закреплена в Положении о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденном Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" <1>. В соответствии с названным Положением жилищным сертификатом признается особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющий право их собственника на: 1) приобретение собственником квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов в порядке и на условиях, установленных Положением и условиями эмиссии; 2) получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата. Схема (порядок) индексации номинальной стоимости жилищного сертификата устанавливается при его выпуске и остается неизменной в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Порядок индексации номинальной стоимости каждого жилищного сертификата выпуска (дополнительного выпуска) в денежном выражении должен предусматривать: периодичность осуществления индексации номинальной стоимости каждого жилищного сертификата в денежном выражении и срок (порядок определения срока), в течение которого осуществляется такая индексация; схему индексации номинальной стоимости каждого жилищного сертификата в денежном выражении; порядок раскрытия информации об индексации номинальной стоимости каждого жилищного сертификата в денежном выражении. Схема индексации номинальной стоимости каждого жилищного сертификата в денежном выражении может устанавливаться в виде формулы с переменными (курс определенной иностранной валюты, темп роста инфляции, темп роста определенного индекса и др.), значения которых не могут изменяться в зависимости от усмотрения эмитента.

--------------------------------

<1> Об этой модели см.: Демушкина Е. Положение о выпуске и обращении жилищных сертификатов // Экономика и жизнь. 1994. N 33. С. 10; Габов А.В. Жилищный сертификат в системе российских ценных бумаг // Жилищное право. 1998. N 3; Он же. Некоторые проблемы применения законодательства о жилищных сертификатах // Юридический мир. 1998. N 11 - 12; Он же. Необходимо ли регулирование отношений, возникающих из жилищных сертификатов, в новом Жилищном кодексе? // Жилищное право. 2000. N 1, и другие работы.

В соответствии с Указом жилищный сертификат удостоверяет внесение первым владельцем (юридическим или физическим лицом, приобретающим сертификат) средств на строительство определенной общей площади жилья, размер которой не меняется в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Номинал жилищного сертификата устанавливается в единицах общей площади жилья, а также в его денежном эквиваленте. При этом минимальный номинал жилищного сертификата, выраженный в единицах общей площади жилья, не может быть установлен менее 0,1 кв. м. В качестве эмитентов таких документов могут выступать юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации, имеющие права заказчика на строительство жилья, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилье, являющееся объектом привлечения средств, а также юридические лица, которым в установленном порядке переданы все указанные права. Эмитентами жилищных сертификатов не могут выступать банки, кредитные учреждения, товарные и фондовые биржи. Жилищный сертификат как особый вид облигации является срочной бумагой.

Собственник жилищных сертификатов, соответствующих не менее 30% общей площади квартиры определенного типа, имеет право на заключение с эмитентом договора купли-продажи на приобретение при условии оплаты в любой форме оставшейся стоимости квартиры. Эмитент обязан при предоставлении ему жилищных сертификатов их собственником: заключить договор купли-продажи квартиры с собственником, представившим необходимое количество жилищных сертификатов и требование о заключении договора; погасить жилищный сертификат по номинальной стоимости, рассчитанной в соответствии со схемой индексации номинальной стоимости жилищного сертификата, в течение семи банковских дней с момента обращения собственника жилищных сертификатов, имеющего жилищных сертификатов меньшее количество, чем предусмотрено, а собственника жилищных сертификатов, имеющего любое количество их, - с требованием об их погашении. В случае если погашение жилищных сертификатов не может осуществить непосредственно эмитент, то погашение на тех же условиях в установленном договором купли-продажи порядке обязан произвести гарант.

Помимо этого законодательство предусматривает возможность наличия права досрочного погашения сертификатов. Порядок приобретения жилищных сертификатов их эмитентом и/или порядок досрочного погашения жилищных сертификатов должны предусматривать возможность такого приобретения и/или досрочного погашения по требованию владельцев жилищных сертификатов. В случае если приобретение жилищных сертификатов их эмитентом и/или досрочное погашение жилищных сертификатов осуществляются по требованию владельцев жилищных сертификатов, цена приобретения и/или стоимость досрочного погашения должны соответствовать текущей индексированной номинальной стоимости жилищных сертификатов в денежном выражении.

Вторая модель жилищного сертификата, которая закреплена действующими нормативными правовыми актами, - это государственные жилищные сертификаты, используемые для решения социальных проблем, прежде всего жилищной проблемы. Первоначально они использовались для решения жилищной проблемы военнослужащих (п. 1 Указа Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1062 "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан" и множество иных документов). В настоящее время положения об обеспечении жильем военнослужащих путем предоставления жилищных сертификатов имеются в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" (ст. ст. 15, 23). Однако со временем данные жилищные сертификаты стали признаваться формой обеспечения жилыми помещениями и других категорий граждан <1>, что закреплено значительным числом нормативных актов <2>. Если суммировать определение, которое дается в этих документах государственному жилищному сертификату (а оно, как правило, построено по одним правилам), то получится, что перед нами: именной документ (свидетельство), не являющийся ценной бумагой, подтверждающий право гражданина (участника программы, эксперимента) на социальную выплату (безвозмездную субсидию, субсидию, безвозмездную целевую субсидию, жилищную субсидию, безвозмездную финансовую поддержку), которая может быть использована только на приобретение жилья (жилого помещения) и, как правило, только гражданином, которому он выдан без права его отчуждения каким-либо образом <3>.

--------------------------------

<1> См. также: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М.: Юриспруденция, 2008. С. 225 - 236.

<2> Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"; Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153; Правила проведения эксперимента по предоставлению государственных жилищных сертификатов пенсионерам, инвалидам, семьям погибших шахтеров и высвобождаемым работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности Печорского угольного бассейна, выезжающим из городов Воркута и Инта в другие регионы Российской Федерации, в 2000 г., утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2000 г. N 377; Правила проведения эксперимента по предоставлению государственных жилищных сертификатов высвобожденным работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности городов Кизел, Губаха, Гремячинск и Чусовой (Пермская область) в 1998 году, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. N 1068, и многие другие.

<3> Кстати, то, что эти документы не являются ценными бумагами, автор настоящей работы отстаивал всегда (см.: Габов А.В. Необходимо ли регулирование отношений, возникающих из жилищных сертификатов, в новом Жилищном кодексе? // Жилищное право. 2000. N 1. С. 17 - 24; Он же. Жилищный сертификат в системе российских ценных бумаг // Жилищное право. 1998. N 3. С. 23 - 34; 1999. N 1. С. 29 - 35). Честно говоря, не знаю, что дало некоторым исследователям вопроса основание для обратного вывода, к примеру Д. Потяркину (Потяркин Д. Жилищный сертификат // Хозяйство и право. 2001. N 8. С. 44).

Третья модель жилищного сертификата, которая реализуется в настоящее время в Российской Федерации, - это государственные жилищные сертификаты, выдаваемые для обеспечения жильем граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий от чрезвычайных происшествий (Постановление Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 <1>, Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. N 982 <2>). Эти жилищные сертификаты признаются именными необращаемыми ценными бумагами, которые отчуждению в какой-либо форме не подлежат. Данный документ предоставляет право его владельцу обратиться в орган исполнительной власти (местного самоуправления) с просьбой о предоставлении ему жилья общей площадью, указанной в сертификате. Правовой режим этих сертификатов очень специфичен. Особенно интересно разделение двух стадий - исполнения обязательств по сертификату и погашения сертификатов. На первой стадии владелец сертификатов осуществлял свое право получения жилья, закрепленное в сертификате. Погашением же сертификата признавался процесс компенсации стоимости переданного по сертификату жилья федеральным бюджетом местному.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1995. 14 июня. N 113.

<2> Российская газета. 1995. 11 ноября. N 219.

Можно ли в такой ситуации говорить о жилищном сертификате как об отдельном виде ценных бумаг? Как это ни покажется странным, ответ будет положительным. Хотя это и не устраняет проблемы определения сертификата. Дело в том, что надо внимательно посмотреть на определение облигации, которое дается в ст. 2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". А оно, как уже было указано, говорит нам о том, что такая бумага не может удостоверять никакие иные права, кроме денежных. Ведь доходом по ней, по какому-то странному подходу, законодатель считает либо процент, либо дисконт. Если же мы посмотрим Положение о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденное Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1182, то увидим, что этот документ в качестве основного права удостоверяет не что иное, как "приобретение собственником квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов". О каком же денежном содержании может идти речь? Значит, даже в этой модели жилищный сертификат не что иное, как отдельный вид ценных бумаг <1>. И здесь нельзя согласиться с теми авторами, которые рассуждают о каких-то неведомых законодательству "облигационных свойствах" и делают вывод о том, что жилищный сертификат не что иное, как облигация <2>.

--------------------------------

<1> Эту точку зрения разделяет и А.А. Камышанова (см.: Камышанова А.А. Правовая природа жилищных сертификатов и их роль в обеспечении граждан жилыми помещениями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 7).

<2> Пример таких совершенно оторванных от жизни рассуждений дает нам следующая статья: Ротко С.В., Тимошенко Д.А. Жилищные сертификаты как инвестиционные ценные бумаги - бумаги особого рода или особый вид облигаций? // Юрист. 2008. N 2. С. 29 - 30; Абрамова Е. Жилищные сертификаты // Право и экономика. 2007. N 6. С. 55.

Но проблема сертификата этим не решается, потому что тогда отдельной ценной бумагой нужно признавать и государственный жилищный сертификат, который установлен действующим Порядком выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 9 октября 1995 г. N 982, поскольку он удостоверяет вообще неденежное требование о предоставлении жилья, размер общей площади которого указан в сертификате <1>. Вот и получается, что, исходя из формальных требований законодательства, у нас есть не просто жилищный сертификат как отдельная ценная бумага, а два новых вида ценной бумаги, каждая из которых имеет свое содержание (да и вообще свой правовой режим): жилищный сертификат и государственный жилищный сертификат. В целом же, конечно, законодательство в этой области требует по меньшей мере доработки.

--------------------------------

<1> В специальной литературе относительно этого документа высказано мнение о том, что "использование правовой формы ценной бумаги для реализации социальных льгот представляется неадекватным назначению рассматриваемого института" (Ишутина О.В. Указ. соч. С. 19). Как думается, в такого рода критике есть определенный смысл. С одной стороны, как мы это неоднократно подчеркивали, в конструкцию ценных бумаг можно заложить любые права, никаких специальных ограничений для этого нет. С другой - через включение подобных прав возникает возможность оборота социальных льгот, что видится весьма опасным явлением. Вероятно, поэтому законодатель сделал эти документы необращаемыми. Но это не лучшее решение проблемы. Если документ необращаем, то нет смысла придавать ему правовой режим ценной бумаги.