8.2. Субъекты государственного регулирования

Количество субъектов государственного регулирования рынка ценных бумаг, а также их компетенция (или в целом организационная подсистема системы государственного регулирования) различается от страны к стране. В мировой практике сложилось несколько принципиальных подходов к построению организационной структуры государственного регулирования рынка ценных бумаг <1>. Условно все эти модели можно разделить по признаку специализации выполнения функции регулирования рынка ценных бумаг. С этой точки зрения можно говорить:

--------------------------------

<1> См. по этой теме: Шеленкова Н.Б. Правовая организация фондового рынка Канады // Государство и право. 1995. N 12. С. 95 - 101; Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 108 - 128).

а) о комплексном (интегрированном) регулировании. Оно заключается в отсутствии специального ведомства, которое специализируется на регулировании исключительно рынка ценных бумаг и возложении функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией (к примеру, министерство финансов, национальный (центральный) банк или специализированное агентство по регулированию финансовых рынков). Причем такая ситуация может быть как следствием недостаточного развития рынка ценных бумаг (функции по его регулированию незначительны и "поглощены" другими органами, традиционно занимающимися вопросами регулирования финансовых рынков), так и, напротив, следствием значительного развития рынка, когда его отдельное регулирование становится неэффективным и "вплетается" в число функций и полномочий органа с более широкой компетенцией, своего рода "мегарегулятора" единого финансового рынка.

Здесь можно привести много примеров: Чехия, где функции регулятора выполняет Национальный банк (Czech National Bank) <1>; Словакия, где функции регулятора также выполняет Национальный банк (The National Bank of Slovakia, или Narodna banka Slovenska) <2>; Армения (также Центральный банк - Central Bank of Armenia <3>); Белоруссия, где соответствующие функции выполняет Департамент по ценным бумагам Министерства финансов (Ministry of Finance, Securities Department) <4>; Таджикистан, где эти функции выполняет Агентство по ценным бумагам и инвестициям при Министерстве финансов (Securities and Investment Industry Agency) <5>; Туркмения, где данные функции выполняются Министерством экономики и финансов Туркменистана (Ministry of Economic relations and Finance); Бельгия, где регулирующие функции выполняются Комиссией по банковскому делу, финансам и страхованию (Banking, Finance And Insurance Commission) <6>; Ирландия (Центральный банк и служба финансового надзора (Central Bank and Financial Services Authority)) <7>; Сингапур, где функции регулирования сосредоточены в Monetary Authority of Singapore, который на своем сайте позиционирует себя как Central Bank of Singapore <8>; Швейцария, где функции регулирования сосредоточены с 1 января 2009 г. в Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) <9>, и др. <10>;

--------------------------------

<1> http://www.sec.cz

<2> http://www.nbs.sk/en/home

<3> http://www.cba.am

<4> http://www.minfin.gov.by/

<5> http://www.perct.tj/ files/ Financial_ Market_ in_ Tajikistan.pdf

<6> http://www.cbfa.be/ eng/ aboutcbfa/ odcbfa.asp

<7> http://www.financialregulator.ie/ Pages/ home.aspx

<8> http://www. mas.gov.sg/ about_us/ Introduction_to_MAS.html

<9> http://www.finma.ch/ e/ finma/ Pages/ Ziele.aspx

<10> См. по этому вопросу также: Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002. С. 340 - 349.

б) о централизованном (специализированном) регулировании, которое предусматривает наличие специализированного государственного ведомства, в задачу которого входит регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг. Классический пример такого регулирования - США, где соответствующие функции выполняются Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission) <1>. Похожая ситуация и в некоторых других странах. К примеру, соответствующие функции в Бразилии сосредоточены в Комиссии по ценным бумагам (Comissao de Valores Mobiliarios (Securities and Exchange Commission of Brazil)) <2>, в Китае - в Регулятивной комиссии по ценным бумагам (China Securities Regulatory Commission) <3>, в Македонии - в Комиссии по ценным бумагам и биржам (Комисщата за хартии од вредност на Република Македонща (КХВ), или Securities and Exchange Commission of the Republic of Macedonia (MSEC)) <4>, в Греции - в рамках Комиссии по фондовому рынку (Hellenic Capital Market Commission) <5>, и т.д.;

--------------------------------

<1> http://www.sec.gov

<2> http://www.cvm.gov.br/ ingl/ indexing.asp

<3> http://www.csrc.gov.cn/ n575458/ n4001948/ index.html

<4> http://www.sec.gov.mk/ e/ history.htm

<5> http://www.hcmc.gr/ pages/ category.asp?catID=1

в) о децентрализованном регулировании, которое предполагает наличие специализированного ведомства, с сохранением регулирующих полномочий у иных регуляторов, или наличие нескольких регулирующих органов одновременно (пример такого регулирования в силу своего государственного устройства представляет Канада).

Условность такого разделения очевидна, поскольку в большинстве случаев в развитых правопорядках наблюдается тенденция к регулированию не только рынка ценных бумаг, но и финансового рынка в целом. Отсюда и названия многих регуляторов. Выше уже приводился пример с регуляторами Швейцарии и Бельгии, однако таких примеров гораздо больше. Так, сходная ситуация в Австрии, где функции регулирования выполняет Служба по финансовому рынку (Financial Market Authority) <1>, в Болгарии, где функции регулирования выполняет Комиссия по финансовому надзору (Комисията за финансов надзор (КФН), или Financial Supervision Commission) <2>, в Дании, где функции сосредоточены в рамках Финансового регулирующего органа <3> (Finanstilsynet (The Danish FSA)) <4>, в Германии, где функции регулирования выполняет Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht (Federal Financial Supervisory Authority) <5> и в ряде других стран. В целом в этой области можно наблюдать отход от узкоспециализированного регулирования рынка ценных бумаг в рамках одного ведомства и переход к рассмотрению рынка ценных бумаг лишь как одной из частей более общего объекта регулирования - финансового рынка. Более того, как отмечает Я.М. Миркин, можно признать, что существует расширяющаяся в мире практика создания мегарегуляторов или по меньшей мере объединение функций нескольких регулятивных органов, действующих на финансовых рынках <6>.

--------------------------------

<1> http:// www.fma.gv.at/ cms/ site/ EN/ einzel.html?channel=CH0032

<2> http://www.fsc.bg/

<3> Последний пример характерен еще и тем, что датский Finanstilsynet (FSA), согласно информации на его сайте, является an agency under the Ministry of Economic and Business Affairs, but is overseen by independent Councils. В этом смысле очевидно, что само место формальной "приписки" органа не имеет большого значения.

<4> http:// www.dfsa.dk/ sw99.asp

<5> http:// www.bafin.de/ nn_720618/ EN/ BaFin/ bafin node.html?nnn=true

<6> Миркин Я.М. Указ. соч. С. 343.

Условность представленного деления проявляется также и в том, что оно не учитывает двух важных факторов: роли саморегулируемых организаций (self-regulatory organization) и учета специфики государственного устройства соответствующей страны.

Различия в национальных моделях регулирования, исходя из роли саморегулируемых организаций, заключается в степени делегирования регулирующих полномочий таким организациям. Отсутствие саморегулируемых организаций или их минимальная роль на рынке обычно сопряжены с повышенной ролью государственных органов (Германия, Франция); другая модель предполагает широкое участие саморегулируемых организаций в процессе регулирования рынка ценных бумаг (США, Канада). Так, в Канаде действует несколько саморегулируемых организаций, выполняющих публичные функции: Регулятивная организация по инвестициям (Investment Industry Regulatory Organization) <1>, Взаимный фонд Ассоциации дилеров (Mutual Fund Dealers Association of Canada (MFDA)) <2>. Раньше хорошим и наиболее классическим примером активного участия саморегулируемых организаций в регулировании рынка служила Великобритания, однако, как справедливо отмечается в литературе, после изменения законодательства роль саморегулируемых организаций там существенно изменилась <3>. Национальные модели регулирования могут отличаться и в части отсутствия/наличия регионального компонента в регулировании - участии/неучастии региональных регуляторов (субъектов Федерации, провинций, земель) в процессе государственного регулирования <4>. Примером участия субъектов Федерации в регулировании рынка ценных бумаг можно назвать фондовый рынок Канады <5> (например, своя Служба по финансовым рынкам (Autorite des marches financiers <6>) существует в Квебеке, схожая ситуация и в других провинциях).

--------------------------------

<1> http:// www.iiroc.ca/ English/ About/ Governance/ Pages/ default.aspx

<2> http://www.mfda.ca/

<3> Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4. С. 40.

<4> Об опыте США и Великобритании в этой сфере см. там же. С. 39 - 41.

<5> http:// www.lautorite.qc.ca/ pdf/ 2008-CSA-Enforcement-Report-English5.pdf

<6> http:// www.lautorite.qc.ca/ index.en.html

Отметим, что эффективность моделей - вопрос споров. Как показал финансовый кризис, концентрация функций регулирования всего финансового сектора (банки, участники рынка ценных бумаг) исключительно у единого мегарегулятора (Германия), равно как распыление регулирующих полномочий между различными отраслевыми ведомствами, как в США, привело к одному и тому же плачевному результату. В этом смысле вполне возможно, что вопрос эффективности кроется не столько в самой модели, сколько в эффективности применяемых средств и способов регулирования.

Говоря об общих аспектах регулирования, нельзя не отметить тех предложений, которые в настоящее время озвучиваются лидерами некоторых государств в связи с финансовым и экономическим кризисом. Так, хорошо известно предложение ФРГ о необходимости формирования глобальных механизмов всеобъемлющего регулирования финансовых рынков, усиления государственного регулирования деятельности хеджевых фондов и улучшения работы рейтинговых агентств. В соответствии с немецким предложением необходим значительно больший контроль за финансовыми продуктами и участниками финансовых рынков. Для контроля за соблюдением международных правил экономической и финансовой политики предлагается также создать Всемирный экономический совет при ООН. Причем это предложение не единственное. Предложения об усилении регулирования высказываются не только на общемировом уровне, но и на уровне региональных экономических группировок. В частности, соответствующие планы по созданию мощного общеевропейского мегарегулятора существуют в ЕС (предложения группы под руководством бывшего директора-распорядителя МВФ и бывшего министра финансов Франции Жака де Ларозьера). Одно из рабочих названий такого органа, которое упоминалось в прессе, - Европейский совет по системным рискам (ESRC).

Актуальность создания модели регулирования финансовых рынков на международном уровне действительно очевидна, ведь известно, что соответствующие вопросы практически не регулируются в рамках ВТО. Однако вопрос о создании такой системы явно имеет весьма далекую историческую перспективу, поскольку регулирование внутреннего финансового рынка государством есть проявление государственного суверенитета. Создание же любой международной системы регулирования - это, по сути, уступка части своего суверенитета в пользу международных организаций. В этом смысле вполне вероятным представляется скорее не создание наднационального регулятора (это, наверное, возможно только в таких интегрированных образованиях, как ЕС), а функционирование какой-то международной организации, в рамках которой будут заключаться обязательные для всех ее участников соглашения.

Российская модель государственного регулирования в настоящее время не может быть однозначно классифицирована. Скорее о ней можно говорить как о модели переходной. Исторически российская модель формировалась как децентрализованная - существовало несколько ведомств, регулирующих отношения участников рынка ценных бумаг. На первый взгляд такая ситуация сложилась и в настоящее время: существует специализированное ведомство - ФСФР России; но помимо этого существуют еще и такие регуляторы, как Министерство финансов РФ и Центральный банк России. Однако надо отметить одну деталь. После ликвидации ФКЦБ России и образования ФСФСР России произошла не просто смена названий, произошло существенное перераспределение компетенции в пользу ее расширения у ФСФР России. Отсюда, видимо, и присутствие в названии органа выражения "финансовые рынки". Такое название сразу ориентирует на то, что перед нами прообраз интегративного регулятора, в компетенции которого находятся вопросы финансового рынка в целом. Однако ничего подобного на самом деле нет. Во-первых, отсутствует легальное определение понятия "финансовый рынок" <1> (а легальные понятия, как известно, могут и не совпадать с тем значением, которое придается такому понятию в экономике). Соответственно, не ясно, что законодатель имел в виду, используя этот термин в названии. Во-вторых, деятельность регулятора весь финансовый рынок не охватывает, поскольку существуют и иные регуляторы. В связи с этим следует отметить некоторую непоследовательность в организации действующей системы регулирования. Говоря о региональном аспекте, следует отметить, что начиная с 1996 г. в России не существует разделения компетенции по регулированию рынка ценных бумаг между Федерацией и регионами - рынок ценных бумаг регулируется исключительно на федеральном уровне. Отметим, впрочем, что и до этого влияние регионального компонента, даже в тех ситуациях, когда вопросы разграничения компетенции и предметов ведения решались на уровне договоров, было незначительным (см., к примеру, текст Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан"). В России признано существование саморегулируемых организаций, которые по закону имеют хоть и узкие, но полномочия по регулированию рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> Единственная норма, которая претендует на его определение, выражена в п. 1 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации", следующим образом: "1. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации... является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, созданным в целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка Российской Федерации (далее - финансовый рынок)" (выделено нами. - А.Г.).

Посмотрим на эволюцию российской модели регулирования.

Структура российских регуляторов рынка ценных бумаг за время его существования претерпевала множество изменений. Причем в какие-то периоды законодательство не акцентировало фигуру регулятора, а в какие-то, напротив, государство пыталось создать по сути единый регулятор рынка.

Так, согласно Положению о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденному Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78, главным регулятором рынка ценных бумаг определялось Министерство экономики и финансов РСФСР. Наряду с ним рынок ценных бумаг регулировал и Центральный Банк Российской Федерации. Позднее функции регулятора стало выполнять Министерство финансов России и Центральный банк России. С 1992 г. к ним добавился образованный для осуществления политики государства в области управления государственным имуществом и приватизации Государственный комитет по управлению имуществом РФ. Причем в определенные периоды было неясно, кто из них главный, поскольку большую роль при осуществлении массовой приватизации играло именно Госкомимущество России. Определенную роль в регулировании выполнял и Антимонопольный комитет (ГКАП России). Параллельно существовала Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, действовавшая в соответствии с Положением о Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, утвержденным распоряжением Президента РФ от 9 марта 1993 г. N 163-рп. Комиссия признавалась коллегиальным органом при Президенте РФ, организующим разработку системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, а также защите интересов инвесторов и эмитентов ценных бумаг. Чуть позже к регуляторам добавилось Министерство социальной защиты населения Российской Федерации в лице Инспекции негосударственных пенсионных фондов (Постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 730 "Вопросы Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации").

Так продолжалось до 1994 г., когда в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" была образована Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации. Нормы, которыми устанавливалось ее создание, дают основание полагать, что государство хотело создать единый регулятор на этом рынке. Для этого была выбрана и нетипичная форма: федеральная комиссия - коллегиальный орган <1>. Интересно было и ее подчинение. В соответствии с указом по вопросам обеспечения и восстановления нарушенных прав инвесторов и вкладчиков федеральная комиссия подчинялась непосредственно Президенту РФ. Еще более интересны были и ее полномочия. Федеральная комиссия должна была принимать обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг. Проекты нормативных актов по вопросам рынка ценных бумаг, разрабатываемые иными государственными органами, подлежали обязательному с ней согласованию. Отметим, что данный документ не отменял функций всех остальных регуляторов, но предполагал, что появляется своего рода мегарегулятор рынка <2>.

--------------------------------

<1> Она формировалась из представителей Администрации Президента РФ и руководителей (их заместителей) Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, Российского фонда федерального имущества, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства экономики РФ, Государственной инспекции РФ по негосударственным пенсионным фондам, Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью, Центрального банка РФ, а также по согласованию - по одному представителю палат Федерального Собрания.

<2> О регуляторах в этот период см. также: Иванов А. Что есть рынок ценных бумаг // Экономика и жизнь. 1995. N 25.

В 1996 г. была образована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (первая редакция Федерального закона "О рынке ценных бумаг", Положение о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009). В данных нормативных актах также просматривалась цель законодателя создать единый регулятор рынка ценных бумаг. В соответствии со ст. 40 Закона Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг признавалась федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг. Сам текст Закона говорил о том, что это было необычное ведомство, взять хотя бы тот факт, что оно обладало правом выдавать иным органам государственные лицензии на осуществление лицензирования. При этом не устранялась роль иных регуляторов, и прежде всего Центрального банка России и Министерства финансов РФ.

С того момента и до 2004 г. <1> существовавшую систему регуляторов можно описать следующим образом: 1) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; 2) федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы; 3) региональные отделения, создаваемые ФКЦБ России (отметим, что некоторое время параллельно существовали и региональные комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 и Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 193). Создавались в этот период и органы временного характера для решения отдельных задач в области рынка ценных бумаг. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 1997 г. N 730 "О Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России" была образована Государственная комиссия по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, которая являлась коллегиальным органом, подчиненным Президенту РФ, деятельность Комиссии была направлена на организацию разработки и реализации системы государственных мер по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России <2>.

--------------------------------

<1> Короткий период времени в 1996 г. (с августа по сентябрь) регулятор также носил наименование "Государственный комитет по рынку ценных бумаг": в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ФКЦБ России в противоречии с Законом "О рынке ценных бумаг" (хотя в п. 5 Указа содержалось поручение "подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с реализацией настоящего Указа") была переименована названным образом. Однако изменение просуществовало недолго - Указом Президента РФ от 6 сентября 1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" регулятору было возвращено прежнее наименование.

<2> К функциям этого органа относились: а) координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти, на которые возложено регулирование деятельности на финансовом и фондовом рынках России, по вопросам защиты прав и законных интересов инвесторов; б) разработка и осуществление мероприятий по привлечению инвестиций в российскую экономику и их защите, в том числе в приоритетном порядке иностранных инвестиций в сумме свыше 100 млн. долл. США, а также направляемых в 100 крупнейших предприятий России; в) организация контроля за осуществлением всесторонней и в полном объеме проверки и расследования фактов нарушения прав и законных интересов инвесторов, а также фактов неисполнения юридическими лицами, в том числе банками, иными кредитными организациями и финансовыми компаниями, своих обязательств перед инвесторами, вкладчиками и акционерами; г) анализ законодательства Российской Федерации и разработка рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, касающихся защиты прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, создания системы страхования инвесторов, а также механизмов возмещения ущерба лицам, пострадавшим от правонарушений на финансовом и фондовом рынках России; д) анализ процедур банкротства и ликвидации юридических лиц, в том числе банков, иных кредитных организаций и финансовых компаний, осуществлявших свою деятельность на финансовом и фондовом рынках России, а также анализ надзора за сохранностью арестованного имущества и порядка его реализации в процессе исполнительного производства; е) анализ процедур преобразования чековых инвестиционных фондов, а также процедур ликвидации юридических лиц, привлекавших денежные средства населения без лицензии, в паевые инвестиционные фонды.

После административной реформы и некоторых изменений в законодательстве о рынке ценных бумаг система государственного регулирования претерпела значительные изменения. Прежде всего это связано с ликвидацией ФКЦБ России (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), которая, правда, к моменту ликвидации "растеряла" большую часть особых полномочий, которые ей предоставляло изначально законодательство. На ее месте была образована Федеральная служба по финансовым рынкам. Эта служба вместе с Министерством финансов РФ и Центральным банком России в настоящее время и представляют три главных регулятора рынка (подчеркнем; главных, но далеко не единственных).

Рассмотрим полномочия действующих регуляторов.

Федеральная служба по финансовым рынкам. Эта служба в настоящее время является основным регулятором рынка ценных бумаг. Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, определяет ее как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

К полномочиям Федеральной службы по финансовым рынкам отнесены:

1) внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам сферы своей деятельности;

2) принятие нормативных правовых актов по вопросам функционирования рынка ценных бумаг; надзора и контроля, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и федерального органа исполнительной власти;

3) осуществление следующих полномочий по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

- регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правил негосударственных пенсионных фондов, а также изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев;

- уведомительная регистрация негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;

- лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к ее компетенции;

- аккредитация организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев;

4) контроль порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

5) приостановление эмиссии ценных бумаг;

6) проведение проверок регулируемых участников рынка;

7) выдача предписаний регулируемым участникам рынка;

8) наложение запретов или ограничений на проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;

9) обращение в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями) в рамках своей компетенции;

10) рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применение мер ответственности, установленных административным законодательством;

11) согласование:

- решений совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состава ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда;

- кодекса профессиональной этики специализированного депозитария, заключившего договор об оказании услуг Пенсионному фонду РФ, управляющих компаний, заключивших с Пенсионным фондом РФ договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений, а также брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги;

- утверждение планов мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств;

- ведение реестра аттестованных лиц;

- аннулирование квалификационных аттестатов физических лиц;

15) осуществление иных функций.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Его регулирующие функции установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". К числу важнейших функций этого органа как регулятора относится установление правил осуществления расчетов и государственная регистрация кредитных организаций; регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; валютное регулирование.

Министерство финансов Российской Федерации (Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329). Данный орган оказывает весьма существенное регулирующее воздействие на рынок ценных бумаг. Можно выделить следующие основные функции данного органа в этой области:

- принятие нормативных правовых актов: по вопросам порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов РФ информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги; по вопросам порядка формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчетов об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг; об утверждении формы заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, а также формы представления отчетов об итогах эмиссии указанных ценных бумаг; условий эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг; актов по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; требований финансовой устойчивости страховщиков;

- осуществление управления государственным долгом Российской Федерации; ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; государственная регистрация условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; организация формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.

Организационную систему государственного регулирования рынка ценных бумаг в настоящее время нельзя признать удовлетворительной. Дело не только в том, что рынок регулируют три органа одновременно, но в том, что нет единого координирующего органа, который бы отвечал за регулирование всего финансового рынка в целом. Формально существует Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка Российской Федерации, являющийся совещательным органом при Президенте РФ, который создан на основании Указа Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации" "в целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка Российской Федерации". К основным задачам этого органа отнесены: а) рассмотрение вопросов, связанных с развитием финансового рынка и обеспечением его стабильности, а также оценка эффективности принимаемых в этой области мер; б) подготовка предложений Президенту РФ по защите прав инвесторов и предотвращению кризисов на финансовом рынке, дальнейшему развитию финансового рынка и обеспечению его стабильности; в) проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов, касающихся развития финансового рынка и обеспечения его стабильности; г) представление Президенту РФ ежегодно доклада по вопросам состояния и развития финансового рынка. Как видно из перечня задач, компетенция данного органа весьма узкая.

Интересно проанализировать то, как законодательство именует государственный орган, ответственный за регулирование в соответствующей сфере финансового рынка. В одних случаях говорится о "федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг". Эта формулировка используется во многих законах: Федеральных законах "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "Об ипотечных ценных бумагах", "Об инвестиционных фондах".

Однако уже ст. 7 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" говорит об "иных федеральных органах исполнительной власти, регулирующих рынок ценных бумаг". И иные законы называют такие органы. Так, ст. 7 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" содержит указание на "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений". Статья 3 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" говорит об "уполномоченном федеральном органе исполнительной власти", на который Правительством РФ возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью. Статья 3 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" также использует конструкцию "уполномоченный федеральный орган", понимая под ним федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий функционирование накопительно-ипотечной системы, причем таким органом в настоящее время является Министерство обороны РФ. Статья 35 этого же Закона содержит указание на "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по нормативно-правовому регулированию", "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по государственному контролю (надзору) в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения". Статья 15 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах" содержит упоминание о "федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (которым в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, является ФСФР России).

Данный перечень можно продолжить. Однако даже приведенные примеры показывают, что само наименование государственного регулирующего органа в законодательстве является весьма расплывчатым. Говорить о стабильности регулятивной среды в этом случае вряд ли приходится.

Нельзя не вспомнить, что в первой редакции Федерального закона "О рынке ценных бумаг" государственный регулирующий орган был обозначен без каких-либо сложных названий: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, а Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и сейчас содержит прямое указание на главный кредитно-финансовый институт страны.

Множественность регуляторов только одного из сегментов финансового рынка - рынка ценных бумаг - кажется нам явлением, пагубным для рынка. Представляется правильным уйти от множественности регуляторов и передать контроль за финансовым рынком одному регулятору. Это не противоречит высказанному ранее тезису о неэффективности всех существующих сегодня моделей, которую выявил финансовый кризис. Как нам кажется, в любом случае сосредоточение в рамках одного органа регулирующих функций может снять множество ведомственных противоречий и устранить "серые" зоны, которые не входят в компетенцию ни одного регулятора. Это, конечно, несет свои риски: отсутствие в системе регулирования сдержек и противовесов может выступить своего рода демотивирующим фактом для регулятора, а громоздкость, которая будет предполагаться множественностью объектов регулирования, может в конечном счете привести к неэффективности регулирующего воздействия.