1.4. Подзаконные акты

Значение этого вида источников всегда оставалось важным. Другое дело, что в зависимости от этапа развития рынка ценных бумаг роль одних видов подзаконных актов возрастала, а затем сводилась на нет.

Так, в начальный период развития рынка ценных бумаг никакого законодательства о рынке ценных бумаг практически не существовало. Как справедливо было отмечено А.Е. Шерстобитовым, развитие рынка ценных бумаг и происходило в условиях, когда отсутствовали определяющие нормативную правовую базу рынка ценных бумаг Федеральные законы: об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах. В этих условиях формирование правовой базы рынка ценных бумаг осуществлялось на основе указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов <1>. Такая ситуация имела место в 1991 - 1995 гг. Обратим внимание на то, что большая часть отношений на рынке регулировалась именно указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Они, с одной стороны, заменяли законы, а с другой - составляли основной массив подзаконных актов. Роль и значение иных подзаконных актов - ведомственных - в тот период были не столь высоки.

--------------------------------

<1> См.: Правовые основы рынка ценных бумаг. С. 20.

Позднее большая часть отношений на рынке ценных бумаг стала регулироваться посредством законов. Это привело к резкому снижению роли (и объема) подзаконных актов по общим вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг - указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Одновременно заметно усилилось ведомственное нормотворчество по узкоспециальным вопросам в развитие плохо и слишком общо написанных законов. Главная "заслуга" в росте такого нормотворчества принадлежала вновь созданной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).

С 2000 г. (приблизительно) можно наблюдать постепенный спад нормотворческой активности ведомств, регулирующих рынок ценных бумаг, и даже, если так можно выразиться, их своеобразную кодификацию.

Подзаконные акты, посредством которых осуществляется регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг, можно подразделить на три группы: правовые акты (в узком значении этого термина в соответствии со ст. 3 ГК); ведомственные нормативные акты (как общего порядка, так и внутриведомственные); акты ведомственного нормотворчества неясной правовой природы.

Под правовыми актами (в узком значении этого слова) понимаются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (ст. 3 ГК).

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Президент в принципе может издавать указы по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, поскольку никаких специально ограничивающих такое его право положений в Конституции не прописано. Это, собственно, и осуществлялось в тот момент, когда в РФ отсутствовали федеральные законы, регулирующие соответствующие правоотношения. В настоящее время Указы Президента РФ не играют значительной роли в правовом регулировании отношений в сфере рынка ценных бумаг.

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Количество постановлений Правительства РФ, издание которых предусмотрено соответствующим законом или указом, регулирующим отношения в сфере рынка ценных бумаг, в настоящее время значительно: мы насчитываем в различных федеральных законах как минимум 70 специальных указаний на необходимость принятия Правительством РФ нормативного акта для регулирования соответствующих отношений <1>.

--------------------------------

<1> К числу содержащих такие указания относятся: ст. ст. 17 - 63 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. ст. 3, 7, 10 - 12, 17 - 22, 26 - 29, 32 - 36 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", ст. ст. 19, 40, 43, 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. ст. 7, 9, 11, 21, 25, 26, 32 - 34, 36.2, 36.3, 36.6 - 36.8, 36.14, 36.15, 36.18, 36.20 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", ст. ст. 19, 22, 39 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", ст. 22 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", ст. 12 Федерального закона "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации", ст. 19 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", ст. ст. 16 - 19, 24, 27, 32, 33 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", ст. ст. 7, 8, 15, 18 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле".

Масштабы правительственного нормотворчества сильно зависят от специфики отношений <1>. Так, большее значение оно имеет для регулирования различного рода сложных схем инвестирования (инвестирование накопительной части трудовой пенсии, регулирование негосударственного пенсионного накопления, инвестирование жилищных накоплений для военнослужащих).

--------------------------------

<1> Помимо специальных норм, которыми непосредственно указываются полномочия Правительства в данной сфере, нельзя не отметить и целую сферу отношений, в которой Правительство вправе принимать нормативные акты: отношения, связанные с возникновением, обращением и погашением государственного долга (ст. 101 Бюджетного кодекса РФ устанавливается правило о том, что Правительством Российской Федерации осуществляется управление государственным долгом Российской Федерации).

Другим значительным нормативным массивом, в соответствии с которым осуществляется регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг, являются ведомственные нормативные акты.

В настоящее время основными нормотворческими центрами являются: Федеральная служба по финансовым рынкам, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ. При этом существует и определенная специализация относительно того, по какому предмету ведения соответствующее ведомство принимает нормативно-правовой акт.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) является практически единственным "правотворческим" центром в области вексельных и чековых отношений <1>; другими важными сферами нормотворческой "специализации" Центрального банка являются: вопросы создания, реорганизации и эмиссии кредитных организаций; вопросы валютного регулирования <2>; пограничные с находящимися в компетенции ФСФР России вопросы регулирования рынка ипотечных ценных бумаг <3>. Компетенция Центрального банка России в части нормотворчества в сфере рынка ценных бумаг описана в самых разнообразных нормативных актах: ст. ст. 6, 27 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. ст. 7, 12, 41, 42 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", ст. ст. 7, 8, 15 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле", ст. 7 Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года". К примеру, в соответствии с последним из названных Законов Банку России предоставлено право устанавливать особенности эмиссии и регистрации ценных бумаг банков при осуществлении Агентством по страхованию вкладов мер по предупреждению банкротства банков. Во исполнение данной нормы было принято Положение Банка России от 29 октября 2008 г. N 325-П "Об особенностях выпуска (дополнительного выпуска) и регистрации акций банка при осуществлении Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" мер по предупреждению банкротства банка, являющегося участником системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

--------------------------------

<1> В частности, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации. В развитие этой нормы были приняты Положение ЦБ РФ от 3 октября 2002 г. N 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" и Положение ЦБ РФ от 1 апреля 2003 г. N 222-П "О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации" с соответствующими разделами о расчетах чеками.

<2> К примеру, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" Банк России устанавливает порядок проведения валютных операций движения капитала между резидентами и нерезидентами.

<3> К примеру, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" Банк России устанавливает требования к кредитным организациям, осуществляющим эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, величину и методики определения следующих дополнительных обязательных нормативов (соотношение определенных активов и пассивов): минимальное соотношение размера предоставленных кредитов с ипотечным покрытием и собственных средств (капитала); минимальное соотношение размера ипотечного покрытия и объема эмиссии облигаций с ипотечным покрытием; максимальное соотношение совокупной суммы обязательств кредитной организации перед кредиторами, особенности расчета и значений следующих обязательных нормативов, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)": норматив достаточности собственных средств (капитала); нормативы ликвидности; размер процентного и валютного риска; требования к раскрытию кредитными организациями, осуществляющими эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, информации о своей деятельности дополнительно к требованиям, установленным другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. В Законе перечислены и виды таких актов: указания, положения, инструкции. Относительно последнего следует отметить, что ранее действовавший Закон РФ (Федеральный закон) от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 6) не содержал перечня видов нормативных актов Банка России, а часть регулирующих положений выступала, скажем, в форме телеграмм Банка России (к примеру, телеграмма от 5 июля 1996 г. N 99 - 96, запрещавшая работу с бездокументарными векселями).

Акты ФСФР России в совокупности охватывают практически все аспекты отношений в сфере рынка ценных бумаг, возникающих в связи с эмиссией, обращением эмиссионных ценных бумаг, инвестированием. Роль Федеральной службы по финансовым рынкам, действующей на основании Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам", в части правового регулирования рынка ценных бумаг в сравнении с другими регуляторами наиболее весома. В соответствии с указанным Постановлением (п. 5.2) ФСФР России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по отдельным вопросам.

Виды таких актов ни самим Постановлением, ни иными нормативными актами не конкретизируются в отличие от ранее действовавшей нормы Федерального закона "О рынке ценных бумаг" (ст. 43), в соответствии с которой решения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России - на тот момент) принимались в форме постановлений. В настоящее время издание нормативных правовых актов ФСФР России осуществляется в форме приказов.

На общую норму, претендующую описать полномочия ФСФР по изданию нормативных правовых актов, претендует п. 5.2 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, который, в частности, указывает, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации ФСФР самостоятельно принимает нормативные правовые акты:

- по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России);

- по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;

- по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;

- по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг;

- по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности;

- по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации;

- по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;

- по утверждению порядка регистрации правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них, стандартов раскрытия информации и форм отчетности негосударственных пенсионных фондов;

- по установлению квалификационных требований и требований к профессиональному опыту лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании и специализированного депозитария, руководителя филиала специализированного депозитария (руководителя отдельного структурного подразделения организации, осуществляющего деятельность специализированного депозитария), по установлению квалификационных требований к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющей компании и специализированного депозитария, к контролеру (руководителю службы внутреннего контроля) управляющей компании и специализированного депозитария, по установлению требований к профессиональному опыту лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа профессионального участника рынка ценных бумаг;

- по определению условий и порядка аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев;

- по определению типов и форм квалификационных аттестатов;

- по утверждению программ квалификационных экзаменов, а также экзаменационных вопросов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев;

- иные нормативные правовые акты, принятие которых отнесено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию в части надзора и контроля.

Данный пункт достаточно полно описывает нормотворческую компетенцию ФСФР России, при этом надо отметить, что имеются и специальные Законы, которые описывают конкретные функции ФСФР России <1>.

--------------------------------

<1> В частности, ст. ст. 3, 6, 8, 10, 14, 16, 17, 20, 22, 22.1, 24, 25, 30, 39, 42, 44, 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. ст. 47, 83, 89, 92 Федерального закона "Об акционерных обществах", ст. 83 Федерального закона "Об акционерных обществах", ст. ст. 3, 12, 26, 31, 40, 41, 43 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", ст. ст. 11, 17 - 20, 24, 28, 32 - 34, 36 - 38, 47, 52 - 55 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. ст. 3, 18, 20, 32, 34, 36.27 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах". Нормотворческие полномочия в соответствии с последним из названных Законов достаточно подвижны в том смысле, что в Законе используется абстрактное указание на "уполномоченный орган" и это позволяет через подзаконные акты впоследствии изменить субъект нормотворчества. Сегодня такие полномочия установлены п. 5.2.9 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317.

Министерство финансов РФ является следующим крупным нормотворческим центром в области рынка ценных бумаг. Его положение в этой области определяется целым рядом нормативных актов различного уровня. Прежде всего это Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации". Уже в п. 1 Положения о Министерстве финансов отмечается, что оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

Пунктом 5.2 Положения установлены нормотворческие функции Министерства по следующим направлениям, связанным с рынком ценных бумаг (вопросы, по которым указанный орган вправе принимать нормативные правовые акты): порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов РФ информации из Государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги; порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг; форма заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, а также форма представления отчетов об итогах эмиссии указанных ценных бумаг; условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг; порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности; акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; регламент работы и состав экспертной комиссии по рассмотрению материалов, представленных для получения лицензий на осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также на торговлю указанной продукцией <1>.

--------------------------------

<1> Многие из описанных функций, в свою очередь, представляют собой компиляцию соответствующих требований, установленных различными федеральными законами, в частности: ст. ст. 9, 11 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", ст. 55 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. 165 Бюджетного кодекса РФ. Министерство финансов является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений в смысле ст. ст. 6 и 7 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений" принимает нормативные правовые акты по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, включая инструкции и методические указания по вопросам установления стандартов раскрытия информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, структуры средств пенсионных накоплений и ограничений их инвестирования субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, иным вопросам, относящимся к его компетенции в соответствии с Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", другими нормативными правовыми актами.