8.3. Саморегулирование

Саморегулирование означает участие профессионального сообщества (профессиональных участников рынка ценных бумаг) в регулировании рынка ценных бумаг. В классической теории саморегулирования государство делегирует часть своих функций организациям профессионального сообщества (саморегулируемым организациям) <1>. Необходимость такого делегирования обычно состоит в том, что минимизируются затраты из бюджетов при создании инфраструктуры рынка, обеспечивается гласность нормотворчества и обязательность участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы <2>. Интересно отметить, что само делегирование здесь не просто инициатива государства, а взаимный процесс.

--------------------------------

<1> Отметим, что есть и более "либеральный" взгляд на саморегулирование, который связывает этот феномен с самоорганизацией субъектов. Так, Д.О. Грачев отмечает: "Основной идеей саморегулирования является выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от государства, а от самих лиц и ими же утверждаются, саморегулирование, осуществляется независимо от наличия или отсутствия в законодательстве норм о саморегулируемых организациях" (Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 121). Еще более широкий подход к саморегулированию использует Ю.А. Тихомиров (см.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86 - 96; Он же. Право и экономическое саморегулирование // Законы России. 2009. N 2. С. 3 - 6). Также см.: Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32 - 36.

<2> Отметим, что оценки необходимости саморегулирования могут быть разными. Так, Е.С. Хохлов отмечает: "Государство пытается упростить для себя задачу и установить контроль над отдельными сферами экономики, просто передав часть своих полномочий новым или создаваемым на базе уже существующих организаций частным образованиям" (Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 23).

А вот С.А. Зинченко и В.В. Галов ставят вопрос следующим образом: "Имеет ли место "делегирование" государственных функций и полномочий этим организациям, т.е. имеет ли место "огосударствление" негосударственных организаций, либо же таким образом происходит только "приватизация" государства?" Сами авторы отвечают на него так: "Государственные функции, переданные саморегулируемым организациям, утрачивают статус государственных только в том случае, если государство полностью теряет интерес к конкретной сфере (где созданы саморегулируемые организации) и отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий, вытекающих из этих функций. В остальных случаях передаваемые саморегулируемым организациям функции "остаются" государственными, и одновременно идет не только "приватизация" государства, но и "огосударствление" саморегулируемых организаций" (Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 99).

И.В. Перегудов и Ю.В. Тай подчеркивают, что "институт саморегулирования существует в мировой практике довольно давно. Появление данного института связано с процессами либерализации, дебюрократизации, дерегуляции, которые периодически происходят в тех или иных развитых странах" (Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. С. 133).

Как справедливо отмечает С.А. Денисов, саморегулирование в странах с развитыми правопорядками "обусловлено прежде всего потребностью в этом самих предпринимателей и, что более важно, означало осознаваемую ими готовность по своим деловым качествам, в условиях доверия населения к бизнесу без лишнего вмешательства государства регулировать свою деятельность самостоятельно" <1>. К этому следует добавить и то, что саморегулируемые организации служат своего рода "фильтром" и механизмом регулирования конкуренции.

--------------------------------

<1> Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. М.: Статут, 2008. С. 35.

В Российской Федерации правовой режим саморегулирования пока только начинает формироваться. В полной мере это относится и к деятельности саморегулируемых организаций в области рынка ценных бумаг <1>. В настоящее время правовой режим таких организаций в сфере рынка ценных бумаг установлен четырьмя основными законами: Федеральными законами "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах", "О защите прав и законных интересов инвесторов" и "О негосударственных пенсионных фондах".

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Е.В. Зенькович "Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.

<1> О саморегулировании на рынке ценных бумаг также см.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование / Науч. ред. Л.Л. Попов. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 135 - 150.

Важно отметить, что государство до настоящего времени не определилось с тем, что оно понимает в целом под саморегулированием - принцип деятельности или обязательность создания особого рода предпринимательских объединений. Более того, неясно, собирается ли государство в действительности что-либо делегировать таким организациям.

Этот вопрос имеет для российского рынка ценных бумаг весьма существенное значение. В качестве примера можно привести положения Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408. В соответствии с первой редакцией этого документа предполагалось установить запрет на выдачу лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России. Более того, одно время обязательным условием для лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг являлось членство заявителя в одной из саморегулируемых организаций, объединяющей профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев именных ценных бумаг. Однако в дальнейшем указанные положения были исключены, а соответствующие положения не были включены в закон.

Приведенный пример очень хорошо характеризует нынешнее состояние саморегулирования в сфере рынка ценных бумаг: законодательство предусматривает его возможность, но не определяет, какую роль такие организации должны играть в процессе государственного регулирования рынка ценных бумаг и должны ли они вообще играть такую роль или просто оставаться обычными "профсоюзами" профессионалов фондового рынка. Если верен последний вариант, то никакого саморегулирования у нас не возникнет <1>. Как правильно отметил С.А. Денисов, саморегулирование отличается от обычной самоорганизации ровно тем, что в случае саморегулирования организации, его осуществляющей, передается "публичная функция, ранее осуществлявшаяся государством" <2>. На это же указывает В. Плескачевский, полагающий, что саморегулируемые организации являются "частью административной реформы", и отмечающий, что "во всем мире значительная часть контрольных и правоустанавливающих функций лежит именно на саморегулируемых организациях" <3>. Сходную мысль высказывал и Е.А. Павлодский: "Юридическое лицо может быть отнесенное к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия по осуществлению государственного управления переходят к данной организации" <4>. Той же логикой руководствуются в своих рассуждениях И.В. Перегудов и Ю.В. Тай <5>. Причем в литературе справедливо отмечается, что такое делегирование не противоречит Конституции РФ, что закреплено и некоторыми актами Конституционного Суда РФ <6>.

--------------------------------

<1> Здесь же следует отметить наше несогласие с позицией Ю.В. Чулюкова, который полагает, что "главная задача саморегулируемых организаций (СРО) состоит в упорядочении взаимоотношений участников рыночных отношений с государством и установлении первичного контроля за их деятельностью" (Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4. С. 39). Главная задача состоит в выполнении определенных публичных функций, регулировании отношений, а уже затем в контроле участников.

<2> Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. С. 35 - 36.

<3> Плескачевский В.С. Все СРОчно в бизнес // Законы России. 2009. N 2. С. 7.

<4> Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. С. 46 - 47.

<5> Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. С. 133 - 135.

<6> Лабутин С.Ю. Саморегулирование как альтернатива лицензированию (эффективные формы регулирования строительной отрасли) // Законодательство. 2008. N 3. С. 35.

Показательно и отсутствие стройного правового режима саморегулируемых организаций. Если посмотреть на эту область шире, то мы увидим значительное число разнообразных законов, которые регулируют правовой режим таких организаций в различных сферах деятельности помимо рынка ценных бумаг <1>. Это при том, что есть формально общий закон - Федеральный закон "О саморегулируемых организациях", который, несмотря на его громкое название, не носит общего характера (в литературе его иногда называют "рамочным" <2>, хотя, с нашей точки зрения, ни по названию, ни по предмету регулирования никаким "рамочным" он не является, а представляет собой скорее полуфабрикат, а не закон, который может служить основой регулирования соответствующих отношений). Интересно также отметить, что этот Закон не распространяется на саморегулирование в области рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> К числу таких законов можно отнести Федеральные законы "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О жилищных накопительных кооперативах", "О государственном кадастре недвижимости", "Об электроэнергетике", "О рекламе", "О сельскохозяйственной кооперации", "О кредитных потребительских кооперативах граждан", "О негосударственных пенсионных фондах", "Об инвестиционных фондах".

<2> Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 22.

Перечисленные законы не содержат ясности в вопросе о том, является ли саморегулируемая организация самостоятельным видом некоммерческой организации или саморегулирование - это принцип, который может быть реализован в рамках уже известных форм. Так, норма, которая должна быть по логике общей для всех саморегулируемых организаций (ст. 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"), понимает под ней по сути еще одну самостоятельную форму некоммерческой организации <1>. Однако изучение других федеральных законов показывает, что перед нами не более чем вид (или подвид) уже известных нам некоммерческого партнерства или ассоциации <2>. Этот, казалось бы, технический вопрос между тем имеет свое значение, поскольку определенная форма юридического лица предполагает и свой круг прав и обязанностей лиц, участвующих в организации.

--------------------------------

<1> Схожее понимание возникает и после прочтения ст. 22 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и ст. 56 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах".

<2> Так, ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" признает саморегулируемую организацию профессиональных участников рынка ценных бумаг добровольным объединением профессиональных участников рынка ценных бумаг, всего лишь "функционирующим на принципах некоммерческой организации". Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" (ст. 34) указывает, что кадастровые инженеры вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров, называя такие объединения "саморегулируемыми организациями в сфере кадастровой деятельности". Схожим образом и ст. 33 Федерального закона "Об электроэнергетике" именует саморегулируемую организацию - Совет рынка некоммерческим партнерством. Столь же вольно понимает саморегулируемую организацию и Федеральный закон "О рекламе", ст. 31 которого указывает, что саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается объединение рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства. Практически аналогичное решение предлагает Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", ст. 33.1 которого указывает, что саморегулируемая организация создается в форме объединения (ассоциации, союза) на условиях членства ревизионных союзов. Статья 28 Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" предусматривает, что кредитные потребительские кооперативы вправе создавать органы саморегулирования своей деятельности. Таковыми Закон признает общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц, созданные и зарегистрированные в установленном законом порядке.

Определение саморегулируемой организации в области рынка ценных бумаг дается тремя Федеральными законами - "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах". Первый из них касается саморегулирования в области профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в ее узком понимании, второй регулирует саморегулирование управляющих компаний инвестиционных фондов, а третий - сходные процессы в сфере негосударственного пенсионного обеспечения.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с указанным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. В соответствии со ст. 57 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" саморегулируемой организацией управляющих компаний является некоммерческая организация, имеющая соответствующее разрешение федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, основанная на членстве управляющих компаний. В соответствии со ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" саморегулируемой организацией фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов, именуется добровольное объединение фондов и (или) указанных организаций, действующее в соответствии с данным федеральным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. Обратим внимание, что даже определения в этих законах построены с применением разной юридической техники.

Анализ действующего законодательства в сфере рынка ценных бумаг в настоящее время позволяет указать следующие основные функции <1> таких организаций <2>:

--------------------------------

<1> Есть и иной взгляд на функции саморегулируемых организаций, в частности, см.: Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 22 - 32; Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. С. 97 - 118.

<2> Отметим, что мы здесь ведем речь только о функциях саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг, поскольку в иных сферах саморегулируемые организации обладают и иными функциями (см., в частности: Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7 - 8; Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. N 6. С. 85 - 89).

- функция регулирования деятельности членов саморегулируемой организации путем разработки и принятия внутренних (локальных) нормативных актов (стандартов деятельности), регулирующих порядок осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами <1>. Данная функция установлена Федеральными законами "О рынке ценных бумаг" и "Об инвестиционных фондах".

--------------------------------

<1> О правовом режиме правил саморегулируемых организаций см. также: Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России. 2009. N 2. С. 16 - 21.

Так, в соответствии со ст. ст. 48 и 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация учреждается профессиональными участниками рынка ценных бумаг для "установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг". Она вправе устанавливать обязательные для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами. В соответствии со ст. ст. 57 и 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" саморегулируемая организация устанавливает обязательные для своих членов правила и стандарты осуществления деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами и доверительному управлению паевыми инвестиционными фондами.

Отметим разную юридическую технику указанных норм. В данном случае она проявляется в части модальности. Так, если одни организации вправе устанавливать для своих членов стандарты, то в соответствии со ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" саморегулируемая организация обязана разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила (стандарты) деятельности и профессиональной этики.

Исходя из того что членство в таких организациях не является обязательным, очевидно, что устанавливаемые правила и стандарты распространяют свое действие только на членов таких организаций. Важно отметить, что правила и стандарты саморегулируемой организации существуют не параллельно с обязательными правилами, которые устанавливает регулятор, а могут только дополнять их и не должны им противоречить;

- функция контроля имеет своей целью обеспечить соблюдение всеми участниками саморегулируемых организаций требований законодательства, а также требований правил и стандартов, устанавливаемых саморегулируемой организацией для своих членов.

Статьи 48 и 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" прямо указывают на эту функцию: контролировать соблюдение своими членами принятых саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами. Статья 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" добавляет к этому право "осуществления проверок" деятельности членов такой организации (впрочем, о проверках косвенно говорит и ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" <1>);

--------------------------------

<1> В соответствии с ее положениями правила и положения саморегулируемой организации должны содержать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении "процедур проведения проверок соблюдения членами организации установленных правил и стандартов, включая создание контрольного органа и порядок ознакомления с результатами проверок других членов организации", "обеспечения открытости информации для проверок, проводимых по инициативе организации".

- функция по защите интересов своих членов может выражаться в форме представления интересов членов саморегулируемых организаций перед органами государственной исполнительной власти (в этой части схожа с функциями профессиональных союзов - отстаивание и лоббирование интересов своих членов), а также в форме судебного представительства интересов своих членов в случае соответствующего делегирования ими своих прав. Примером законодательно закрепленной компетенции по защите своих членов является ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", которая предоставляет саморегулируемой организации негосударственных пенсионных фондов право обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов. Как мы уже отмечали выше, ни Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", ни Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" такого права саморегулируемым организациям не предоставляют. Как думается, данное право должно быть у всех саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг;

- функция по защите прав инвесторов - клиентов членов саморегулируемой организации. Статья 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг предусматривает, что правила и положения саморегулируемой организации должны содержать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении защиты прав клиентов, включая порядок рассмотрения претензий и жалоб клиентов членов организации, обязательств ее членов по отношению к клиентам и другим лицам по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуществлении членом организации его профессиональной деятельности, а также неправомерных действий члена организации или его должностных лиц и/или персонала. Сходные правила предусматривает ст. 59 Федерального закона "Об инвестиционных фондах". Статьи 15 и 16 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматривают, что саморегулируемые организации осуществляют контроль за исполнением своими участниками (членами) законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Саморегулируемая организация рассматривает жалобы и заявления инвесторов на действия ее участника (члена), его должностных лиц и специалистов в порядке, предусмотренном учредительными документами, правилами и стандартами ее деятельности. По итогам рассмотрения жалобы и заявления саморегулируемая организация вправе принять следующие решения:

- применить к нарушителю санкции, установленные правилами и стандартами деятельности этой организации;

- рекомендовать своему участнику (члену) возместить инвестору причиненный ущерб во внесудебном порядке;

- исключить профессионального участника из числа своих участников (членов) и обратиться в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг с заявлением о принятии мер по аннулированию или приостановлению действия лицензии указанного профессионального участника на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

- направить материалы по жалобе и заявлению в правоохранительные и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией для рассмотрения;

- правоприменительная функция. Эта функция имеет два аспекта. Во-первых, действующее законодательство закрепляет обязанность саморегулируемой организации разработать и принять внутренние документы, определяющие дисциплинарные меры воздействия в отношении членов организации, их должностных лиц и персонала и порядок их применения (ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"). Во-вторых, за саморегулируемыми организациями закреплена функция (скажем мягче, возможность ее осуществления) разрешения споров между членами саморегулируемой организации, которая реализуется через деятельность создаваемых в рамках таких организаций третейских судов по рассмотрению споров между ее членами, а также членами и их клиентами (при наличии согласия последних);

- информационная функция. Саморегулируемые организации являются своего рода агентами государственных органов по сбору информации о субъектах рынка, они также осуществляют обработку и хранение данной информации. Законодательством установлен ряд случаев, когда на саморегулируемые организации возлагается прямая обязанность направлять соответствующую информацию регулятору. Так, в соответствии со ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация обязана представлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, в положения и правила саморегулируемой организации, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений. В соответствии со ст. 16 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация обязана сообщать в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг об итогах рассмотрения жалоб и заявлений инвесторов и принятых ею решениях;

- компенсационная функция. Эта функция направлена на восстановление прав и имущественных интересов клиентов членов саморегулируемых организаций, которым противоправными действиями таких членов был причинен ущерб, при отсутствии у последних имущества и денежных средств. Данная функция реализуется посредством создания компенсационных, гарантийных и страховых фондов для выплат компенсаций инвесторам - физическим лицам. Право создания таких фондов прямо предусмотрено ст. 17 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг";

- образовательные функции. Статья 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" предусматривают право саморегулируемых организаций осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также, в случае если саморегулируемая организация является аккредитованной федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.