1.2. Структура правового регулирования рынка ценных бумаг

Под структурой в теории систем в самом общем виде понимают совокупность функциональных элементов системы, объединенных связями <1>. Под структурой правового регулирования обычно разумеют определенное сочетание методов (функционально-структурных признаков права, непосредственных критериев системы, способов воздействия на отношения) - централизованного и децентрализованного - и способов правового регулирования.

--------------------------------

<1> См.: Могилевский В.Д. Методология систем: вербальный подход. М.: Экономика, 1999. С. 58.

Однако в данном вопросе нас интересуют не только методы и специфическое сочетание способов, но также и отраслевая структура регулирования (нормы каких отраслей права задействованы при регулировании выделенных блоков общественных отношений, составляющих сферу рынка ценных бумаг), которая, собственно, и определяет общий правовой режим регулирования, методы и способы, место в системе российского права той общности правовых норм, с помощью которых осуществляется регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг.

Как было отмечено выше, отношения, возникающие в сфере рынка ценных бумаг, весьма разнородны, а потому они не могут регулироваться только нормами одной отрасли права: здесь задействован широкий спектр норм - от отраслей, регулирующих публичные отношения, до отраслей, регулирующих отношения частные. Регулирующее воздействие здесь оказывают нормы конституционного, гражданского, административного и финансового права <1>. Нормы гражданского, уголовного, административного и процессуальных (гражданского процессуального, уголовно-процессуального, арбитражного процессуального) отраслей права обеспечивают охрану прав и законных интересов участников отношений в анализируемой сфере.

--------------------------------

<1> Говоря о комплексности регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг, нельзя между тем и "перегибать". По крайней мере надо достаточно ясно разграничивать экономические основы и правовое регулирование. Не можем здесь не признать неудовлетворительным мнение Ю.С. Тихомировой, отмечающей, что "правоотношения на рынке ценных бумаг регулируются нормами различных отраслей права. Основы функционирования этого рынка определены нормами гражданского права и экономической теории..." (Тихомирова Ю.С. Правовое регулирование рынка ценных бумаг: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. С. 3). Данная позиция представляется совершенно неверной, поскольку ее автор смешивает экономическую действительность (т.е., собственно, то, что регулируется) и отрасль права (т.е. то, что регулирует). Очевидно, что в структуре российского права никакой отдельной отрасли "экономическая теория" нет (и никогда не будет). То, что достижения экономической мысли как в виде постулатов (открытых закономерностей развития), например "теорема Коуза", так и в виде отдельных терминов (тот же "рынок") отражаются в правовых нормах, нет ничего удивительного. Более того, это свидетельствует о генезисе и развитии права, однако это не дает оснований считать экономическую теорию феноменом, регулирующим отношения.

Значение конституционных норм определяется самим положением Конституции РФ в системе регуляторов как основного закона, который закладывает основу для всего правового регулирования. Как справедливо подмечено А.Е. Шерстобитовым, нормы конституционного права относят все основные вопросы правового регулирования на фондовом рынке к федеральному ведению <1>. А свое дальнейшее развитие конституционные нормы получают уже в специальных правовых нормах. Так, к примеру, ст. 75 Конституции установлена норма, согласно которой "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе". Обратим внимание, что в этой норме регулирование вопросов государственных заимствований (в том числе и в форме ценных бумаг) "замкнуто" на федеральном уровне посредством закона. Это находит свое выражение и конкретизацию в бюджетном законодательстве. В частности, сам порядок заимствований установлен Бюджетным кодексом (см., к примеру, ст. ст. 89 - 122 Кодекса), а бюджетная классификация государственных внутренних и внешних долгов устанавливается Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации". Далее, в этой статье вводится принцип добровольности государственных заимствований, что впоследствии находит свое развитие и конкретизацию уже в иных нормативных актах - п. 2 ст. 817 ГК.

--------------------------------

<1> См.: Правовые основы рынка ценных бумаг / Под ред. А.Е. Шерстобитова. М.: Деловой экспресс, 1997. С. 15.

Конституция определяет основные начала о соотношении норм внутреннего и международного права (ст. 15). Закреплено, что указанные договоры являются составной частью правовой системы. В частности, установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Данное положение затем находит развитие и конкретизацию в ст. 7 ГК и Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации", а результатом является, например, то, что Россия как участник так называемых Женевских вексельных конвенций обязана следовать их положениям, они являются составной частью ее правовой системы. Соответственно, ограничено и законодательное творчество в этой области.

Значение конституционных норм для сферы рынка ценных бумаг не исчерпывается Конституцией, большое значение имеют постановления <1> Конституционного Суда РФ <2>. Причем некоторые постановления хотя прямо и не регулируют отношения в сфере рынка ценных бумаг, но имеют своего рода "отраженное" действие, поскольку направлены на регулирование аналогичных спорных ситуаций, хотя возникших из других отношений. Здесь можно указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева". Положения этого документа относительно соотношения норм, закрепленных ст. ст. 167 и 302 ГК, имеют существенное значение в решение вопросов о применении отдельных способов защиты прав и законных интересов владельцев ценных бумаг (прежде всего бездокументарных).

--------------------------------

<1> Постановления и определения Конституционного Суда указаны как источник права не случайно. Здесь нет места (да это и не является целью) для детального анализа их роли и значения. Автор однозначно придерживается вывода об их нормативном характере, т.е. полагает, что они являются источниками права. Достаточную систему аргументов для таких выводов, на наш взгляд, приводит в своей работе М.Н. Марченко (Марченко М.Н. Источник права: Учебное пособие. М.: Велби: Проспект, 2005. С. 385 - 416).

<2> Здесь можно привести в пример такие акты, как Постановление от 24 февраля 2004 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы"; Постановление от 10 апреля 2003 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 84 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с жалобой открытого акционерного общества "Приаргунское"; Постановление от 14 июля 2003 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 11 Таможенного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" в связи с запросами Арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО "Папирус", ОАО "Дальневосточное морское пароходство" и ООО "Коммерческая компания "Балис" и ряд иных.

Значительная часть отношений в сфере рынка ценных бумаг осуществляется между формально равными субъектами, т.е. перед нами типичные гражданские правоотношения. Примеры: отношения брокера и его клиентов, построенные на договоре о брокерском обслуживании (ст. 3 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), основания возникновения и прекращения права собственности и т.п. Нормы гражданского права регулируют правовое положение участников отношений в сфере рынка ценных бумаг, их взаимные права и обязанности, правовой режим ценной бумаги, способы защиты прав, основания применения мер ответственности.

В силу значимости рынка ценных бумаг для "здоровья" финансовой системы страны, да и экономики в целом, в анализируемой сфере велико государственное вмешательство. Соответственно, существует большой блок отношений, где проявляется властное государственное начало: отношения, связанные с возникновением ценных бумаг (эмиссии ценных бумаг (ст. ст. 17 - 27 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), регистрации правил паевого инвестиционного фонда (ст. 19 Федерального закона "Об инвестиционных фондах"), осуществлением отдельных видов деятельности, прежде всего профессиональной, и т.д. Говоря об этом аспекте правового регулирования, следует отметить, что нормы административного права прежде всего определяют, какие органы государственной власти осуществляют управление фондовым рынком, и устанавливают их компетенцию; определяют формы и методы государственного регулирования рынка ценных бумаг <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правовые основы рынка ценных бумаг. С. 15 - 16.

Значительна в правовом регулировании отношений на рынке ценных бумаг и роль финансового права. Прежде всего это касается вопросов, связанных с деятельностью государства по накоплению государственного (внутреннего и внешнего) долга, выраженного в ценных бумагах, отношения по выдаче государственных гарантий и т.д.

Таким образом, перед нами достаточно разнородная общность правовых норм разной отраслевой принадлежности. В этой связи возникает вопрос: представляют ли они какую-либо правовую общность, объединенную признаками?

Совершенно очевидно, что данная правовая общность представляет собой исключительно ассоциацию правовых норм, предметно-функционально (в широком смысле) направленных на регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг. Ведь очевидно, что нормы, в нее входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, они все связаны со своими главными профилирующими отраслями. Поэтому о какой-то системности (образовании какой-то новой отрасли, подотрасли или института) здесь говорить не приходится, скорее здесь есть очевидная системность в области законодательства, но об этом мы поговорим в своем месте.

Однако рассмотрение представленного комплекса норм только как простой их ассоциации не умаляет того факта, что в рамках основных отраслей, к которым указанные нормы приписаны, они образуют достаточно устойчивые системные правообразования. Прежде всего такая системность наблюдается в рамках гражданского и административного права.

Поскольку большинство отношений в сфере рынка ценных бумаг регулируется именно гражданско-правовыми нормами, а также в силу цивилистической направленности настоящей работы рассмотрим более подробно структурирование именно норм гражданского права, обслуживающих эту сферу общественных отношений.

В литературе вопрос структурирования норм гражданского права, обслуживающих отношения в сфере рынка ценных бумаг, получил некоторое развитие <1>. Основная версия, которая высказывается авторами, состоит в том, что такие нормы представляют собой не что иное, как институт. Одни авторы высказывают эту мысль в достаточно абстрактном виде. Так, Г.Н. Шевченко отмечает, что "правовое регулирование ценных бумаг - один из важнейших институтов гражданского права" <2>. Ю.С. Тихомирова указывает, что ценные бумаги представляют собой не что иное, как "финансово-правовой институт" <3>. Другие, напротив, пытаются найти этому институту свое место в структуре гражданского права. Так, по мнению И.В. Редькина, правовой институт ценных бумаг в российском гражданском праве носит пограничный характер <4> и является общерегулятивным (общезакрепительным) институтом вещно-правовой ориентации в части установления правового режима ценных бумаг как специальной разновидности объектов гражданских прав. С другой стороны, данный правовой институт, по его мнению, может рассматриваться как специализированный предметный институт, имеющий в качестве самостоятельного предмета правового регулирования комплекс обязательственно-правовых связей, образующих сферу рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> Не могу не отметить здесь и заочную дискуссию В.А. Белова с А.В. Власовой, А.В. Вошатко, В.В. Грачевым, В.Б. Чуваковым в журнале "Правоведение" (Власова А.В., Вошатко А.В., Грачев В.В., Чуваков В.Б. К развитию вексельно-правовой теории // Правоведение. 2005. N 2. С. 193 - 204; Белов В.А. Экспансивная форма как заменитель научного содержания // Правоведение. 2005. N 2. С. 205 - 217). Если отбросить ее эмоциональный фон, то надо отметить, что вопросы в ней обсуждались весьма важные и содержательные. В том числе и в части структурирования норм гражданского права. В.А Беловым (который использовал в своей работе категорию "вексельное право"), в частности, была высказана позиция, согласно которой вопрос структурирования не является сколь-нибудь принципиальным. Он полагает, что "отраслевая" концепция - не единственная в мире, а структурирование права на подотрасли, институты и т.д. является исключительно российской традицией (с. 206). Такая позиция этого автора прослеживается в его работах. Так, в одной из них этот автор указывал, что "вексель регулируется помимо норм гражданского и торгового (предпринимательского) права нормами специальной подотрасли права - вексельного права" (Белов В.А. Вексельное законодательство России. М.: ЮрИнфоР, 1996. С. 29), в другой отмечал, что вексельное право - это "подразделение объективного права, представляющее собой совокупность правовых норм, содержащихся как в системе национального вексельного законодательства, так и в международных актах и обычаях, регулирующих правоотношения, возникающие из составления и выдачи векселей и возложения лицами на себя вексельных обязательств" (Белов В.А. Практика вексельного права. М.: ЮрИнфоР, 1998. С. 27). Нам такое отношение к структурированию права не кажется обоснованным. Структурирование права имеет не только теоретическую ценность (как инструмент познания), оно несет несомненную практическую пользу.

<2> Шевченко Г.Н. Правовое регулирование ценных бумаг: Учебное пособие. М.: Статут, 2004. С. 3.

<3> Тихомирова Ю.С. Указ. соч. С. 3.

<4> Редькин И.В. Указ. соч. С. 7.

Как известно из теории права, институт права в самом общем виде представляет собой совокупность норм (или систему взаимосвязанных норм), регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства, первичную правовую общность <1>. Главная функция правового института, как подчеркивал С.С. Алексеев, состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование; он должен обладать полным комплектом норм, при помощи которых возможно охватить все существенные моменты регулирования соответствующего участка <2>.

--------------------------------

<1> Справедливости ради отметим, что право не выработало в настоящее время единообразного подхода к определению института права (см., к примеру: Сулейменов М.К. Предпринимательский договор как комплексный институт гражданского права // Предпринимательские договоры: Материалы ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 14 октября 2007 г.). М.: Юриспруденция, 2008. С. 28 - 29).

<2> Алексеев С.С. Структура советского права. С. 120.

Представляется, что с этой точки зрения правовая общность, посредством которой в рамках гражданского права регулируется рынок ценных бумаг, есть нечто большее, чем просто институт. Анализ правового регулирования видов (типов (классов)) ценных бумаг показывает, что многие из них сами по себе регулируются такими правообразованиями, которые представляют собой правовые институты. Самый простой пример здесь вексель: нормы гражданского права, его регулирующие, весьма компактно "упакованы" в Положение о переводном и простом векселе 1937 г. (по сути не что иное, как своеобразный вексельный кодекс). Они полностью и практически автономно регулируют отношения, возникающие в связи с выдачей, обращением (передачей) и погашением векселя. Сходные рассуждения можно привести и относительно правовых норм, регулирующих бездокументарные ценные бумаги. Если мы обратим внимание на регулирование некоторых видов профессиональной деятельности, в особенности на регулирование учетной деятельности (деятельность регистраторов, депозитариев, специализированных депозитариев), то мы увидим сходные проявления структурности. Совокупность институтов, конечно, можно представить институтом, однако теория права выработала для такого рода сложных правообразований иные наименования.

В структуре права более высокой общностью норм, чем институт, является подотрасль права. Подотрасли представляют собой наиболее крупные группировки норм, регулирующих однородные группы отношений и имеющих свои общие положения, свой подотраслевой предмет, а иногда и метод правового регулирования (или особенности применения такового).

Правовая общность, регулирующая внутри гражданского права отношения в сфере рынка ценных бумаг, полностью соответствует этим критериям <1>: здесь есть и свои общие положения (положения гл. 7 ГК), и свои особенные положения (отдельные институты, обслуживающие свои участки общественных отношений в анализируемой сфере), здесь есть четко очерченный предмет, имеющий свою специфику, которая диктуется спецификой самой ценной бумаги как главного системообразующего признака. Нормы этой подотрасли определяют правовой режим ценных бумаг как одного из объектов гражданских прав; виды, типы (категории) ценных бумаг и их классификации (правовые режимы) регулируют комплекс позитивных социальных связей, возникающих в связи с созданием ценных бумаг, их обращением, осуществлением субъектами учетной системы своих функций по учету прав владельцев ценных бумаг (требующих такого учета), осуществлением субъективных гражданских прав, закрепленных ценной бумагой, и т.д. Мы не усматриваем здесь каких-то существенных особенностей, которые касаются метода правового регулирования (совокупность приемов и способов воздействия на общественные отношения, внутренне связанная, органически единая и цельная совокупность главных юридических особенностей, соответствующих специфическим особенностям предмета - данного вида общественных отношений <2>). Как справедливо отметил В.Ф. Яковлев, метод гражданско-правового регулирования характеризуется следующими основными чертами: наделением субъектов на началах их юридического равенства способностью к правообладанию (правонаделением), диспозитивностью и инициативой, обеспечением, установлением правоотношений на основе правовой самостоятельности сторон <3>. Все эти черты в большинстве своем сохраняют свое значение и в сфере правового регулирования рынка ценных бумаг. Хотя некоторые особенности "преломления" метода гражданско-правового регулирования в анализируемой сфере можно отметить. Так, несмотря на равенство участников отношений, в анализируемой сфере акценты в части защиты интересов "смещены" в сторону инвесторов <4>. В этом есть определенная логика: весь рынок ценных бумаг существует ровно до тех пор, пока ценные бумаги представляют интерес для потенциальных их владельцев. Следующей особенностью является достаточно широкое использование в нормативных предписаниях такого способа правового регулирования, как запрет, т.е. возложение обязанности воздерживаться от определенных действий. Это связано со спецификой главного системообразующего фактора этой подотрасли - ценной бумаги. Эмиссия, обращение и погашение ценных бумаг порождают в гражданском обороте возникновение целого ряда специфических рисков. Эти риски существенно затрагивают права и охраняемые законом интересы владельцев ценных бумаг. Именно управление этими рисками влечет необходимость в специфическом правовом регулировании общественных отношений, составляющих сферу ценных бумаг. Интересно и то, что через корпоративные отношения в методы регулирования здесь проникает иерархия и субординация.

--------------------------------

<1> Отметим, что мысль о подотрасли ценных бумаг в свое время высказывала Л.Ю. Добрынина. Она полагает, что ценные бумаги можно признать комплексной подотраслью, правда, дальше она эту мысль никак не развила, к сожалению (Добрынина Л.Ю. Вексельное право России: Учебное и практическое пособие. М.: СПАРК, 1998. С. 60).

<2> Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 48.

<3> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Учебное пособие. Свердловск, 1972. С. 69.

<4> Как отмечает М.Л. Скуратовский, "несмотря на юридическое равенство участников гражданских правоотношений и участников рынка ценных бумаг в частности, инвесторы, особенно граждане, являются более слабой стороной в отношениях с эмитентами и профессиональными участниками рынка, обладающими и информацией, и материальной и кадровой инфраструктурой, направленной на защиту своих интересов" (Защита прав инвесторов: Учебно-практический курс / Под ред. В.В. Яркова. СПб.: Издательский Дом С.-Петербург. гос. ун-та: Изд-во юрид. фак-та СПбГУ, 2006. С. 28).

Широко используются здесь и позитивные обязывания - предписания, устанавливающие обязанность лица совершить определенные положительные действия. Количество их значительно. Приведем только несколько примеров. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" к обязанностям специализированного депозитария в числе прочих отнесено "осуществление контроля за соответствием деятельности по распоряжению средствами пенсионных накоплений, переданными в доверительное управление управляющим компаниям Пенсионным фондом Российской Федерации, требованиям настоящего Федерального закона, иных нормативных актов, инвестиционной декларации". Почему установлено такое правило? Ведь известно, что по общему правилу депозитарий (ст. 8 Федерального закона "О рынке ценных бумаг") не вправе контролировать своих клиентов. Очевидно, что законодатель в данном случае, как и в ряде других, посчитал целесообразным возложить такую обязанность, учитывая высокую значимость возможных негативных последствий от отсутствия контроля. Другой пример из того же Закона, касающийся управляющих компаний, которым (ст. 12) вменено в обязанность "инвестирование средств пенсионных накоплений исключительно в интересах застрахованных лиц". Такая формула также очевидно направлена на защиту интересов застрахованных лиц от случаев конфликта интересов управляющей компании.

Подотрасль права как система представляет собой крупную подсистему институтов, отличающуюся развитой группой норм общего характера. К числу институтов подотрасли ценных бумаг можно отнести следующие: институт бездокументарных ценных бумаг, институт эмиссионных ценных бумаг, правовой институт учетной системы на рынке ценных бумаг, правовые институты, регулирующие осуществление профессиональных видов деятельности на рынке ценных бумаг, правовые институты, регулирующие отдельные виды ценных бумаг: акционерное право, правовой институт производных ценных бумаг, вексельное право и т.д.

Институты, включаемые нами в эту подотрасль, весьма различны, и дело не столько в тех участках общественных отношений, которые они регулируют, сколько в содержательных различиях. Здесь есть весьма традиционные, сложившиеся институты: вексельное право, чековое право. Эти институты имеют длительную собственную историю развития и представляют собой относительно замкнутые, "самодостаточные", носящие статичный характер правообразования. А есть институты, которые только находятся в стадии своего формирования, в силу этого весьма изменчивы в части общих правил и принципов, т.е. в них наблюдается процесс быстрой смены не только отдельных нормативных положений, но и подчас самих базовых начал, на которых строится регулирование. Таков, к примеру, институт бездокументарных ценных бумаг. Хороший пример тому и акционерное право (можно только напомнить радикальную перемену взглядов законодателя на проблему дробных акций), правовое регулирование депозитарной деятельности, правовое регулирование специализированных депозитариев, правовое регулирование жилищных сертификатов (достаточно сказать, что только правовых режимов этой бумаги насчитывается несколько) и т.д.

Многие институты этой подотрасли являются сложными по составу и включают в себя различные субинституты (разные авторы выделяют их разное количество <1>).

--------------------------------

<1> См.: Добрынина Л.Ю. Вексельное право России: Учебное и практическое пособие. М.: СПАРК, 1998. С. 52.

В некоторых институтах имеется явление, которое в теории гражданского права получило наименование "удвоение структуры права". Так, Л.Ю. Добрынина демонстрирует это явление на примере вексельного права <1>. Она справедливо отмечает, что присутствие в вексельном институте процессуальных норм в большей степени, чем в других структурных образованиях гражданского права, позволяет говорить о комплексном институте вексельного права. Интеграция нормативного материала, проникновение в данный институт элементов отрасли гражданского процесса привели к удвоению структуры права. Совокупность нормативных предписаний, воплощенная в источниках двух разноплоскостных юридических конструкций (гражданского права и гражданского процесса), не просто взаимодействуют, а взаимно дополняют друг друга <2>. С такой позицией можно согласиться, добавим только, что вексельное право здесь не одиноко, таково и чековое право.

--------------------------------

<1> О понимании этого термина см.: Алексеев С.С. Теория права. С. 109 - 110.

<2> Добрынина Л.Ю. Вексельное право России. С. 58.