1.3. Законодательство, регулирующее отношения

в сфере рынка ценных бумаг

Правовое регулирование рынка ценных бумаг не носит моноотраслевого гражданско-правового характера. Позитивные связи, складывающиеся в процессе возникновения ценных бумаг, их обращения и погашения, регулируются нормами различных отраслей права. Такая структура правового регулирования не может не отразиться и на формальной стороне права - его источниках. Под источником права в юридическом смысле следует понимать специфическую форму выражения правовых норм и придания им значения обязательности.

Важнейшим источником является закон, в связи с чем представляется целесообразным анализ системы законодательства в этой области. В такой системе находит свое выражение система российского права. Однако это выражение не носит "зеркального" характера, поскольку система отраслей права и система отраслей законодательства основаны на разных юридико-технических схемах. Если в основе первой заложена норма права, то основу второй составляет нормативно-правовой акт. За нормативно-правовым актом стоит уже не только определенный вид общественных отношений, но и виды общественных отношений, т.е. совокупность правоотраслевых предметов регулирования. Отрасли законодательства в отличие от отрасли права могут соответствовать один, два и более предметов и методов регулирования отраслей права. Основной системообразующий фактор системы отраслей законодательства - нормативно-правовой акт, где отрасль законодательства зачастую не совпадает с отраслью права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Литовкин В.Н. Жилищное право, жилищное законодательство - соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М.: ИЗиСП, 1995. С. 51 - 54. (Труды / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; 59.) Как отмечал С.С. Алексеев, анализируя структуру права, что если таковая есть "объективно существующее деление внутри самого права", то система законодательства "представляет собой состав, соотношение, построение источников, внешней формы права, в том числе нормативных актов, наличие в них подразделений, обособляемых главным образом по предметному и целевому критерию" (Алексеев С.С. Теория права. С. 103).

Действующее законодательство о рынке ценных бумаг в большей его части является "национальным" продуктом. Оно не основано ни на каких международных соглашениях, каковых, собственно, в этой области практически и не существует (за небольшим исключением). Здесь надо отметить наше собственное желание привести свое законодательство в соответствие с общеевропейским, которое в "мягкой" форме закреплено в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Корфу, 24 июня 1994 г.). Согласно ст. 55 этого документа ("Сотрудничество в области законодательства") отмечается, что стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательств, а Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества.

Однако указанные норма - это скорее дело будущего, в настоящее же время только небольшая часть действующего законодательства прямо коррелирует с международными соглашениями Российской Федерации: вексельное законодательство и законодательство, регулирующее выдачу, обращение и погашение коносамента <1>.

--------------------------------

<1> Так, вексельное законодательство основано на Женевских вексельных конвенциях. Россия входит в число стран, которые участвуют в Женевских вексельных конвенциях как продолжатель СССР. СССР не был в числе государств, подписавших Женевские вексельные конвенции, однако присоединился к ним 25 ноября 1936 г., а 7 августа 1937 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Положение о переводном и простом векселе, которое воспроизводит правила Единообразного вексельного закона, являющегося приложением 1 к Женевской конвенции (с девятой оговоркой, упомянутой в приложении 2 о сроках протеста в неплатеже). Помимо указанной Конвенции существенное значение для регулирования вексельных отношений имеет и вторая из трех конвенций - Конвенция, имеющая целью разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях от 7 июня 1930 г. N 359. Это отчасти сдерживает законодателя в его экспериментах (вспомним историю с бездокументарными векселями).

Несмотря на то что история законодательства, регулирующего отношения в сфере рынка ценных бумаг в современной России, насчитывает второй десяток лет (считая с 1990 г.), оно, к сожалению, является до сих пор формирующейся отраслью российского законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Интересно отметить в этой связи, что такая ситуация носит исторический характер. Анализ русского дореволюционного законодательства, законодательства советского показывает, что никогда, ни в один период нашей истории не имели мы системы развитого, логически непротиворечивого и построенного по принципу системы законодательства.

Анализ его современного состояния показывает отсутствие ясной структуры, размытость принципов и противоречивость определений. Достаточно отметить, что для этого вида законодательства даже не придумано собственного наименования.

В специальной литературе прочно утвердилась дефиниция "законодательство о рынке ценных бумаг", под которым понимается крупный массив нормативных актов (отрасль законодательства), комплексно регулирующих сферу ценных бумаг в силу разноотраслевого характера правовых норм, включаемых в его рамки, не имеющий предметного единства <1>. В связи с этим А.Е. Шерстобитовым правильно подмечено, что об этом законодательстве можно говорить как о единстве функциональном, поскольку составные части законодательства о рынке ценных бумаг призваны комплексно урегулировать все основные вопросы, связанные с организацией и осуществлением деятельности на рынке ценных бумаг <2>.

--------------------------------

<1> См.: Правовые основы рынка ценных бумаг. С. 15 - 25.

<2> См.: Там же. С. 19.

С этим мнением можно согласиться, однако важно заметить, что само законодательство такой дефиниции не содержит. То есть с формальной точки зрения нет ни одной нормы, которая бы определяла состав и предмет этого законодательства, в отличие, к примеру, от целого ряда отраслевых законодательств, хотя в литературе и можно встретить попытки "опредметить" его <1>.

--------------------------------

<1> Тихомирова Ю.С. Указ. соч. С. 10.

Посмотрим, какими же терминами и категориями в определении применимого законодательства само это законодательство оперирует.

Первой и очень распространенной категорией является категория "законодательство о ценных бумагах" <1>. Эта категория используется как для регулятивных, так и для охранительных целей. К примеру, ст. 21 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установлено, что в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах могут выпускаться государственные ценные бумаги, номинированные в массе драгоценных металлов. А вот ст. 45 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" предоставляет право федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг в случае нарушения законодательства о ценных бумагах выдавать обязательные к исполнению предписания. Интересно и то, что данный законодательный массив, несмотря на используемые для его определения слова, которые на первый взгляд показывают, что перед нами часть гражданского законодательства (мысль о том, что "законодательство о ценных бумагах" есть составная часть гражданского законодательства <2>, высказана и в специальной литературе), регулирует не только гражданско-правовые отношения, входящие в его сферу регулирования, но и типичные отношения власти и подчинения (административные). В качестве примера здесь можно привести ст. 13 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и ст. 41 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". Не вполне ясен состав законодательства о ценных бумагах, поскольку он не очерчен ни одним нормативным актом, а в силу многозначности слова "законодательство", используемого в теории и в текущем законодательстве, может пониматься весьма расплывчато. Категория "законодательство о ценных бумагах" не кажется нам удачной. Прямое толкование использованных в ней слов показывает, что речь идет о совокупности федеральных законов, которые регулируют только "ценные бумаги", причем без детализации, в какой именно части. При этом реально при таком определении "выпадают" многочисленные отношения в сфере рынка ценных бумаг, которые непосредственно с владением ценными бумагами никак не связаны.

--------------------------------

<1> Она активно используется в законодательстве (ст. ст. 13, 21, 39, 42, 44, 44.1, 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"; ст. 10 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"; ст. 21 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"; ст. ст. 4 и 10 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"; ст. 41 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"; ст. 45 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"; ст. 13 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"; ст. 31 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"; ст. ст. 60 и 61 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. 1 Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

<2> Тихомирова Ю.С. Указ. соч. С. 10.

Используется в законодательстве близкий рассмотренному термин "законы о ценных бумагах". Впервые эта категория использована в ст. 143 ГК. В настоящее время эту юридическую конструкцию можно встретить в целом ряде федеральных законов (ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 46 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах") <1>. При этом ни один нормативный акт, использующий эту категорию, не уточняет, что, собственно, под такими законами понимается. Очевидно, мы говорим о законах как актах высшей юридической силы (ст. 3 ГК). Однако что за предмет у таких законов? Поясним вопрос: должен ли закон регулировать только правовой режим конкретной бумаги (или вид бумаг) или нечто иное? Если предметом таких законов признать "ценные бумаги", как это буквально вытекает из использованной конструкции, то неясно, речь идет о правовом режиме конкретных бумаг, о признаках ценных бумаг или о чем-либо ином, тем более что наиболее общие вопросы, связанные с правовым режимом бумаг, уже урегулированы в ГК. Можно предположить, что речь идет о законах, которые посвящены правовому регулированию отдельных видов ценных бумаг, но это не решает вопроса о том, что в отношении таких бумаг эти законы должны содержать. Возникают и другие вопросы. К примеру, зададимся таким вопросом: относится ли к "законам о ценных бумагах" Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"? Если исходить из названия закона и описанного в законе предмета регулирования - нет. А вот если исходить из того, что им введена в оборот новая ценная бумага - закладная (ст. 13), - то да. Как видно, теоретический срез рассуждений о структуре законодательства приводит к весьма существенным практическим выводам: если ответ отрицательный - в российской системе ценных бумаг нет такой бумаги, как закладная; если положительный - есть.

--------------------------------

<1> К примеру, одна из указанных статей содержит ссылку на законодательные акты о ценных бумагах, а другая говорит о федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации о ценных бумагах.

В теории анализ категории "законы о ценных бумагах" практически отсутствует <1>. Из имеющихся мнений выделим мнение Л.Р. Юлдашбаевой, анализ которого показывает, что для признания закона "законом о ценных бумагах" необходимо, чтобы он носил соответствующее наименование, вводил вид ценных бумаг и регулировал правовой статус ценной бумаги <2>. С такой позицией в целом следует согласиться, однако отметим, что более логичным было бы исключение употребления категории "законы о ценных бумагах" вообще. Она не несет смысловой нагрузки и лишь вводит в заблуждение. Собственно, похожей логики придерживаются и авторы проекта концепции развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках, рекомендованной к опубликованию в целях обсуждения Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (Протокол N 69 от 30 марта 2009 г.), которые предлагают исключить указание на возможность установления ценных бумаг "законами о ценных бумагах".

--------------------------------

<1> Можно вспомнить здесь работы А. Баринова (Баринов А. Понятие и юридическая природа сертификатов ценных бумаг // Юрист. 2001. N 10. С. 52 - 55) и Л.Р. Юлдашбаевой (Юлдашбаева Л.Р. Правовое регулирование оборота эмиссионных ценных бумаг (акций, облигаций). М.: Статут, 1999).

<2> Юлдашбаева Л.Р. Указ. соч. С. 68. Дословно ее мысль звучит следующим образом: "В настоящее время законы о ценных бумагах еще не приняты, не считая Федерального закона "О простом и переводном векселе", который никаких новых видов ценных бумаг не вводит. Что касается Закона о РЦБ, то, строго говоря, он является законом не о ценных бумагах, а о рынке ценных бумаг, что не одно и то же. Данный Закон затрагивает некоторые вопросы эмиссионных ценных бумаг, однако лишь применительно к деятельности рынка ценных бумаг. Правовой статус ценных бумаг в этом Законе не раскрыт. В качестве эмиссионных ценных бумаг в нем рассматриваются лишь акция и облигация. Другие эмиссионные ценные бумаги Законом о РЦБ не названы".

Законодательство содержит указания и еще на несколько законодательных массивов, которые имеют отношение к регулированию рынка ценных бумаг.

Так, можно встретить упоминание о законодательстве о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Этот вид законодательства выделяется ст. 3 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" <1>. Отмечается, что отношения, связанные с защитой прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, регулируются указанным Федеральным законом, иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Описан предмет регулирования этого законодательного массива (ст. 1), который исходит из целей данного Закона и определен как "обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги... а также определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам - физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг".

--------------------------------

<1> Отметим, что указание на данный законодательный массив используется в законодательстве еще раз только в ст. 63 Федерального закона "Об инвестиционных фондах".

В качестве отдельного законодательного массива указывается на законодательство Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах. Так, ст. 27.5 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" отмечено, что в соответствии с таким законодательством предоставляются государственная и муниципальная гарантии по облигациям. Интересно, что при этом нигде, в том числе и в специальном законе - Федеральном законе "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", - о таком законодательном массиве ничего не говорится <1>.

--------------------------------

<1> Например, в ст. 1 данного Закона, которая описывает предмет его регулирования, говорится, что правовые основы участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются данным Федеральным законом и иным законодательством Российской Федерации. Таким образом, сам Закон как бы делает отсылку к любому иному законодательству, не конкретизируя его предмет.

Следующим законодательным массивом, упоминание о котором содержат законы, является законодательство Российской Федерации о жилищном обеспечении военнослужащих (ст. 2 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих"), состоящее из указанного Закона, других федеральных законов, а также издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. При этом нельзя не отметить, что этот самостоятельный массив имеет и другие предметы регулирования, что прямо вытекает из предмета регулирования упомянутого Закона, установленного его ст. 1 <1>. В этом смысле, думается, законодатель достаточно небрежно осветил указанный предмет регулирования, поскольку особенности инвестирования, как следует из анализа Закона, явно относятся к сфере регулирования законодательства о рынке ценных бумаг.

--------------------------------

<1> В статье указано: "Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с формированием, особенностями инвестирования и использования средств, предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих, а также для иных целей в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом".

Итак, действующее законодательство при описании системы законодательства в сфере рынка ценных бумаг оперирует следующими терминами: "законодательство о ценных бумагах", "законы о ценных бумагах", "законодательство о защите прав и законных интересов инвесторов", "законодательство Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах", "законодательство Российской Федерации о жилищном обеспечении военнослужащих". При этом использование всех этих конструкций бессистемно. Обращает на себя внимание, в частности, то, что в одном и том же нормативном акте ссылка на законодательство может использоваться в самых разных видах.

Приведем только несколько примеров для иллюстрации данного тезиса. Так, в регулятивных нормах Федерального закона "О рынке ценных бумаг" практически всегда используется ссылка не на профильное "законодательство о ценных бумагах", а на некое абстрактное "законодательство", в лучшем случае иногда с конкретизацией его как "гражданского". Так, в ст. 5 говорится, что порядок осуществления деятельности по управлению ценными бумагами, права и обязанности управляющего определяются законодательством Российской Федерации и договорами, а вот в случае, если конфликт интересов управляющего и его клиента или разных клиентов одного управляющего, о котором все стороны не были уведомлены заранее, привел к действиям управляющего, нанесшим ущерб интересам клиента, управляющий обязан за свой счет возместить убытки в порядке, установленном гражданским законодательством. Не радуют системностью и охранительные нормы этого же Закона. Так, рассмотрим близкие функционально нормы ст. ст. 21 и 26. В соответствии со ст. 26 выпуск эмиссионных ценных бумаг может быть приостановлен или признан несостоявшимся при обнаружении регистрирующим органом нарушений эмитентом в ходе эмиссии требований законодательства Российской Федерации. Заметим: не уточнено какого. А вот ст. 21 предусмотрено, что основаниями для отказа в государственной регистрации выпуска является нарушение эмитентом требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. И такие примеры можно продолжить.

В целом ряде случаев законодатель не использует термин "законодательство", а делает ссылку на "федеральный закон". В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О переводном и простом векселе" Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами.

Подобного рода бессистемное использование категорий, которые, по логике, должны носить для регулирования отношений основополагающий характер (определять чем - какими актами, какого уровня юридической силы регулируются соответствующие отношения), для российского рынка ценных бумаг стало плохой традицией. Однако нам кажется, что эту традицию когда-то надо прерывать, по крайней мере делать для этого хоть какие-то попытки. Нам не кажется удачным ни одно из определений многочисленных "законодательств", ссылками на которые пестрит действующее законодательство.

С пониманием того, что через термин "рынок" охватывается практически вся совокупность возможных позитивных социальных связей, нам представляется более оправданным использование в качестве основной такой категории, как "законодательство о рынке ценных бумаг". Этой категорией, используемой уже в некоторых работах по рынку ценных бумаг, должно охватываться федеральное законодательство как совокупность законов, но не иных нормативных актов. Отметим, что в литературе имеет место и противоположное мнение. Так, А.Е. Шерстобитов, рассуждая о "законодательстве о фондовом рынке", указывает, что его иерархическая структура включает в себя "как федеральные законы, так и большое количество подзаконных нормативных актов" <1>. Другой автор, Ю.С. Тихомирова, указывает, что "законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой систему нормативно-правовых актов различных уровней..." <2>.

--------------------------------

<1> Правовые основы рынка ценных бумаг. С. 20.

<2> Тихомирова Ю.С. Указ. соч. С. 10.

Помимо категории "законодательство о рынке ценных бумаг", имеет смысл использовать и вторую категорию - "законодательство о защите прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг". Заметим: не инвесторов, как это сделано в настоящее время, а участников, поскольку права эмитентов, владельцев неинвестиционных ценных бумаг, профессиональных участников также требуют своей защиты.

Действующее законодательство о рынке ценных бумаг несет на себе отпечаток правового регулирования со всеми его достижениями и просчетами. Надо отметить, что оно столь же неравномерно структурировано, как и само правовое регулирование.

С одной стороны, в его структуре имеется вексельное законодательство, главными чертами которого являются относительно замкнутый характер и компактность. Оно традиционно состоит из одного нормативного правового акта, которым регулируются все основные вопросы (в настоящее время действующее вексельное законодательство в основном представлено Федеральным законом "О переводном и простом векселе" и Положением о переводном и простом векселе 1937 г. <1>). С другой - имеются институты, которые регулируются подчас десятками иногда противоречащих друг другу нормативных актов (депозитарная деятельность <2>, правовое регулирование облигаций <3>) и при этом часто при отсутствии базового, единого нормативного акта, задающего основные начала правового регулирования в соответствующей сфере. Существуют зоны повышенного нормативного регулирования, где детально регламентируется поведение участников, подчас совершенно излишне. С другой стороны, до сих пор не принят целый ряд важнейших актов в тех областях, где они как раз нужнее всего. Пример - ст. 116 Уголовно-процессуального кодекса, регулирующая особенности порядка наложения ареста на ценные бумаги. Она содержит только самые общие, отправные начала регулирования. При этом самой статьей устанавливается, что порядок совершения действий по погашению ценных бумаг, на которые наложен арест, выплате по ним доходов, их конвертации, обмену или иных действий с ними устанавливается федеральным законом. А такого закона до сих пор нет.

--------------------------------

<1> До вступления в силу Федерального закона "О переводном и простом векселе" основными нормативными актами, регулировавшими вексельные отношения на территории Российской Федерации, были Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. "О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР", которым было установлено, что "впредь до принятия законодательства РСФСР о вексельном праве применять на территории республики прилагаемое Положение о переводном векселе..." (п. 1), и, соответственно, само это Положение. До 1991 г. действовало вышеназванное Положение 1937 г., до 1937 г. - Положение о векселях 1922 г., до него (с небольшим перерывом на революционные годы) - Устав вексельный 1902 г., а до него - Устав 1832 г., еще раньше - Устав 1729 г.

<2> См.: Федеральные законы "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах", "О негосударственных пенсионных фондах" и др.

<3> См. Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы "О рынке ценных бумаг", "Об акционерных обществах".