7.5.1. Государственная компенсационная программа

Единого правового регулирования государственной компенсационной программы (схемы) в настоящее время нет. Можно указать на три нормативных акта, которые регулируют функционирование такого рода схемы: Федеральные законы "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах" и обновленный Указ Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров". Причем все три документа устанавливают разный правовой режим такого рода программ (схем).

Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (ст. 19) предполагает создание особой некоммерческой организации - федерального компенсационного фонда - в целях выплаты компенсаций инвесторам - физическим лицам. Основными целями деятельности фонда признаются:

- выплаты компенсаций инвесторам - физическим лицам;

- формирование информационных баз данных и ведение реестра инвесторов - физических лиц, имеющих право на получение указанных компенсаций;

- представление и защита имущественных интересов обратившихся в фонд инвесторов - физических лиц в суде и в ходе исполнительного производства, предъявление исков о защите прав и законных интересов неопределенного круга инвесторов - физических лиц;

- хранение имущества, предназначенного для удовлетворения имущественных прав инвесторов - физических лиц, и участие в его реализации или обеспечение контроля в целях надлежащего хранения и реализации указанного имущества в ходе исполнительного производства.

Адресаты компенсационных выплат фонда, инвесторы - физические лица, определены как лица, которые не смогли получить возмещение по судебным решениям и приказам ввиду отсутствия у должника денежных средств и иного имущества. При этом указано, что право на получение компенсаций имеют инвесторы - физические лица в связи с причинением им ущерба профессиональным участником рынка ценных бумаг, имеющим лицензию на осуществление соответствующего вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Фонд не осуществляет выплаты компенсаций физическим лицам, являющимся владельцами ценных бумаг, предназначенных для квалифицированных инвесторов. Источники формирования средств фонда специально законом не установлены.

Обратим внимание, что Закон предполагает в основном выплату компенсаций физическим лицам, ущерб которым причинен профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Оставлена, конечно, одна лазейка: "...а также в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации". Однако такие случаи не указаны. Связывается получение компенсации и с предварительным обращением в суд за защитой своего нарушенного права. Отметим, что Закон не указывает обстоятельств, в соответствии с которыми то или иное лицо обратилось в суд и не смогло получить возмещение со стороны профессионального участника рынка ценных бумаг.

Обязательность предварительного обращения в суд серьезным образом снижает эффективность данного компенсационного механизма, поскольку судебные процессы могут длиться весьма продолжительное время, за которое причитающиеся денежные средства могут обесцениться. Однако правовое регулирование данной компенсационной схемы этого не учитывает. Оно говорит о компенсируемом "ущербе"; таким образом, можно предположить, что компенсации подлежит не сумма, которая присуждена судом, а сумма первоначального ущерба. Тогда не очень понятно, зачем для начала идти в суд, если получить присужденное им будет невозможно. В общем, в отсутствие иного регулирования следует отметить, что указанная схема компенсаций со стороны государства не кажется нам продуманной.

Вызывает много вопросов и отсутствие указания на источники средств для выплаты компенсаций. А ведь это один из основных вопросов: кто платит за существование схемы - бюджет или сама индустрия ценных бумаг через механизм взаимного страхования?

Вторую компенсационную схему предусматривает ст. 63 Федерального закона "Об инвестиционных фондах". Компенсационная схема, по сути ее описания, представляет собой схему временную, о чем свидетельствуют слова: "Впредь до вступления в силу федерального закона, устанавливающего условия и порядок выплаты компенсаций гражданам причиненного им ущерба в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями, специализированными депозитариями, а также лицами, осуществляющими ведение реестров владельцев инвестиционных паев, возложенных на них законом или договором обязанностей, применяется установленный настоящей статьей порядок защиты имущественных прав граждан". В приведенном тексте помимо этого предусмотрены отчасти и основания для начала работы такой схемы - неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей со стороны указанных субъектов. Отметим, что количество субъектов здесь, с одной стороны, меньше, с другой - в их число входят не только профессиональные участники рынка ценных бумаг, но и юридическое лицо - организатор схемы инвестирования, а именно акционерный инвестиционный фонд.

Установлен и адресат компенсационных выплат - граждане. Интересно, что если в ст. 19 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" речь идет о физических лицах, то здесь о гражданах, а это может означать, что иные категории - иностранные инвесторы и лица без гражданства - в число получателей компенсации попасть не могут.

Компенсации выплачиваются гражданам, которым имущественный ущерб причинен акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями, специализированными депозитариями акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов, лицами, осуществляющими ведение реестров владельцев инвестиционных паев, имеющими соответствующие лицензии, в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей, если у них аннулирована лицензия и отсутствует имущество, достаточное для возмещения реального ущерба, и если:

- граждане не могут получить возмещение по исполнительным документам в связи с невозможностью установить адрес должника, место нахождения имущества должника либо получить сведения о наличии принадлежащих ему денежных средств и иных ценностей, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках либо иных кредитных организациях, или в связи с отсутствием у должника имущества либо доходов, на которые может быть обращено взыскание, если принятые судебным приставом-исполнителем все допустимые законом меры по отысканию его имущества или доходов оказались безрезультатными;

- должник своевременно не исполнил предписание федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг о возмещении ущерба, причиненного гражданам в связи с нарушением порядка определения расчетной стоимости инвестиционных паев;

- ущерб причинен действиями работников должника, в которых содержатся признаки уголовно наказуемого деяния;

- в иных случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Компенсационный фонд не выплачивает компенсации владельцам акций акционерных инвестиционных фондов и инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов, ограниченных в обороте.

Источники формирования имущества компенсационного фонда не установлены. Максимальный размер и порядок выплаты компенсаций должны быть установлены Правительством РФ. Законом закреплено важное правило о том, что компенсационный фонд приобретает право требования гражданина, получившего компенсацию, к должнику в полном размере.

Установлены некоторые процедурные моменты. В частности, определено, что до выплаты компенсаций компенсационный фонд обязан опубликовать сообщение о выплате компенсаций, о порядке предъявления в компенсационный фонд требований гражданами, которые имеют право на получение компенсаций, и сроке предъявления таких требований, который не может быть менее двух месяцев со дня опубликования такого сообщения.

Третья государственная компенсационная схема установлена Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров". Этот Указ мы уже анализировали, однако отметим, что с момента принятия его первой редакции он подвергся существенной коррекции. Этот документ по-прежнему указывает на существование Федерального общественно-государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров. Однако некоторым образом поменялись основные цели деятельности фонда. Теперь они выглядят следующим образом:

- осуществление компенсационных выплат лицам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации, за счет средств, направляемых в фонд в соответствии с Указом, а также за счет приращенного имущества фонда;

- формирование информационной базы данных и ведение реестра вкладчиков и акционеров, чьи права были нарушены на финансовом и фондовом рынках;

- формирование информационной базы данных и ведение реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушивших правовые акты, регулирующие деятельность на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации;

- хранение, управление и участие в реализации имущества или обеспечение функций контроля за соблюдением условий хранения и реализации имущества, предназначенного для удовлетворения имущественных прав вкладчиков и акционеров, нарушенных в результате противоправных действий на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации, а также обеспечение распределения в соответствии с целями фонда средств, полученных от реализации указанного имущества, а также иного переданного фонду в установленном порядке имущества.

Уточнены порядок и основания получения компенсационных выплат. В соответствии с документом порядок и сроки осуществления компенсационных выплат, а также суммы таких выплат определяются советом фонда с учетом следующих положений:

- компенсационные выплаты получают граждане, которым организациями или физическими лицами, включенными в реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушивших правовые акты, регулирующие деятельность на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации, причинен ущерб в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, при условии представления этими гражданами в фонд заверенных в установленном порядке копий документов, подтверждающих факт причинения такого ущерба;

- компенсационные выплаты осуществляются в российских рублях в безналичной форме.

Итак, получают компенсации от этого фонда только те лица, которые пострадали от действий иных лиц на фондовом рынке, которые включены в соответствующий реестр. Главный вопрос состоит в том, как этот реестр формируется; по каким критериям в него попадают субъекты? Этот вопрос оставлен Указом без ответа <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт ФОГФа (http://www.fedfond.ru) содержит положения о том, какие документы вкладчик должен представить. В частности, указано, что в числе документов, необходимых для регистрации на компенсационные выплаты, необходимо представить: паспорт и его ксерокопию (листы паспорта, содержащие сведения о Ф.И.О., годе рождения, регистрации, данных старого паспорта); подлинники договоров по компаниям и их ксерокопии; если документы подавались в суд: копию договора по компании, решение суда и/или оригинал исполнительного листа, подтверждающие сумму вклада без процентов; если документы поданы в ликвидационную комиссию: заверенную копию договора по компании, выписку из реестра ликвидационной комиссии.

С нашей точки зрения, процедура должна быть формализована непосредственно нормативными актами.

Важно отметить, что данный документ, похоже, функционально предназначен для компенсации не только лицам, пострадавшим от профессиональных участников рынка ценных бумаг и инвестиционных фондов, т.е. от субъектов, осуществлявших ненадлежащим образом лицензированную деятельность, но и для компенсаций за осуществление безлицензионной деятельности, о чем говорит и само название реестра. Этот момент нам кажется важным, поскольку деятельность финансовых пирамид в последнее время вновь оживилась. Масштабы имущественных потерь вновь не имеют официальных оценок. О количестве пострадавших, а также размере имущественных потерь можно судить только по отдельным сообщениям и публикациям. Так, некоторые данные для анализа дает статистика МВД. К примеру, только в 2008 г. было выявлено 28 финансовых пирамид, жертвами которых стали более 400 тыс. граждан, которым был причинен ущерб в размере свыше 40 млрд. руб. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Орлов П. Пирамидам не устоять // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008. N 4781 // http:// www.rg.ru/ 2008/ 10/ 28/ piramidy.html.

Итак, три документа устанавливают, по существу, три разных правовых режима деятельности государственной компенсационной схемы (программы). Причем ни один из них не является не то что идеальным, а даже до конца продуманным и разработанным. После прочтения всех трех схем не покидает устойчивое ощущение того, что со всеми этими схемами может случиться та же история, что со ст. 30 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР": статья-то была, а вот реализация ее все время приостанавливалась. В итоге правила, содержащиеся в ней, так и не были реализованы.

Интересно, что Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, вновь предусматривает обязательность создания "общенациональной компенсационной системы на финансовом рынке". Государство в очередной (который уже!) раз декларирует необходимость создания общенациональной компенсационной схемы, и это притом, что систему страхования вкладов в банках создали за несколько лет. Будем надеяться, что очередная попытка реализации лозунга "Карфаген должен быть разрушен" (компенсационная система должна быть создана) будет-таки удачной.