4.1.1.3. Эмиссии, правовое регулирование

которых изъято из общих правил

В соответствии со ст. 19 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, а также условия их размещения выведены за рамки действия этого Закона.

В соответствии с указанной статьей эмиссия таких бумаг регулируется федеральными законами или в порядке, установленном федеральными законами <1>.

--------------------------------

<1> Нельзя, впрочем, не сказать здесь о некоторой нелогичности закона, поскольку, выводя регулирование и процедуры эмиссии таких бумаг, и условий их размещения из-под действия Закона, он тем не менее в ст. 24 отмечает, что запрещается при публичном размещении или обращении выпуска эмиссионных ценных бумаг закладывать преимущество при приобретении ценных бумаг одним потенциальным владельцам перед другими, если только речь не идет в том числе и об "эмиссии государственных ценных бумаг".

Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг регулируется отдельным законом - Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", а также принятыми на его основе многочисленными нормативными актами Министерства финансов РФ.

При осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг последовательность действий субъектов, вовлеченных в эмиссию, иная, по-иному раскрывается информация; установлены и иные основания для признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся. Следует также отметить, что в отличие от Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и Стандартов эмиссии действующий порядок эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг не содержит последовательного изложения всех этапов. Здесь в принципе выдерживается общая схема, состоящая в принятии необходимых решений, государственной регистрации ценных бумаг, размещении и утверждении отчета. Однако ни один акт детально не регулирует такую процедуру, не описывает последовательность действий. Отчасти это связано с тем, что существенно различается процедура эмиссии федеральных бумаг и ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг.

Рассмотрим процедуру эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг подробнее.

Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг включает в себя в самом общем виде следующие этапы <1>:

--------------------------------

<1> См. также: Крохина Ю. Кредитная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. N 4. С. 60 - 70.

- утверждение генеральных условий эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- принятие эмитентом в соответствии с генеральными условиями решения в форме нормативного правового акта, содержащего условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг;

- принятие эмитентом в соответствии с генеральными условиями и условиями эмиссии решения об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг (решения о выпуске);

- размещение ценных бумаг;

- принятие эмитентом ценных бумаг Российской Федерации, ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг нормативного правового акта, содержащего отчет об итогах эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

Данный перечень отражает только самые общие этапы эмиссии. Дело в том, что необходимо различать эмиссию государственных ценных бумаг Российской Федерации (федеральных ценных бумаг) и государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг. Это различие проистекает из того, что для двух последних видов ценных бумаг предусматриваются дополнительные этапы, связанные с государственной регистрацией. Это не означает, что для федеральных бумаг процедуры регистрации отсутствуют вовсе, однако их значительно меньше и, что самое главное, орган, осуществляющий такую регистрацию, совсем иной, чем для двух других видов бумаг.

Генеральные условия федеральных государственных ценных бумаг не подлежат никакой специальной регистрации (несмотря на то, что это прямо вытекает из закона, некоторые авторы усматривают необходимость таковой регистрации, с чем согласиться нельзя <1>). Они принимаются Правительством РФ в форме нормативного акта.

--------------------------------

<1> См.: Быля А.Б. Финансово-правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг (облигация, вексель): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 25.

В специальной литературе высказано мнение (О.В. Ишутина) о том, что генеральные условия - это документ, аналогичный Стандартам эмиссии корпоративных ценных бумаг, нормативный правовой акт, регулирующий общие условия эмиссии и обращения ценных бумаг конкретного вида, принимаемый за рамками процедуры эмиссии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ишутина О.В. Указ. соч. С. 17.

Такая точка зрения не может быть поддержана. Стандарты эмиссии - это ведомственный правовой акт по своей правовой природе (достаточно посмотреть ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). Но формальный момент здесь не самый главный: оба документа существенно различны по своему содержанию. Стандарты эмиссии - это документ, который регулирует вопросы эмиссии в части, не урегулированной законом. Он не устанавливает особенности правового режима бумаг, он устанавливает порядок осуществления эмиссии как особой процедуры возникновения ценных бумаг. Генеральные условия, напротив, представляют собой документ совсем иного рода: это акт, принимаемый исполнительным органом власти, который устанавливает правовой режим конкретной ценной бумаги (вида ценных бумаг), для чего достаточно посмотреть на требования к его содержанию <1>.

--------------------------------

<1> Генеральные условия согласно закону должны включать указание на: 1) вид ценных бумаг; 2) форму выпуска ценных бумаг; 3) срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные); 4) валюту обязательств; 5) особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента; 6) ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

Существует на природу генеральных условий и точка зрения, согласно которой они "играют роль оферты, акцепт которой осуществляется при приобретении облигаций во время их первичного размещения" <1>. Данная точка зрения представляется нам не вполне обоснованной. Генеральные условия - это прежде всего нормативный акт, который устанавливает правовой режим конкретной ценной бумаги, договорные же отношения выстраиваются уже в процессе размещения, где в роли оферты и акцепта выступают совершенно конкретные юридические факты.

--------------------------------

<1> Радченко Е.Б. Государственные ценные бумаги России и США (сравнительно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14.

Условия эмиссии ценных бумаг Российской Федерации подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. То есть никакой специальной государственной регистрации выпуска ценных бумаг здесь не предусмотрено, хотя указанному выпуску и присваивается государственный регистрационный номер <1>.

--------------------------------

<1> В настоящее время государственная регистрация условий эмиссии государственных ценных бумаг РФ происходит на основании Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Для государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг установлена несколько иная процедура. В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление и/или исполнение федерального бюджета (Министерстве финансов РФ).

Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия выпуска ценных бумаг, в настоящее время установлены Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 754 "О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии", также Приказом Минфина России от 6 апреля 2001 г. N 30н "Об утверждении Стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы представления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг".

В соответствии с указанными документами государственная регистрация акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, включает в себя:

- экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации;

- принятие решения о государственной регистрации акта;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в реестр.

Представленные документы рассматриваются Минфином России в 30-дневный срок. В случае представления не всех сведений или при наличии замечаний к содержанию и оформлению документов они возвращаются на доработку с указанием в письменной форме недостатков и неточностей. Доработанные документы Министерство финансов РФ обязано рассмотреть в 30-дневный срок с даты их повторного представления.

Минфин России вправе приостановить государственную регистрацию акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации, не соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации в части внешних заимствований. В этом случае Министерство уведомляет в письменной форме эмитента ценных бумаг субъекта Российской Федерации о приостановлении государственной регистрации.

В случае отказа в государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, Минфин России обязан сообщить в письменной форме эмитенту ценных бумаг о причине отказа. Эмитент вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

При государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, Минфином России на оборотной стороне последнего листа каждого экземпляра акта делается отметка с указанием своего наименования, даты регистрации и регистрационного номера. Правила присвоения государственного регистрационного номера государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации и муниципальным ценным бумагам определены в настоящее время в Приказе Министерства финансов РФ от 21 января 1999 г. N 2н "О порядке формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг". Такой номер присваивается ценным бумагам самим эмитентом.

В процедуре эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг этап размещения также имеет отличия от эмиссии, осуществляемой по общим правилам. К таким отличиям можно отнести прежде всего используемые способы размещения, а также условия, при которых выпуск ценных бумаг признается несостоявшимся.

Общих норм, которые устанавливают способы размещения государственных ценных бумаг, законодательство не знает. Такие способы уже традиционно устанавливаются применительно к отдельным видам государственных ценных бумаг в условиях эмиссии и обращения.

Анализ действующих в этой области документов показывает, что здесь используются два способа размещения: закрытая подписка и аукцион. Эти способы могут применяться наравне друг с другом (облигации федерального займа с переменным купонным доходом <1>, облигации федерального займа с постоянным купонным доходом <2>, государственные сберегательные облигации <3>), или один из них может применяться как единственный способ размещения ценных бумаг. Так, государственные краткосрочные бескупонные облигации <4> размещаются только путем проведения аукциона, а вот облигации государственных нерыночных займов <5> размещаются только по закрытой подписке. Единственное исключение представляют собой облигации государственного сберегательного займа <6>. Здесь процесс размещения разбит на два этапа: 1) проведение аукциона среди профессиональных участников рынка ценных бумаг, по итогам которого эмитентом - Минфином России определяются уполномоченные профессиональные участники рынка ценных бумаг для реализации облигаций среди инвесторов; 2) заключение договоров купли-продажи с уполномоченными организациями. Таким образом, указанное "заключение договоров купли-продажи с уполномоченными организациями" также может быть признано отдельным способом размещения.

--------------------------------

<1> Условия эмиссии и обращения облигаций федерального займа с переменным купонным доходом, утвержденные Приказом Минфина России от 22 декабря 2000 г. N 112н.

<2> Условия эмиссии и обращения облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом, утвержденные Приказом Минфина России от 16 августа 2001 г. N 65н.

<3> Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. N 771 "Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций", Приказ Минфина России от 19 августа 2004 г. N 68н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций".

<4> Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 790 "Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций", Условия эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, утвержденные Приказом Минфина России от 24 ноября 2000 г. N 103н.

<5> Постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 316 "О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов", Приказ Минфина России от 21 сентября 2004 г. N 86н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов".

<6> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2001 г. N 379 "Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации", Приказ Минфина России от 15 июня 2001 г. N 45н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации".

Детального правового регулирования (порядка применения каждого способа размещения) эти способы не имеют. Лишь в отдельных случаях нормативные акты описывают такой порядок. Так, для государственных сберегательных облигаций при выборе аукциона как способа их размещения установлены виды такого аукциона: аукцион с размещением по различным ценам; аукцион с размещением по единой цене. На аукционе с размещением по различным ценам допускается выставление инвесторами конкурентных заявок с указанием цены покупки облигации и неконкурентных заявок, предусматривающих приобретение облигаций на условиях средневзвешенной цены аукциона. Минимальная цена продажи облигаций (цена отсечения) и средневзвешенная цена определяются эмитентом. Эмитент вправе ограничивать объем неконкурентных заявок. На аукционе с размещением по единой цене допускается выставление конкурентных заявок с указанием цены покупки облигации. Эмитент на аукционе с размещением по единой цене размещает все облигации по цене отсечения. А при описании порядка размещения облигаций государственных нерыночных займов путем закрытой подписки специально указано, что таковая осуществляется "путем заключения договора купли-продажи между эмитентом и организацией, имеющей право приобретать облигации".

Имеют особенности и условия, при которых выпуск ценных бумаг признается несостоявшимся. В частности, для многих ценных бумаг условиями эмиссии и обращения устанавливается доля, при неразмещении которой выпуск признается несостоявшимся. Общих правил здесь нет. Сложившаяся практика состоит в том, что обычно выпуск считается состоявшимся, если на аукционе размещено не менее 20% облигаций от объявленного объема эмиссии данного выпуска (облигации федерального займа с переменным купонным доходом, облигации федерального займа с постоянным купонным доходом, государственные сберегательные облигации). Однако для некоторых бумаг устанавливаются и особенности. Так, выпуск облигаций государственных нерыночных займов считается состоявшимся, если размещен весь выпуск облигаций. Отдельные правила установлены и для облигаций государственного сберегательного займа: для первого этапа (аукциона) здесь работает общее правило (выпуск считается состоявшимся, если на аукционе размещено не менее 20% облигаций от объявленного объема эмиссии данного выпуска), а вот для второго этапа (заключение договоров купли-продажи с уполномоченными организациями) установлено, что такие уполномоченные организации в течение 60 дней с календарного дня, следующего за датой окончания периода размещения облигаций, обязаны продать не менее 70% приобретенного ими объема облигаций, в том числе не менее 50% за наличный расчет.

По итогам эмиссии государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг в регистрирующий орган подлежит представлению отчет об итогах размещения.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, являющийся эмитентом ценных бумаг, после утверждения отчета об итогах эмиссии ценных бумаг представляет его в Министерство финансов РФ ежегодно не позднее 1 мая года, следующего за отчетным, по форме, утверждаемой Минфином России.

Как видим, для федеральных государственных ценных бумаг отсутствует этап государственной регистрации. Регистрации подлежат отдельные решения государственного органа - эмитента, но не сам выпуск, и это при том, что выпуску ценных бумаг присваивается государственный регистрационный номер. Однако присваивает его сам же эмитент. Это порождает вопрос о том, с какого момента такие ценные бумаги считаются созданными. Формально получается, что федеральные ценные бумаги возникают после принятия эмитентом в соответствии с генеральными условиями и условиями эмиссии решения об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг (решения о выпуске). Само же присвоение государственного регистрационного номера носит здесь технический характер.

Иная ситуация с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг. Такие бумаги подлежат размещению исключительно после совершения Министерством финансов РФ соответствующих регистрационных действий в отношении выпуска. Соответственно, здесь, как и в случае обычной эмиссии, ценные бумаги считаются возникшими с момента их государственной регистрации.

В этой процедуре также следует отметить неясность с возможностью признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся и недействительным. Формально Закон об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг вообще не регулирует этот вопрос, а применение Федерального закона "О рынке ценных бумаг" к таким отношениям весьма проблематично, поскольку процедура эмиссии имеет совершенно иные этапы.

Если рассматривать конкретные нормативные акты, регулирующие эмиссию отдельных видов государственной облигации, то в них можно найти условия, при которых выпуск считается состоявшимся. В тех же Условиях эмиссии государственных сберегательных облигаций формулировка требования звучит следующим образом: "Выпуск считается состоявшимся, если на аукционе размещено не менее двадцати процентов облигаций от объявленного объема эмиссии данного выпуска".

Если это правило читать в обратном порядке, то получается, что в противном случае выпуск считается несостоявшимся. Однако очевидно, что данное правило также не говорит о каузе (основании) возникновения бумаги, оно касается технических аспектов размещения. Понятно, что выпуск ценных бумаг в этом случае признает сам эмитент. По логике он должен вернуть внесенные инвесторами средства и аннулировать бумаги. Здесь также отмечаем особенность государственных ценных бумаг Российской Федерации: эмитент и принимает решение о выпуске, и сам же определяет, состоялся выпуск или нет, в зависимости от заранее определенных условий в решении о выпуске.

Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг не кажется нам до конца продуманной. Следует разделить функции эмитента и государственного контролера. Кроме того, необходимо более детально урегулировать процедуру эмиссии. Нам кажется, что такая процедура должна строиться по аналогии с обычными ценными бумагами.