5.2.3. Инвесторы в силу закона

Группа таких инвесторов достаточно многочисленна. Сюда относятся страховые организации, субъекты инвестирования накопительной части трудовой пенсии, субъекты инвестирования в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, специализированные организации управления целевым капиталом, организаторы компенсационных и гарантийных схем.

Как мы отметили выше, этот вид инвесторов выделяется нами в связи с тем, что то, что для обычных инвесторов является правом - инвестировать, для инвесторов в силу закона выступает в форме обязанности. Как представляется, это серьезным образом меняет правовой статус инвестора.

Однако разумно также задаться вопросом: зачем закон выделяет такую обязанность - инвестировать? Совершенно очевидно, что появление такой обязанности у лица должно иметь какие-то цели, причем достижение таких целей, по мнению законодателя, невозможно без установления обязанности инвестировать, почему таковая и устанавливается. Такой целью выступает аккумулирование средств индивидуальных инвесторов для специальных целей.

Цели такого аккумулирования могут быть различны. Например, в случае страхования - это аккумулирование денежных средств на случай наступления неблагоприятных обстоятельств, накопление на какие-либо случаи жизни. В случае с пенсионными накопления перед нами цели социального характера. Целей может быть сразу несколько. Так, возьмем установление обязанности по инвестированию пенсионных накоплений. Совершенно очевидно, что перед нами как минимум два вида целей такого обязательного инвестирования: социальные и макроэкономические. Социальный контекст здесь абсолютно понятен. Как справедливо отмечается в специальной литературе, "в силу конституционных норм пенсии являются теми гарантиями социальной защиты, наличие которых обязательно в социальном государстве, обеспечивающем достойную жизнь и свободное развитие личности" <1>. Государство хочет таким образом побудить граждан самих отвечать за накопление финансовых ресурсов, которые будут обеспечивать поддержку жизненного уровня после ухода из активной трудовой деятельности, равно как и при утрате трудоспособности; снять нагрузку с себя по пенсионному обеспечению. Именно поэтому оно создает схему, при которой часть финансовых ресурсов, перераспределяющихся в пользу государства в виде социальных платежей, перечисляется на индивидуальные счета граждан, которые могут повлиять на их прирост путем инвестирования через специальные институты и без изменения правового режима средств (государственная собственность).

--------------------------------

<1> Ковалевский М.А., Ковалевский С.М. Некоторые элементы правового статуса негосударственных пенсионных фондов в отношениях по негосударственному пенсионному обеспечению // Страховое право. 2007. N 3. С. 3.

Совершенно очевидно, что установление такой цели должно влечь важные последствия как для правового режима таких инвестиций, так и для самих граждан как участников инвестиционного процесса. Эти последствия могут быть описаны следующим образом. Перед какой дилеммой стоит государство? Как нам кажется, это типичная дилемма для любого финансиста.

Накапливаемые денежные средства со временем теряют в своей стоимости, соответственно, даже для их сохранения необходимо размещать их в различных финансовых активах. Однако вложить в консервативные инструменты - значит получить маленькую доходность, вложить в рискованные означает возможность как получить большую доходность, так и потерять все вложенное. Поэтому государство должно думать об установлении определенных принципов инвестирования, которые бы позволили сохранить первоначально инвестированное и по возможности преумножить его. Как отметил один из авторов, анализируя негосударственные пенсионные фонды, "в силу некоммерческого характера деятельности НПФ накопление в них должно обеспечивать более высокий и надежный уровень негосударственного пенсионного обеспечения, чем обеспечение через страховую и банковские системы" <1>.

--------------------------------

<1> Караулов С. Пенсионное обеспечение в системе негосударственных пенсионных фондов // Трудовое право. 2000. N 3. С. 14.

Но помимо социальных целей совершенно очевидно, что в обязательном инвестировании прослеживаются и макроэкономические цели, причем они могут как формулироваться одновременно с социальными, так и вытекать из них (в части возможных инструментов и ограничений для инвестиций). Исследователи проблем инвестирования пенсионных накоплений и негосударственного пенсионного обеспечения отмечают этот момент. Так, Е.Г. Опыхтина пишет, что с "переходом к индивидуально-накопительной системе пенсионного обеспечения государство получает в свое распоряжение значительные финансовые ресурсы, которые оно намерено использовать в долгосрочных инвестиционных целях" <1>. Р.С. Апиков справедливо отмечает в отношении негосударственных пенсионных фондов, что они "в развитых странах мира являются важнейшими институтами финансовой системы в силу того, что именно аккумулируемые, пенсионные накопления представляют собой основной источник долгосрочных инвестиций для широкого круга инвесторов" <2>.

--------------------------------

<1> Опыхтина Е.Г. Особенности правового положения отдельных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской III научной конференции молодых ученых, Самара, 25 - 26 апреля 2003 г. Самара: Изд-во Самар. ун-та, 2003. С. 59.

<2> Апиков Р.С. Правовое регулирование инвестирования пенсионных накоплений // Право и политика. 2007. N 9. С. 36.

Заставляя в определенном месте аккумулировать значительные финансовые ресурсы и инвестировать их, государство не может не регулировать эти инвестиции. По сути это регулирование с точки зрения инструментов экономической политики включает в себя разрешение инвестировать в определенные активы и запрет на инвестирование в другие. Главный вопрос здесь: как совместить обе цели - социальную и макроэкономическую? Ведь способы достижения одной из них - развитие рынка ценных бумаг или рынка определенных инструментов или решение каких-то инфраструктурных задач - могут быть негодны для достижения другой цели - накопления и выплаты в последующем пенсий. Именно баланс между двумя целями - социальной и макроэкономической - и должен быть заложен в основу правового регулирования институционального инвестирования.

Этот баланс должен отражаться на принципах инвестирования и тех инструментах, которые инвесторы вправе использовать в качестве объектов инвестиций.

Во всем этом прослеживается определенная последовательность: определение цели - установление обязательности инвестирования (главная особенность правового статуса институциональных инвесторов) - определение принципов - установление возможностей и ограничений в части инструментов. Именно для таких инвестиций государство должно идти на беспрецедентные для других случаев инвестирования меры по обеспечению сохранности вложений. Условно говоря, должна работать следующая логическая цепочка: обязательность инвестирования устанавливается как крайняя мера для достижения каких-то значимых целей, и в связи с этим устанавливается правило устранения главного риска - потери инвестированного, что само по себе беспрецедентно.

Рассмотрим подробнее, как государство регулирует "обязательные" инвестиции.

А. Страховые организации.

В соответствии со ст. 6 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховщики определены как юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном порядке. Отмечено, что страховщики осуществляют оценку страхового риска, получают страховые премии (страховые взносы), формируют страховые резервы, инвестируют активы, определяют размер убытков или ущерба, производят страховые выплаты, осуществляют иные связанные с исполнением обязательств по договору страхования действия.

Источником для инвестиций страховщиков являются страховые резервы, которые в обязательном порядке формируются страховой организацией в соответствии со ст. 26 указанного Закона для обеспечения исполнения обязательств по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию в порядке, установленном нормативным правовым актом органа страхового регулирования.

Обязанность по инвестированию активов для страховых компаний в Законе об организации страхового дела установлена противоречиво. Так, согласно ст. 26 страховщики вправе инвестировать и иным образом размещать средства страховых резервов в порядке, установленном нормативным правовым актом органа страхового регулирования. Таким образом, как и в случае с государственными корпорациями, перед нами не обязанность, а право быть участником инвестиционного процесса - инвестором. Однако ст. 25 Закона, которая называет страховые резервы в качестве одной из гарантий обеспечения финансовой устойчивости страховщика, регулируя условия обеспечения финансовой устойчивости страховщика, указывает, что "страховые резервы страховщика должны быть обеспечены активами, соответствующими требованиям диверсификации, ликвидности, возвратности и доходности".

В общем неясно, то ли перед нами право инвестировать, то ли обязанность. Как думается, Закон мог бы в указанной части быть более ясным. Страховщики всегда и во всем мире являются важнейшими участниками инвестиционной деятельности, инвесторами. К тому же с экономической точки зрения невозможно представить, что страховые резервы просто лежат "мертвым" грузом на расчетных счетах страховщика и дожидаются момента их перечисления по страховым случаям.

Детальные правила инвестирования страховых резервов в настоящее время определены Приказом Министерства финансов РФ от 8 августа 2005 г. N 100н "Об утверждении Правил размещения страховщиками средств страховых резервов".

Как в Законе, так и в указанном ведомственном нормативном акте определены принципы инвестирования страховых резервов. Установлено, что активы, принимаемые для покрытия страховых резервов, должны удовлетворять условиям "диверсификации, возвратности, доходности (прибыльности) и ликвидности".

Отметим, что нормативных определений ни одного из этих принципов применительно к инвестированию страховых организаций в настоящее время нет, поэтому совершенно очевидно, что нам придется руководствоваться при анализе в большей степени определениями, которые используются в экономической практике. Однако попытка анализа этих категорий показывает, что их использование в Законе и ведомственных актах способно вызвать немало конфликтных ситуаций.

Обратим внимание, что все эти критерии используются через запятую, а не через союз "или". Это означает, что при инвестировании должны соблюдаться все указанные принципы единовременно, что с экономической точки зрения вряд ли может быть в принципе сделано, поскольку принцип возвратности и принцип доходности чаще всего реализованы одновременно быть не могут, на что справедливо обращается внимание и в специальной литературе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правовые основы рынка ценных бумаг / Под ред. А.Е. Шерстобитова. С. 8.

Основная же проблема состоит в том, что перед нами не просто "резиновые" формулировки, а категории, которые при отсутствии их нормативного определения могут толковаться сколь угодно противоречиво.

Ликвидность обычно применительно к активу (поскольку этот термин применяют и к рынку в целом) понимают как такое его качество (совокупность признаков, которыми обладает актив), которое позволяет владельцу актива быстро "превратить", трансформировать его в денежные средства. В экономической и финансовой литературе можно найти много критериев ликвидности и даже примеров ранжирования различных активов в зависимости от степени ликвидности, но любой экономист скажет, что ликвидность того или иного актива всегда определяется и текущим моментом. К примеру, денежные средства на счете - это всегда более ликвидный актив, чем объект недвижимости. Но если банк, в котором находятся денежные средства, находится в состоянии банкротства, а на рынке недвижимости спрос резко превышает предложение, то недвижимость будет более ликвидным активом. Почему все эти сугубо экономические выкладки важны для нашей темы? Дело в том, что если для экономистов, с их менее формальным подходом к языку изложения, допускается "поворачивать" угол зрения при определении той или иной категории сколь угодно вольно, то для правоведов это вряд ли допустимо. Ведь самое малейшее изменение в определении той или иной категории ведет к изменению прав и обязанностей, а то и правового статуса субъекта (или правового режима объекта) в целом.

Возьмем тот же пример с банковским счетом и недвижимостью. Спрашивается: как учесть в нормативном материале ситуативность, присущую ликвидности как экономической категории? Если это делать, то надо переносить в право экономические категории. Более того, придется нормативно указывать ранжирование активов с точки зрения ликвидности по шкале: от неликвидных вообще до ликвидных абсолютно. В противном случае определить, выполнено ли было правило о ликвидности, невозможно, а соответственно, нельзя и оценить риски инвестора. Можно сказать: правило о ликвидности инвестирования будет нарушено, если в тот или иной момент времени, когда нам понадобятся денежные средства, мы не сможем обратить в них наши активы. Об этом говорит и вышеуказанный Приказ Минфина России: "При передаче средств страховых резервов в доверительное управление и выборе инвестиционных направлений страховщик должен учитывать структуру своего страхового портфеля, сроки действия договоров страхования, вероятность наступления страхового события, возможность исполнения обязанности по осуществлению страховых выплат при нахождении средств страховых резервов в доверительном управлении". Однако еще раз отметим, что ситуация на рынке может быть такой, что самый ликвидный объект инвестирования (актив) в момент инвестирования может стать самым неликвидным при попытке обратить его в деньги для осуществления страховой выплаты. Критерии оценки здесь очень субъективны.

Под доходностью актива обычно понимают степень реализации права на получение дохода владельцем актива. В специальной литературе, когда говорят о доходности, противопоставляют ее безопасности. Так, П.В. Степанов отмечает, что "доходность ценной бумаги находится в обратной зависимости к ее безопасности. Наиболее безопасные бумаги имеют сравнительно низкую доходность, и, наоборот, наиболее рискованные вложения способны принести значительные доходы, хотя это далеко не всегда реализуется на практике" <1>. Однако остановиться на этом самом общем определении, равно как и на противопоставлении доходности и безопасности, было бы неправильно, поскольку все это опять же основано на выводах экономической науки и не объясняет для юриста главного.

--------------------------------

<1> Правовые основы рынка ценных бумаг / Под ред. А.Е. Шерстобитова. 1997. С. 8.

Главное же, на наш взгляд, состоит в том, что требование "доходность", сформулированное без его содержательного наполнения, может трактоваться не просто с различных точек зрения, а с совершенно полярных. Так, мы можем сказать, что "доходность" означает инвестирование в активы, которые потенциально могут принести доход. То есть указать, что принцип доходности будет соблюден при вложении в любой актив вообще. Ведь "доход" столь же "резиновая" категория для права: с экономической точки зрения им может быть процент, дисконт, рост курса применительно к бумагам; дивиденд, рост стоимости применительно к любому другому имуществу; рост курса применительно к валюте и т.п. Более того, в специальной литературе иногда разделяют понятия "доход" и "рост вложений", соответственно выделяя последнюю категорию как отдельный принцип инвестирования <1>. Условно говоря, можно оправдать любой процесс инвестирования даже в том случае, если не будет его результата или он будет для инвестора отрицательным. Можно, однако, предположить, что "доходность" применительно к активу означает обязательность наличия дохода как результата управления. Заметим, что такой подход совершенно меняет дело: здесь акцент будет сделан на результат. Если нет дохода от инвестирования, то не соблюден и принцип.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

Диверсификация представляет собой принцип, в соответствии с которым инвестируемое имущество распределяется между различными объектами инвестирования, которые не имеют между собой связи, с целью снижения риска инвестирования (снижения возможных потерь от уменьшения стоимости актива). Закон и акт Министерства финансов РФ применяют этот термин к активу, что, на наш взгляд, противоречит и экономической логике. Диверсификация - это способ управления портфелем, который составляют различные активы. Сама сущность диверсификации как экономического понятия указывает, что речь идет не о вложении в один актив, а о вложении в разные активы с целью элиминации риска. Соблюдение этого принципа инвестирования представляется наиболее простым.

Но самым сложным в этом перечне принципов является принцип возвратности. Что может означать этот принцип? Предположить, что речь идет о некой гарантии того, что инвестор в принципе может отказаться от инвестирования и вернуть свое имущество или получить имущество в состоянии, до которого его довело доверительное управление, было бы ошибочно. Ведь эти права инвестора и так никто не отбирал. Значит, можно предположить, что речь идет о другой гарантии: того, что инвестор при любом результате управления получит то, чтобы было им инвестировано первоначально. Это крайне серьезный принцип, поскольку он меняет распределение рисков между инвестором и тем лицом, которое осуществляет по договору инвестирование: риск утраты перекладывается с инвестора на это лицо. Это означает, что если управляющий "проиграет" инвестированное, то он должен будет компенсировать потери при возврате инвестированного ранее имущества за счет своего имущества. Отметим, что такое понимание не является нормативным, это толкование тех норм, которые есть в Законе, однако именно это толкование кажется нам верным.

Даже беглый анализ всех признаков инвестирования (а не актива, как нам кажется, здесь имеет место недоработка Закона) показывает, что страховая организация как институциональный инвестор находится в привилегированном положении. К примеру, акционер акционерного инвестиционного фонда не имеет таких гарантий, как возвратность инвестированного имущества. Чем можно объяснить такую привилегию? Как думается, в данном случае дифференциация правового регулирования оправданна. Страхование - это "давно известное средство борьбы с опасностями" <1>, которые постоянно сопровождают деятельность человека в виде стихийных бедствий или несчастных случаев, заключающееся в том, что для устранения вредоносных последствий таких опасностей создавались страховые фонды (ресурсы материальных и (или) денежных средств, за счет которых производилось устранение вреда, восстановление потерь). Совокупность мероприятий по созданию таких фондов и получила наименование страхования <2>. Вот эти-то страховые фонды в виде страховых резервов, как определяет эту категорию российский Закон, и инвестируются страховыми компаниями. Соответственно, мы ведем речь не просто об инвестировании временно свободных денежных средств, а об инвестировании имущества, которое служит основой для страховых выплат. "Проигрыш" такого имущества, умаление его стоимости могут иметь опасные последствия для экономики в целом, а уж тем более для тех лиц, которые такие фонды создавали через механизм страхования.

--------------------------------

<1> Серебровский В.И. Очерки советского страхового права // Избранные труды. М.: Статут, 1997. С. 275 (Сер. "Классика российской цивилистики").

<2> См.: Граве К.А., Лунц Л.А. Страхование. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1960. С. 6.

Б. Инвесторы в силу закона в системе пенсионных накоплений.

Инвестирование пенсионных накоплений представляет весьма сложную систему. Описывать ее с традиционных точек зрения, как мы уже упоминали выше, нет никаких возможностей: в инвестирование пенсионных накоплений вовлечено значительное число лиц, каждое из которых принимает в отношении инвестируемого имущества значимые решения.

Источником инвестирования в анализируемом случае выступают отчисления граждан, осуществляемые в соответствии с правилами обязательного пенсионного страхования (Федеральные законы "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> О некоторых технических аспектах также см.: Ойкин В.Г. О некоторых правах застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений // Иваново-Вознесенский юридический вестник: Реформы государственного и муниципального управления: Научно-практический журнал. 2003. N 3/4. С. 63 - 66.

На то, что перед нами "вынужденное", обязательное, в силу закона, инвестирование, указывает ст. 18 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", устанавливающая, что "доверительное управление средствами пенсионных накоплений учреждается вследствие необходимости постоянного управления средствами пенсионных накоплений в интересах обеспечения права застрахованных лиц на получение накопительной части трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (аналогичную норму содержит ст. 36.13 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах").

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях (ст. 5) трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей: базовая; страховая; накопительная. Соответственно, при уплате обязательных платежей (страховых платежей) за застрахованное лицо (лицо, на которое распространяется обязательное пенсионное страхование) отдельно учитываются страховая и накопительная части, поскольку в соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, открытого лицу в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования".

Указанные пенсионные накопления, которые образуются при уплате страховых платежей по обязательному пенсионному страхованию, являются инвестируемым имуществом. Как указано в специальной литературе, данные страховые взносы исключаются из солидарного финансирования трудовых пенсий, построенного на перераспределительном принципе, когда страховые взносы работающих лиц направляются на выплату пенсий лиц, ставших пенсионерами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Цапенко Е.В. Правовое регулирование накопительной части трудовой пенсии в России // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: Сборник научных статей по итогам Межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград-Волжский, 20 - 21 апреля 2007 г. Волгоград: Волгоград. науч. изд-во, 2007. С. 318.

Определение пенсионных накоплений дает ст. 3 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". В соответствии с этой статьей пенсионные накопления определяются как совокупность средств, включающая в себя: суммы страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступившие в Пенсионный фонд РФ и еще не переданные в доверительное управление управляющим компаниям, включающие чистый финансовый результат, который получен от временного размещения указанных страховых взносов Пенсионным фондом РФ и порядок расчета которого устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; средства, переданные в доверительное управление управляющим компаниям Пенсионным фондом РФ; средства, поступившие в Пенсионный фонд РФ от управляющих компаний для выплаты застрахованным лицам и их правопреемникам и еще не направленные на выплату пенсий; средства, поступившие в Пенсионный фонд РФ от управляющих компаний для передачи в негосударственные пенсионные фонды в соответствии с заявлениями застрахованных лиц и еще не переданные негосударственным пенсионным фондам; средства, поступившие в Пенсионный фонд РФ от негосударственных пенсионных фондов в соответствии с законодательством РФ и еще не переданные в доверительное управление управляющим компаниям.

Организационная схема инвестирования. Основную роль в аккумулировании имущества, которое должно быть инвестировано, - пенсионных накоплений играют Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды. Причем первый присутствует в схеме инвестирования пенсионных накоплений всегда, а вторые могут в ней появиться и взять на себя часть функций Пенсионного фонда в соответствии с волеизъявлением субъекта права (будущего пенсионера).

Пенсионный фонд признан Законом "субъектом отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений". Он (ст. 10) определен как лицо, которое управляет средствами пенсионных накоплений "исключительно в интересах застрахованных лиц"; принимает заявления застрахованных лиц о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании); передает в управление управляющей компании, выбранной застрахованным лицом, пенсионные накопления, а если лицо не выбрало управляющую компанию, передает пенсионные накопления в доверительное управление государственной управляющей компании. То есть в лице Пенсионного фонда в этой схеме перед нами своего рода перераспределительный механизм: Пенсионный фонд получает указания застрахованных лиц, передает средства в управление, получает финансовый результат и в случае наступления соответствующих фактов выплачивает пенсию.

Соответствуют ли функции такого лица правовому статусу инвестора? Особенно этот вопрос интересен в связи с обязательством передать в управление пенсионные накопления даже в том случае, если не будет никаких указаний застрахованного лица. Как уже было отмечено, Закон именует Пенсионный фонд "субъектом отношений по формированию и инвестированию пенсионных накоплений". Но квалифицировать Пенсионный фонд подобным образом - значит никак не ответить на поставленный вопрос, что, собственно, вышеупомянутый Закон с успехом и делает, ограничившись здесь общим указанием в ст. 2 о том, что "законодательство Российской Федерации об инвестициях и инвестиционной деятельности применяется к отношениям по инвестированию пенсионных накоплений в части, не противоречащей" закону. Если рассматривать Пенсионный фонд исключительно как "аккумулятор" и "почтовый ящик", поскольку он не инвестирует свое имущество (пенсионные накопления - собственность Российской Федерации) и не является учредителем управления (в соответствии со ст. 18 Федерального закона об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии учредителем доверительного управления средствами пенсионных накоплений признается Российская Федерация, а Пенсионный фонд только осуществляет "права учредителя") и даже не осуществляет инвестирование тех накоплений, которые были переданы управляющим компаниям (это делают управляющие компании), то инвестором его признавать нельзя.

Однако Закон регулирует ситуации, когда Пенсионный фонд временно размещает суммы страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступившие в течение финансового года до момента их перечисления управляющим компаниям (ст. 14 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> Порядок такой институциональной инвестиционной деятельности регулируется Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 652 "Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации". Решение об указанных инвестициях Пенсионный фонд принимает по согласованию с Министерством финансов РФ.

Похожие (практически аналогичные) функции выполняют в данной схеме и негосударственные пенсионные фонды. Причем сразу оговоримся, что здесь не идет речь о негосударственных фондах как институциональных инвесторах в отношении средств пенсионных резервов, речь идет именно об участии таких организаций в инвестировании пенсионных накоплений.

Негосударственный пенсионный фонд в соответствии со ст. 36.1 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" может осуществлять обязательное пенсионное страхование. Такую деятельность фонд осуществляет на основании договора об обязательном пенсионном страховании. Застрахованные лица вправе в соответствии со ст. 32 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" отказаться от получения накопительной части трудовой пенсии из Пенсионного фонда РФ и передать свои накопления, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, в негосударственный пенсионный фонд, который вправе осуществлять обязательное пенсионное страхование. Закон предусматривает и обратную возможность - перевода своих пенсионных накоплений из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд РФ. Единственным отличием в части отношений застрахованного лица с Пенсионным фондом РФ и негосударственным пенсионным фондом будет то, что в последнем случае не предусмотрено право застрахованного лица на выбор управляющей компании <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Типовым договором об обязательном пенсионном страховании между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 60, предусмотрено только, что "фонд информирует застрахованное лицо об управляющей компании (управляющих компаниях) и специализированном депозитарии, с которыми фонд заключил соответственно договор (договоры) о доверительном управлении средствами пенсионных накоплений и договор об оказании услуг специализированного депозитария. Информация передается застрахованным лицам при их непосредственном обращении в фонд, размещается в специально отведенных местах, публикуется в периодических печатных изданиях или распространяется при помощи иных средств массовой информации".

Обратим внимание на то, что негосударственный пенсионный фонд в схеме инвестирования пенсионных накоплений осуществляет выбор управляющих компаний, т.е. принимает инвестиционное решение. Другое дело, что и здесь Закон говорит о том, что перед нами действия в пользу застрахованного лица.

Однако застрахованное лицо - это не инвестор в силу закона. Более того, само наличие договора негосударственного пенсионного фонда с застрахованным лицом не меняет правового режима пенсионных накоплений. Как правильно подчеркивает Е.В. Цапенко, пенсионные накопления застрахованного лица не являются его частной собственностью - это принципиальная особенность российского пенсионного законодательства <1>. Сохраняется эта особенность и в случае перевода своих пенсионных накоплений лицом в негосударственный пенсионный фонд по договору.

--------------------------------

<1> Цапенко Е.В. Указ. соч. С. 319.

Инвестором в силу закона здесь можно признать сам фонд, который несет риск выбора управляющей компании, которая и осуществляет инвестирование. Ведь для того, чтобы доход начислить, негосударственный пенсионный фонд сам же должен его получить. Получить его он может только в том случае, если соответствующую доходность покажут управляющие компании.

Представленный анализ показывает, что в системе управления пенсионными накоплениями инвесторами в силу закона являются Пенсионный фонд и негосударственные пенсионные фонды. Хотя их статус весьма своеобразен: инвестируют они не свои деньги, а деньги другого лица - государства, но что интересно, действуя в пользу других лиц - застрахованных лиц, определяемых таковыми в соответствии с пенсионным законодательством. Само застрахованное лицо инвестором может быть признано с очень большой долей условности. Причем набор прав и обязанностей такого лица существенно меняется в зависимости от того факта, заключает такое лицо договор с негосударственным пенсионным фондом или нет. В первом случае его отношения строятся на основании специального договора, во втором - только на основании закона. Признавать застрахованное лицо инвестором очень сложно еще и в силу того, что, если такое лицо не изъявит свою волю на выбор управляющей компании, инвестиции будут осуществляться так или иначе: собственник имущества - государство полагает, что интересы функционирования пенсионной системы выше частных проблем понимания своих прав и возможностей одним инвестором.

Помимо Пенсионного фонда и негосударственного пенсионного фонда свои роли в схеме инвестирования пенсионных накоплений играют управляющие компании и специализированные депозитарии (один - для случаев инвестирования через Пенсионный фонд и множество - в смысле один для каждого негосударственного пенсионного фонда).

Как уже было отмечено, Закон определяет инвестирование средств пенсионных накоплений как деятельность управляющей компании по управлению средствами пенсионных накоплений (ст. 3 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"). Выборы управляющих компаний осуществляются для пенсионного фонда по конкурсу, который проводит уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений (ФСФР России). Управляющие компании действуют на основании договоров с Пенсионным фондом. Помимо этого существует так называемая государственная управляющая компания.

Обязательными участниками схемы инвестирования пенсионных накоплений являются специализированные депозитарии. Специализированным депозитарием ст. 3 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" признает акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющее лицензии на осуществление депозитарной деятельности и деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

Для Пенсионного фонда РФ услуги по всем аккумулируемым пенсионным накоплениям оказывает один специализированный депозитарий, который выбирается на конкурсной основе ФСФР России. Специализированный депозитарий оказывает свои услуги Пенсионному фонду РФ на основании заключенного договора, который, в свою очередь, заключается на основании типового договора, утверждаемого Правительством РФ <1>. Однако этим договором регулирование деятельности специализированного депозитария не ограничивается. В соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ он обязан заключить с каждой из управляющих компаний договор об оказании специализированным депозитарием услуг (соответственно это обязаны сделать и сами управляющие компании).

--------------------------------

<1> В настоящее время Типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2003 г. N 395, а Типовой договор об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду Российской Федерации в отношении средств пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, утвержден Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2003 г. N 730.

Обязанности специализированного депозитария весьма разнообразны и напоминают перечень обязанностей специализированного депозитария паевого и акционерного инвестиционных фондов. Их также можно разделить на обязанности учета и хранения и обязанности контроля.

Принципы инвестирования и инструменты и распределение рисков инвестирования пенсионных накоплений. Понимание того, как распределены и управляются риски в инвестировании пенсионных накоплений, возникает из того факта, что набор прав застрахованного лица, прав и обязанностей Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и государственной управляющей компании зависит от того, как скомпонована в зависимости от поведения застрахованного лица организационная схема управления пенсионными накоплениями.

Анализ показывает, что следует говорить здесь о таких случаях:

- застрахованное лицо не осуществляет выбора управляющей компании и Пенсионный фонд передает пенсионные накопления в управляющую компанию, которая инвестирует их в рамках так называемого расширенного инвестиционного портфеля;

- застрахованное лицо подает заявление в Пенсионный фонд о выборе управляющей компании и Пенсионный фонд передает пенсионные накопления выбранной застрахованным лицом управляющей компании (в том числе и государственной управляющей компании, которая инвестирует в соответствии с правовым режимом инвестиционного портфеля государственных ценных бумаг или расширенного инвестиционного портфеля, в соответствии с волеизъявлением застрахованного лица);

- застрахованное лицо переводит свои накопления по договору в негосударственный пенсионный фонд, который в дальнейшем осуществляет функции Пенсионного фонда РФ по обязательному пенсионному страхованию и передает пенсионные накопления в управляющие компании в соответствии со своей инвестиционной стратегией.

Эти случаи весьма схожи, но все-таки распределение рисков здесь разное.

В первом случае Пенсионный фонд РФ в соответствии с законодательством не имеет выбора - он передает пенсионные накопления в государственную управляющую компанию сроком на пять лет <1>.

--------------------------------

<1> В этом случае отношения Пенсионного фонда и государственной управляющей компании строятся на основании договора, заключаемого в соответствии с Типовым договором на основании Постановления Правительства РФ от 2 декабря 2003 г. N 730 "О дополнительных мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений". В соответствии с указанным документом была установлена обязанность Пенсионного фонда заключить договор с государственной управляющей компанией - Внешэкономбанком.

Государственная управляющая компания в соответствии с этим договором инвестирует средства пенсионных накоплений на основании следующих принципов инвестирования: надежности, ликвидности, доходности и диверсификации <1>.

--------------------------------

<1> Надо отметить здесь существенную разницу в правовом регулировании до и после июля 2009 г. Дело в том, что раньше государственная управляющая компания имела одну единственную стратегию, которая описывалась инвестиционной декларацией. Однако в настоящее время законодательством введены понятия расширенного инвестиционного портфеля и инвестиционного портфеля государственных ценных бумаг. Застрахованное лицо в настоящее время может само выбрать, в какой из указанных инвестиционных портфелей должны быть инвестированы пенсионные накопления. В том случае, если такой выбор не будет осуществлен, инвестирование осуществляется в соответствии с правовым режимом "расширенного инвестиционного портфеля".

Отметим, что ни один из названных принципов инвестирования не наполнен реальным содержанием - Закон не содержит их легального определения.

Обратим также внимание на то, что перечень принципов отличается от принципов инвестирования страховых организаций: вместо возвратности появляется принцип надежности, который ни закон, ни типовой договор не раскрывают. Его текст содержит определенные уточняющие требования о конкретных ограничениях деятельности управляющей компании, но он не содержит ясного понимания надежности и - что самое важное - возвратности инвестиций. Ни в одном из документов нет и речи о "страховке" от некачественного управления. Более того, исходя из указанного, нигде нет упоминания о том, как распределяются в такой схеме риски: какие риски несет застрахованное лицо, а какие риски несут институциональные инвесторы (Пенсионный фонд). Получается, что, если застрахованное лицо не выбрало управляющей компании, оно автоматически несет риски некачественного управления государственной управляющей компании.

Инвестиционная декларация государственной управляющей компании (как и любой иной управляющей компании) должна содержать: 1) цель инвестирования средств пенсионных накоплений и описание инвестиционной политики управляющей компании; 2) перечень объектов инвестирования, которые управляющая компания вправе приобретать за счет средств пенсионных накоплений, переданных в управление Пенсионным фондом РФ; 3) требования к структуре инвестиционного портфеля.

Правила инвестирования государственной управляющей компанией как в случае с расширенным инвестиционным портфелем, так и в случае с инвестиционным портфелем, состоящим из государственных ценных бумаг, заключаются в установлении перечня инструментов, в которые могут быть инвестированы пенсионные накопления, а также в установлении определенной структуры - соотношения различных активов в портфеле. Такое соотношение определяется для различных активов в процентах. Таким образом, государство использует довольно жесткую модель регулирования процесса инвестирования пенсионных накоплений. Указывая общие требования к инвестированию - "добросовестность" и "разумность", - оно тем не менее не полагается на указанные самые общие положения, а детально регулирует структуру активов, в которые инвестируются пенсионные накопления. Правила инвестирования государственной управляющей компанией носят довольно консервативный характер: государственной управляющей компании разрешено инвестировать не во все потенциально разрешенные объекты инвестирования, даже при формировании расширенного портфеля. Понятно, чем это продиктовано: обеспечить сохранность активов, однако не очень понятно, как быть с заявленной целью управления в инвестиционной декларации - приростом.

Теперь посмотрим ситуацию, если застрахованное лицо выбирает управляющую компанию и ей Пенсионный фонд передает в доверительное управление пенсионные накопления.

Управляющие компании в соответствии с Законом обязаны инвестировать средства пенсионных накоплений исключительно в интересах застрахованных лиц, действуя разумно и добросовестно, исходя из необходимости обеспечения принципов надежности, ликвидности, доходности и диверсификации. Как мы видим, перед нами те же принципы инвестирования, что и в случае деятельности государственной управляющей компании. И здесь также нет никаких внятных комментариев. Не дает их и Типовой договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений между Пенсионным фондом Российской Федерации и управляющей компанией, отобранной по конкурсу, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2003 г. N 395. Его текст содержит определенные уточняющие требования о конкретных ограничениях деятельности управляющей компании, но в то же время не дает ясного понимания надежности и - что самое важное - возвратности инвестиций.

Определенные требования по элиминированию риска содержит ст. 25 вышеназванного Закона, которая указывает на необходимость обязательного страхования ответственности управляющих компаний. В частности, этой статьей установлено, что управляющие компании обязаны страховать риск своей ответственности перед Пенсионным фондом РФ за нарушения договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений, вызванные ошибками, небрежностью или умышленными противоправными действиями работников управляющей компании либо умышленными противоправными действиями (бездействием) иных лиц. К указанным противоправным действиям (бездействию) относятся преступления в сфере компьютерной информации, преступления, направленные против интересов службы в коммерческих и иных организациях, преступления в сфере экономики и другие правонарушения.

Однако ни в одном из документов также нет речи о "страховке" от некачественного управления. Нигде нет упоминания о том, как распределяются в такой схеме риски: какие риски несет застрахованное лицо, а какие риски несут институциональные инвесторы. Получается, что и в этой схеме застрахованное лицо, выбравшее управляющую компанию, несет все риски некачественного управления.

Управляющие компании имеют больше возможностей для инвестирования, поскольку круг объектов инвестирования для них более широкий.

При этом государство использует при регулировании те же подходы, что и для государственной управляющей компании: установление перечня инструментов, в которые могут быть инвестированы пенсионные накопления, а также определенной структуры - соотношения различных активов в портфеле. Структура инвестиционного портфеля или его части может быть определена в форме инвестиционного индекса.

В обоих случаях (и с государственной управляющей компанией, и с управляющими компаниями) Пенсионный фонд несет риск временного инвестирования, который не покрывается ничем: если стоимость бумаг, в которые были временно инвестированы активы, упадет, то не очень ясно, как и кто будет покрывать разницу. Управляющие компании как институциональные инвесторы оказываются под риском не получить вознаграждение, а также разного рода противоправных действий, от риска которых они застрахованы. Но они не несут риска некачественного управления <1>.

--------------------------------

<1> Современные исследователи проблем инвестирования средств пенсионных накоплений также высказывают опасения в этой связи. Так, Е.Г. Опыхтина отмечает, что, "если бы речь шла о добровольном, а не принудительном привлечении средств граждан, не было бы никакой необходимости в установлении особых требований к управляющим компаниям, которые получают денежные средства населения в свое распоряжение, ограниченное только ими же составленными инвестиционными декларациями. Уже сейчас возникают опасения, что судьба пенсионных накоплений окажется такой же, как и других сбережений российских граждан за последнее десятилетие" (Опыхтина Е.Г. Особенности правового положения отдельных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской III научной конференции молодых ученых. С. 61). После проведенного анализа с такой критикой трудно не согласиться.

Гораздо интереснее ситуация с управляющими компаниями, которые оказывают услуги негосударственным пенсионным фондам. Сразу надо отметить, что такая управляющая компания действует не только на основании Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", но и на основании Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах". На первый взгляд, здесь нет никакой разницы. Более того, деятельность управляющей компании и для Пенсионного фонда, и для негосударственного пенсионного фонда "роднят" требования к структуре и составу активов, в которые могут быть инвестированы пенсионные накопления (ст. ст. 26 - 30, ст. 36.15 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"). Конкретный перечень объектов инвестирования, которые управляющая компания вправе приобретать за счет средств пенсионных накоплений, а также описание инвестиционной политики также содержится в инвестиционной декларации.

Однако разница, на наш взгляд, есть. Обязанности управляющей компании, заключившей договор с негосударственным пенсионным фондом, закреплены в ст. 36.14 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах".

Помимо общих положений среди ее обязанностей можно выделить и такие, как: "нести установленную законом и договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений ответственность за сохранность средств, переданных в управление фондом", "осуществлять инвестирование средств пенсионных накоплений разумно и добросовестно, исходя из необходимости обеспечения принципов надежности, ликвидности, доходности и диверсификации".

Заметим, что принципы инвестирования те же, что и для управляющей компании, действующей для Пенсионного фонда РФ, однако появилось еще и требование о сохранности пенсионных накоплений. Если понимать эту формулировку в смысле того, что управляющая компания должна как минимум сохранить пенсионные накопления, то мы опять возвращаемся к категории "возвратность". Может быть, это сделано в силу специфических обязательств самого негосударственного пенсионного фонда перед застрахованным лицом, о которых говорилось выше?

В общем, с нашей точки зрения, ситуация представляется более чем туманной, а ведь речь идет о распределении рисков в системе инвестирования пенсионных накоплений! И здесь инвесторы должны быть в не менее привилегированном положении, чем в ситуации с инвестициями страховых организаций. А получается ровно обратная картина: неясно, кто имеет правовой статус инвестора, неясны принципы инвестирования, правовой режим инвестирования пенсионных накоплений через Пенсионный фонд РФ и через негосударственный пенсионный фонд различны.

Следует вспомнить и обратить внимание и вот на какой момент. В соответствии с Типовым договором об обязательном пенсионном страховании между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 60, негосударственный пенсионный фонд несет обязательство "не реже одного раза в год производить начисление инвестиционного дохода на средства пенсионных накоплений застрахованного лица". Это означает, что негосударственный пенсионный фонд, заключая договор с управляющей компанией, просто вынужден будет более жестко подходить к ее обязанностям, чтобы в последующем не компенсировать будущим пенсионерам потери от управления из "своего кармана". Анализ показывает, что само по себе заключение договора (об обязательном пенсионном страховании) между застрахованным лицом и негосударственным пенсионным фондом носит правовой режим инвестиции <1>, причем инвестиции обеспеченной: каков бы ни был результат управления управляющей компании, негосударственный пенсионный фонд обязан начислить инвестиционный доход, причем, как правильно подчеркивается в литературе, за счет собственных средств <2>.

--------------------------------

<1> Как и в случае с договором о негосударственном пенсионном обеспечении, о чем правильно говорит Р.С. Апиков (см.: Апиков Р.С. Правовое регулирование инвестирования пенсионных накоплений // Право и политика. 2007. N 9. С. 37).

<2> См.: Ермаков Д.Н. Финансово-правовые основы инвестиционной деятельности негосударственных пенсионных фондов // Государство и право. 2007. N 8. С. 51.

Таким образом, застрахованные лица находятся в разной ситуации с точки зрения риска при инвестировании через управляющую компанию, негосударственный пенсионный фонд, государственную управляющую компанию. Вот, к примеру, Р.С. Апиков относительно итогов инвестирования за 2006 г. отмечает, что граждане, доверившие инвестирование своих пенсионных накоплений частным пенсионным фондам, оказались в выигрыше. В среднем капиталы, помещенные в негосударственные пенсионные фонды, за 2006 г. выросли на 20,7%, более чем в 2 раза опередив официальный показатель инфляции. При этом будущие пенсионеры, оставившие свои пенсионные накопления в государственной управляющей компании, наоборот, потеряли часть своих сбережений: за 2006 г. их будущие пенсии увеличились на 5,7% и этот рост был моментально уничтожен девятипроцентной инфляцией <1>. Следует отметить, что ситуация резко изменилась в 2007 - 2008 гг., когда на финансовых рынках начались кризисные явления. Здесь получилась картина обратная: в проигрыше оказались те, кто инвестировал через государственную управляющую компанию и негосударственные пенсионные фонды, те же, кто инвестировал через частные управляющие компании, оказался в проигрыше (результаты управления пенсионными накоплениями по итогам 2008 г. всеми без исключения управляющими компаниями можно прокомментировать таким выражением: одни убытки. Причем это касается даже единственной частной компании, показавшей положительный результат (2,2%), поскольку в нем не учтена инфляция. Убытки почти половины управляющих компаний составили более 25%. Отрицательный результат показала государственная управляющая компания (под управлением которой находится порядка 90% пенсионных накоплений) впервые за последние пять лет - 0,46% годовых) <2>. Причины подобного явления, с которыми мы согласны, также указывает Р.С. Апиков: набор инвестиций, которые доступны частным пенсионным фондам и государственной управляющей компании, различен.

--------------------------------

<1> Апиков Р.С. Инвестирование накоплений негосударственными пенсионными фондами // Банковское право. 2007. N 4. С. 25.

<2> Подробнее см.: http:// rating.rbc.ru/ article.shtmlf2009/ 03/ 03/ 32322750.

Говоря о рисках инвестора, нельзя не отметить то, что в схеме инвестирования пенсионных накоплений учтен конфликт интересов. В соответствии со ст. 35 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (аналогичная норма закреплена и в ст. 36.24 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах") под конфликтом интересов понимается наличие в распоряжении должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично или через юридического либо фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части инвестирования средств пенсионных накоплений или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений.

Меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц субъектов и иных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений должны устанавливаться в кодексах профессиональной этики соответствующих организаций.

Управляющие компании (равно как и негосударственные пенсионные фонды) обязаны в порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ, согласовать свой кодекс профессиональной этики с ФСФР России, а также предоставлять ему периодическую отчетность о соблюдении в своей деятельности требований кодекса профессиональной этики.

В соответствии с требованиями законодательства управляющая компания несет вместе со специализированным депозитарием солидарную ответственность за неисполнение специализированным депозитарием своих обязанностей по договору.

Изучение отношений между субъектами в рамках инвестирования пенсионных накоплений показывает, что правовой режим как институционального, так и иного инвестирования (индивидуального) здесь очень несовершенен. Очень неясно урегулировано распределение рисков, размыты принципы инвестирования. Обязанности субъектов часто сформулированы так, что они могут пониматься по-разному. Это тем более странно, что во всем мире пенсионные накопления - это важнейший источник для "подпитки" ликвидности всей финансовой системы.

Крайне странно и то, что в этой схеме будущие пенсионеры поставлены в неравные условия с точки зрения сохранности и доходности инвестиций. Как нам кажется, это недоработка закона, которая требует устранения. Еще один существенный момент: так называемые принципы инвестирования на поверку оказываются не более чем декларацией и совершенно неясно, как государство через эти цели достигает баланса социальных и макроэкономических целей. Как мы писали, обязательность инвестирования должна компенсироваться устранением главного риска - невозврата инвестированного. Но это не выдерживается ни в одной организационной схеме инвестирования пенсионных накоплений, кроме инвестирования через негосударственный пенсионный фонд. С нашей точки зрения, такая дифференциация правового регулирования ничем не оправдана и снижает эффективность всей схемы.

В. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих.

Обязательное в силу закона инвестирование осуществляется и в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, которое регулируется Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". В своей основе эта система напоминает описанную выше систему инвестирования пенсионных накоплений.

Источником для инвестирования (инвестируемым имуществом) здесь выступают накопления для жилищного обеспечения, которые ст. 3 названного Закона определяет как совокупность средств, включающую в себя: а) накопительные взносы, поступившие в уполномоченный федеральный орган и не переданные в доверительное управление управляющим компаниям; б) средства, переданные в доверительное управление управляющим компаниям уполномоченным федеральным органом, включая доходы от инвестирования указанных средств; в) средства, поступившие в уполномоченный федеральный орган от управляющих компаний или по иным основаниям, но не направленные на целевое использование накоплений для жилищного обеспечения участниками.

Первоначальный порядок образования этих средств (до передачи в доверительное управление) установлен данным Законом. Он состоит в том, что за счет средств федерального бюджета на имя участников накопительно-ипотечной системы - военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту и включенных в реестр участников (ст. 9 Закона), - открываются именные накопительные счета. В соответствии со ст. 5 Закона размер накопительного взноса на одного участника устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на год внесения накопительного взноса в размере не менее чем накопительный взнос, полученный путем индексации фактически начисленного и перечисленного накопительного взноса предыдущего года с учетом уровня инфляции, предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год.

Накопления для жилищного обеспечения являются собственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджет какого-либо уровня, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных накоплений и субъектов отношений по их формированию и инвестированию.

Указанные средства передаются по договору доверительного управления уполномоченным федеральным органом управляющей компании. Учредителем доверительного управления является Российская Федерация. От имени Российской Федерации права учредителя доверительного управления осуществляет уполномоченный федеральный орган. На основании указанного Закона выгодоприобретателем по договору доверительного управления является Российская Федерация в лице уполномоченного федерального органа (ст. 17). При этом в соответствии со ст. 20 Закона управляющая компания инвестирует указанные средства в интересах участников накопительно-ипотечной системы.

Права и обязанности управляющей компании (управляющих компаний) регулируются Законом, Типовым договором доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения военнослужащих, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 678, и указанным договором доверительного управления.

Интересны принципы, на которых управляющая компания инвестирует это имущество. В соответствии со ст. 17 вышеназванного Закона и Типовым договором управляющая компания обязуется осуществлять доверительное управление накоплениями в целях сохранения и увеличения стоимости чистых активов, сформированных за счет средств, переданных в доверительное управление, при условии соблюдения интересов участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Непосредственно принципы управления установлены ст. 20 Закона: управляющая компания инвестирует накопления разумно и добросовестно в интересах участников накопительно-ипотечной системы, исходя из необходимости обеспечения принципов надежности, ликвидности, доходности и диверсификации.

Как видим, принципы инвестирования определены схожим образом, как и в случае с инвестированием пенсионных накоплений, т.е. используются одни и те же критерии. Однако, что интересно, здесь еще появляются цели инвестирования - сохранение и увеличение стоимости чистых активов.

В данной схеме не очень понятно, кто является инвестором? Как мы помним, в системе инвестирования пенсионными накоплениями Закон признает таковым управляющую компанию, однако проведенный анализ показал, что инвесторами в силу закона являются в большей степени Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды. В данной схеме перед нами, как думается, иная ситуация - инвестором в силу закона является в большей степени государство в лице уполномоченного органа.

Важную роль в этой схеме играет и специализированный депозитарий. Он выполняет все функции специализированного депозитария, которые предусмотрены для такой организации в схеме инвестирования пенсионных накоплений.

Цели установления обязательности инвестирования здесь также социальные и макроэкономические. Социальные цели можно определить исходя из анализа прав участников накопительно-ипотечной системы (военнослужащих). Такие участники имеют право: 1) приобрести в собственность жилое помещение или жилые помещения за счет средств, накопленных на именном накопительном счете участника, после возникновения права на их использование; 2) приобрести в собственность жилое помещение или жилые помещения с использованием целевого жилищного займа и (или) ипотечного кредита (займа); 3) использовать средства в размере накоплений для жилищного обеспечения, учтенных на его именном накопительном счете, для погашения ранее полученного целевого жилищного займа; 4) использовать средства, накопленные на его именном накопительном счете, для улучшения жилищных условий или иных целей, в том числе использовать целевой жилищный заем на цели участия в долевом строительстве жилья.

Порядок инвестирования управляющей компании описывается в инвестиционной декларации, которая должна содержать: 1) указание цели инвестирования накоплений для жилищного обеспечения и описание инвестиционной политики управляющей компании в отношении переданных в доверительное управление средств; 2) перечень объектов инвестирования (виды активов), которые управляющая компания вправе приобретать за счет накоплений для жилищного обеспечения, переданных ей в доверительное управление федеральным уполномоченным органом; 3) описание рисков, связанных с инвестированием в объекты инвестирования (виды активов), которые управляющая компания вправе приобретать за счет накоплений для жилищного обеспечения, переданных ей в доверительное управление федеральным уполномоченным органом; 4) требования к структуре инвестиционного портфеля.

Подходы при регулировании инвестирования жилищных накоплений для военнослужащих, которые использует государство, схожи с подходами, используемыми при регулировании процесса инвестирования пенсионных накоплений: установление перечня инструментов, в которые могут быть инвестированы жилищные накопления для военнослужащих, а также определенной структуры - соотношения различных активов в портфеле. Структура инвестиционного портфеля или его части может быть определена в форме инвестиционного индекса.

Г. Специализированные организации управления целевым капиталом.

Под специализированной организацией управления целевым капиталом ст. 2 Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" понимает некоммерческую организацию - собственника целевого капитала, созданную в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала.

То, что перед нами "вынужденный" инвестор, говорит и данное в этой же статье определение целевого капитала некоммерческой организации. Под ним понимается сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций. На это же указывает ст. 15 Закона: "Управление имуществом, составляющим целевой капитал, должно осуществляться управляющей компанией на основании договора доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал".

Целевой капитал формируется за счет имущества жертвователей, которые передают в собственность некоммерческой организации на формирование целевого капитала денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте на основании договора пожертвования или завещания в соответствии с нормами гражданского законодательства о дарении или о наследовании с учетом особенностей, предусмотренных вышеназванным Законом.

Говоря о специализированной организации как об инвесторе в силу закона, нельзя не заметить, что сама организационная схема инвестирования устроена не в пример проще, чем многие из вышеназванных. Закон определяет требования к управляющей компании, требования к договору доверительного управления, но не содержит каких-либо специальных требований о контроле за деятельностью управляющей компании. Проще говоря, как и в случае со страховой организацией, здесь нет специализированного депозитария.

Статья 17 Закона устанавливает принципы инвестирования, которые нам знакомы уже по другим инвестиционным схемам: надежность, ликвидность, доходность и диверсификация. Обратим внимание на то, что среди принципов инвестирования нет возвратности, т.е. перед нами инвестиции достаточно рисковые, возврат которых не гарантирован.

Статья 15 Закона определяет возможные объекты инвестирования. В частности, денежные средства, составляющие целевой капитал, могут быть размещены в: государственные ценные бумаги Российской Федерации, государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации, облигации иных российских эмитентов; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; государственные ценные бумаги иностранных государств, соответствующие требованиям, определяемым к долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации; облигации и акции иных иностранных эмитентов; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах; инвестиционные паи закрытых паевых инвестиционных фондов, если правилами доверительного управления этими паевыми инвестиционными фондами предусматривается выплата дохода от доверительного управления не реже одного раза в год; инвестиционные паи интервальных паевых инвестиционных фондов; инвестиционные паи открытых паевых инвестиционных фондов; объекты недвижимого имущества; депозиты в рублях и иностранной валюте в кредитных организациях.

Д. Иные инвесторы в силу закона.

Приведенным выше перечнем количество вынужденных инвесторов не заканчивается. Государство, ставя различные цели, может обязывать тех или иных лиц (как правило, привлекающих денежные средства в той или иной форме) инвестировать на рынке ценных бумаг.

Законодательство в целом ряде случаев предусматривает создание разного рода компенсационных и гарантийных фондов, средства которых обязательно должны быть инвестированы в определенные активы на рынке ценных бумаг.

К примеру, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" клиринговая организация, осуществляющая расчеты по сделкам с ценными бумагами, обязана формировать специальные фонды для снижения рисков неисполнения сделок с ценными бумагами. Абсолютно очевидно, что часть имущества такого фонда не просто может, а скорее всего, обязательно будет инвестироваться в определенные инструменты. К примеру, Положение о клиринговой деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 14 августа 2002 г. N 32/пс, прямо указывает на гарантийный фонд, который обязана создавать клиринговая организация. При этом данный документ прямо устанавливает, что "гарантийный фонд должны составлять денежные средства и государственные ценные бумаги Российской Федерации".

Похожий случай с федеральным общественно-государственным фондом по защите прав вкладчиков и акционеров - некоммерческой организацией, учредителями которой выступают федеральные органы исполнительной власти совместно с общественными объединениями, созданными в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе с комитетами по защите обманутых вкладчиков и акционеров, образованный в соответствии с Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров". Пунктом 6 данного документа установлено, что средства этого фонда используются для осуществления компенсационных выплат вкладчикам и акционерам, а также на инвестирование в ценные бумаги и иные высоколиквидные активы с направлением полученных доходов на осуществление компенсационных выплат.

Инвестирование средств фонда осуществляется управляющей компанией (управляющими компаниями) в соответствии с договорами доверительного управления. Управляющими компаниями могут являться только юридические лица, имеющие лицензии на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами. Требования к деятельности управляющих компаний фонда устанавливаются регулятором.

Имущество фонда должно учитываться специализированным депозитарием - юридическим лицом, имеющим лицензию на осуществление деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

Специализированный депозитарий осуществляет те же функции, что и в иных схемах коллективного и институционального инвестирования: хранение сертификатов документарных ценных бумаг, копий первичных документов, касающихся имущества фонда, учета прав на ценные бумаги, принадлежащие фонду, а также контроль за действиями доверительного управляющего. Осуществляя функции контроля, специализированный депозитарий не вправе давать управляющей компании согласие на распоряжение имуществом, находящимся в доверительном управлении, если такое распоряжение противоречит настоящему "указу, требованиям к деятельности управляющей компании фонда или договору доверительного управления имуществом фонда". Требования к деятельности специализированного депозитария устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Создание похожих схем предусматривает и Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". В частности, ст. 17 этого Закона предусматривает, что в целях возмещения понесенного инвесторами - физическими лицами ущерба в результате деятельности профессиональных участников (членов) саморегулируемой организации саморегулируемая организация вправе создавать компенсационные и иные фонды. В соответствии со ст. 19 этого Закона в целях организации выплаты компенсаций инвесторам - физическим лицам должен быть создан федеральный компенсационный фонд как некоммерческая организация (об этом же фонде говорит и ст. 63 Федерального закона "Об инвестиционных фондах"). Закон не регулирует инвестиционную деятельность данных организаций, однако совершенно очевидно, что появление таких требований - дело времени.