§ 1. Понятие и природа банковского надзора

Банковский надзор является одним из главных направлений деятельности любого центрального банка в ходе осуществления им функции защиты гражданского оборота. Однако не только Банк России следит за деятельностью кредитных организаций. Государственный надзор за соблюдением кредитными организациями действующего законодательства вправе осуществлять разные органы, например Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, правоохранительные, таможенные, налоговые и другие органы.

Однако надзорная деятельность ЦБ РФ имеет особое значение. Банк России является единственным органом, который осуществляет надзор за основной деятельностью кредитных организаций, т.е. занимается банковским надзором в широком смысле. Остальные органы контролируют кредитные организации только по отдельным узким вопросам, не относящимся, как правило, непосредственно к их основной деятельности. То есть их надзор носит функционально ограниченный характер. Так, налоговые органы имеют право проверять кредитные организации с точки зрения полноты и своевременности уплаты ими собственных налогов, а также сроков перечисления налоговых платежей клиентуры. Таможенные органы, например, проверяют соблюдение банками законодательства о ввозе и вывозе валютных ценностей с территории Российской Федерации и т.п.

Следует иметь в виду, что Банк России как государственный орган выполняет надзорные функции не только в рамках банковского законодательства. Его деятельность, например, в сфере валютных правоотношений далеко выходит за рамки собственно банковского надзора, так как является частью единого валютно-правового режима государства. Таким образом, банковский надзор является частью надзорных полномочий Банка России. Он распространяется на деятельность кредитных организаций Российской Федерации, их операции как в рублях, так и в иностранной валюте.

Легальное определение характера деятельности ЦБ РФ в рассматриваемой области названо "надзором" (ст. 56 Закона о Банке России). Однако указанная функция осуществляется Банком России не только в строго "банковской" деятельности. В соответствии с п. 4 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон о валютном регулировании и валютном контроле) деятельность Банка России по проверке законности осуществления кредитными организациями и валютными биржами валютных операций названа контролем. Отсутствие единообразия в применения указанных терминов наблюдалось и в ранее действовавшем Законе о Банке России. Поэтому в литературе давно обсуждается вопрос о том, какую деятельность фактически осуществляет Банк России в отношении кредитных организаций: надзорную или контрольную? В отечественной правовой науке подробно разработана концепция соотношения контроля и надзора. Как пишет Я.А. Гейвандов, контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом; контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности. В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. При этим вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гейвандов Я.А. Государственный банковский надзор в России // Банковское право Российской Федерации. Особенная часть / Отв. ред. Г.А. Тосунян. М.: Юристъ, 2001. Т. 1. С. 339. См. также: Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1990. С. 240 - 268; Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. проф. Г.А. Туманова. М., 1999. С. 144 - 148.

Анализируя полномочия Банка России в рассматриваемой области, необходимо отметить противоречивость установленных правил. С одной стороны, Банк России не должен вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст. 56 Закона о Банке России). Банковское законодательство запрещает принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и выполнению несвойственных им функций (ст. 58 Закона о Банке России, ст. 9 Закона о банках). Кредитные организации, подлежащие банковскому надзору, не подчинены Банку России.

С другой стороны, федеральными законами могут быть предусмотрены исключения из правила о недопустимости вмешательства Банка России в оперативно-хозяйственную деятельность кредитных организаций (ст. 56 Закона о Банке России). Например, Банк России вмешивается в оперативную деятельность банка при назначении временной администрации или уполномоченного представителя Банка России (ст. ст. 73, 74 и 76 Закона о Банке России, Закон о банках, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - Закон о банкротстве кредитной организации)). Вопреки ст. 58 Закона о Банке России ЦБ РФ возложил на кредитные организации выполнение несвойственных им функций. Так, в соответствии с п. 41 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации N 40, утвержденного Банком России 22 сентября 1993 г., кредитные организации обязаны систематически проверять соблюдение их клиентами кассовой дисциплины, хотя кредитные организации не имеют надзорных полномочий в отношении клиентуры.

Вопреки мнению Я.А. Гейвандова полагаем, что в отдельных случаях Банк России может оценивать деятельность поднадзорных ему кредитных организаций с точки зрения не только законности, но и целесообразности. Например, все кредитные организации создаются в разрешительном порядке. Это означает, что в процессе регистрации Банк России проверяет не только законность, но и целесообразность создания конкретной кредитной организации. В регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии может быть отказано, например, когда финансовое положение учредителей не отвечает необходимым требованиям, когда руководящие должностные лица не обладают достаточным опытом работы и т.п. (ст. 16 Закона о банках и банковской деятельности). Аналогичная ситуация наблюдается при решении вопроса о предоставлении им валютной лицензии. Отсюда, видимо, необходимо сделать вывод, что полномочия Банка России носят смешанный, надзорно-контрольный характер, что, впрочем, не является единственной особенностью ЦБ РФ, двойственная природа которого еще будет рассмотрена ниже. Вместе с тем термин "банковский надзор" является более привычным и устоявшимся. Поэтому в дальнейшем он будет употребляться для обозначения надзорно-контрольных полномочий Банка России в отношении кредитных организаций.

В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России главными целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение его надзорных функций.