§ 4. Правовая природа Агентства по страхованию вкладов

В правовой доктрине Российской Федерации относительно недавно ведется дискуссия о возможности появления в российском праве особой категории юридических лиц, основной целью создания и деятельности которых являются "общие дела", "общее благо", "общеполезная деятельность", для достижения которой они используют властные методы. Речь идет о юридических лицах публичного права. Эта дискуссия так или иначе осуществляется в рамках другой дискуссии - об отраслевой принадлежности категории юридического лица. Некоторые авторы, главным образом цивилисты, придерживаются отраслевой концепции юридического лица. Они пишут, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию <1>. Другие поддерживают идею о межотраслевой концепции юридического лица <2>. Соответственно по-разному определяется конструкция юридического лица публичного права. Цивилисты писали о юридических лицах публичного права главным образом при анализе иностранного законодательства. А.В. Венедиктов писал, что, когда "буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, - как к юридическим лицам именно гражданского права" <3>. Такую же позицию отстаивал М.И. Кулагин. Он писал: "Когда государство, его территориальное образование или публичная корпорация (выделено мной. - Л.Е.) выступают как носители имущественных прав и обязанностей, они приравниваются к остальным юридическим лицам, на них распространяются нормы гражданского и торгового права. Само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица в основном относятся к внутренней его организации (порядку назначения управляющих и т.п.). В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей" <4>. Сторонники межотраслевой концепции юридического лица полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица. По мнению В.Е. Чиркина, к числу основных видов субъектов права относят: 1) индивида; 2) юридическое лицо частного права; 3) юридическое лицо публичного права <5>.

--------------------------------

<> Авилов Т.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. Т. 6. С. 15.

<2> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 62.

<3> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 646.

<4> Кулагин М.И. Избранные труды. М.: Статут, 1997. С. 20 - 21.

<5> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 42.

Вспомним, что предпосылки возникновения категории юридического лица впервые появились в римском праве, чтобы обеспечить государственному образованию (муниципии) возможность участвовать в гражданском обороте. Отсюда очевидно, что юридическое лицо - прежде всего категория частного права. Государство, государственные, муниципальные образования и их органы становятся субъектами публичного права вне зависимости от наличия у них прав юридического лица. Однако, если субъекты публичного права одновременно наделены юридической личностью, это накладывает особый отпечаток на их гражданско-правовой статус. Как было показано выше на примере государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", государственные корпорации наделены целым рядом разнообразных преимуществ, неизвестных другим юридическим лицам. Они могут совмещать производственные и управленческие функции, заниматься лицензируемой деятельностью без лицензии, к ним неприменимо банкротство, им не нужен устав, их правовое положение определяется на уровне федерального закона и т.п. Поэтому полагаем, что категорию "юридическое лицо публичного права" допустимо использовать в российской правовой науке и законодательстве для обозначения группы юридических лиц, обладающих властными полномочиями.

Авторы, которые исследовали правовую природу юридических лиц публичного права, обозначили их признаки, которые, независимо от взглядов исследователей на отраслевую принадлежность конструкции юридического лица, являются обоснованными. Юридические лица публичного права обладают следующими признаками <1>, которые излагаются далее в сравнении с рассмотренными выше особенностями государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Там же. С. 76 - 94. Некоторые признаки юридических лиц публичного права, предложенные Чиркиным В.Е., объединены, поскольку, по нашему мнению, они дублируют друг друга.

1. Юридическое лицо публичного права - публичное образование, назначение которого в обществе не предпринимательская деятельность, а решение задач общественного, социального характера. Целью создания такого юридического лица является "решение общих дел". Как было указано выше, государственная корпорация создана для выполнения двух социально значимых функций: она является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках и выполняет функции конкурсного управляющего кредитных организаций в определенных законом случаях.

2. Юридические лица публичного права всегда, хотя и по-разному связаны с публичной властью. Они либо осуществляют власть, либо борются за нее, сотрудничают с ней либо составляют источник такой власти. В той или иной мере юридические лица публичного права выполняют функции управленческого либо квазиуправленческого характера. Из числа известных законодательству государственных корпораций чисто управленческие функции осуществляет, например, Росатом, квазиуправленческие функции - Агентство по страхованию вкладов.

3. В.Е. Чиркин утверждает, что юридические лица публичного права имеют организационно-правовые формы, отличные от обычных юридических лиц. Он даже предлагает ввести для обозначения организационно-правовой формы такого юридического лица особый термин - "публично-правовое образование" <1>. Вряд ли предложенный исследователем термин следует считать более конкретным, чем определяемое им понятие "юридическое лицо публичного права". Ни тот ни другой нельзя считать организационно-правовой формой юридического лица, поскольку он не определяет правовых особенностей его организации и статуса. Юридическое лицо публичного права не является организационно-правовой формой юридического лица. Юридические лица публичного права представляют собой группу юридических лиц, разнородных по организации и правовому положению, которые объединяются по двум признакам - цели создания (выполнение общественных функций) и наличию властных полномочий. Государственные юридические лица публичного права обычно создаются в организационно-правовой форме бюджетных учреждений или государственных корпораций.

--------------------------------

<1> Там же. С. 82.

4. Порядок создания юридических лиц публичного права серьезно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Не все из них имеют устав. Как было показано выше, все государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных законов публичным суверенным субъектом - Российской Федерацией. Таким образом, государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" создана в результате властных мер, а не на основе объединения членов, как традиционные корпорации. Она не имеет учредительных документов, на нее не распространяются правила о лицензировании страховой деятельности, которой она вправе заниматься без лицензии.

5. Юридические лица публичного права, как правило, наделяются имуществом, но не на праве собственности, а на ином вещном праве. Они могут финансироваться из бюджета. Формулируя указанный признак юридического лица публичного права, В.Е. Чиркин допускал возможность появления юридических лиц публичного права, обладающих правом собственности на закрепленное имущество <1>. Все государственные корпорации, включая Агентство по страхованию вкладов, имеют имущество на праве собственности. Это необходимо для осуществления АСВ своей профессиональной деятельности как страховщика и конкурсного управляющего, такое право ему предоставлено федеральным законом о его создании. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" может получать бюджетные средства, однако не в порядке финансирования, а в разовом порядке.

--------------------------------

<1> Там же. С. 86.

6. Юридические лица публичного права могут иметь систему органов управления, которая внешне похожа на систему органов обычной коммерческой организации. Однако подход к их формированию иной. Здесь доминирует назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, автономия ограничена. Государство в лице Правительства РФ принимает непосредственное участие в формировании высшего органа управления государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".

7. Ответственность юридического лица публичного права чаще всего имеет публичный характер. Среди форм ответственности есть такие, которые не применяются к коммерческим организациям (ограничение полномочий, роспуск). Как правильно отметили авторы перечисленных выше многочисленных публикаций, законодательство не устанавливает специальных форм публично-правовой ответственности государственных корпораций. Однако такая ответственность не установлена, например, и в отношении федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые, бесспорно, являются публично-правовыми образованиями. Например, в соответствии с п. 8 Положения о Министерстве образования и науки РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280, министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки РФ полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Таким образом, вместо специальной ответственности министерства, законодательство устанавливает "персональную ответственность министра". На практике министр, не оправдавший доверия, освобождается Президентом РФ от занимаемой должности. Аналогичным образом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпораций. Из п. 2 ст. 22 Закона о страховании вкладов следует, что генеральный директор Агентства может быть освобожден от должности советом директоров АСВ по представлению председателя совета директоров, например, в случае совершения уголовно наказуемого деяния, установленного приговором суда, вступившим в законную силу, и нарушения федеральных законов, которые регулируют отношения, связанные с деятельностью АСВ.

Таким образом, государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" вместе с другими государственными корпорациями является юридическим лицом публичного права наряду с министерствами, федеральными службами и агентствами. Они выполняют схожие функции, хотя государственные корпорации не отнесены к органам исполнительной власти. В связи с этим необходимо поставить вопрос, почему государство отказалось от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица. Доказательством наличия такой потребности явилась практика массового создания государственных корпораций в 2007 г. До недавнего времени государство, как правило, создавало юридические лица в двух наиболее востребованных им организационно-правовых формах - бюджетное учреждение, государственное (муниципальное) унитарное предприятие. Сейчас эти организационно-правовые формы постепенно вытесняются государственными корпорациями. Государственная корпорация "Росатом" была создана на базе ликвидированного Федерального агентства по атомной энергии, т.е. бюджетного учреждения, а государственная корпорация "Олимпстрой" - на базе ликвидированного государственного унитарного предприятия "Объединенная дирекция Федеральной целевой программы "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)".

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ государственное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Полномочия учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом сильно ограничены. В соответствии со ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Процедура исполнения исполнительного листа, выданного судом, за счет средств бюджетного учреждения абсолютно неэффективна. В соответствии со ст. 242.3 БК РФ устанавливается исключительно добровольный порядок исполнения решения суда, который может быть реализован только в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. Полномочия казенного предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом сопоставимы с правами бюджетного учреждения.

Права государственного унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения имуществом также сильно ограничены Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Государственное унитарное предприятие вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом. Сделки, совершенные государственным унитарным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Оно не вправе без согласия собственника продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом. Оно также не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества и т.п.

Таким образом, бюджетное учреждение, государственное унитарное предприятие и казенное предприятие не в состоянии оперативно решать проблемы, возникающие в практической деятельности, поскольку их полномочия по распоряжению закрепленным за ними имуществом сильно ограничены. Контрагенты не могут эффективным образом исполнить решение суда, вынесенное против бюджетных учреждений и казенных предприятий, поскольку не вправе в принудительном порядке обратить взыскание на принадлежащие им денежные средства и иное имущество. Поэтому эти юридические лица оказались "неудобными" партнерами для коммерческих организаций.

Неудобство традиционных организационно-правовых форм государственных юридических лиц привело к массовому созданию в 2007 г. государственных корпораций и передаче им части государственных средств в собственность. Практически все государственные корпорации, за исключением, пожалуй, Агентства по страхованию вкладов, могли бы действовать на основе государственной собственности, если бы обладали большим объемом прав по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом. Как было указано выше, государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" аккумулирует в фонде страхования вкладов не только государственные средства, но и средства кредитных организаций. Поэтому оно обоснованно считается собственником этого имущества.

Исполнительная власть стремится оптимизировать свою деятельность и получить возможность оперативно решать разнообразные проблемы государственного управления. Поэтому она постепенно отказывается от неэффективных организационно-правовых форм, в которых по общему правилу должны создаваться государственные юридические лица. Государственные корпорации решают поставленные перед ними задачи гораздо быстрее по сравнению с иными государственными юридическими лицами, деятельность которых чрезвычайно осложнена разнообразными запретами. Насколько это положительная тенденция - решать не нам. Вероятно, настало время пересмотреть законодательство о государственных юридических лицах с целью устранения необоснованных ограничений, а не устанавливать их для государственных корпораций, как уже предложено в некоторых публикациях <1>.

--------------------------------

<1> Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4. С. 111 - 112; 123 - 124.