§ 3. Место Банка России в системе органов

государственной власти Российской Федерации

Исследователи правовой природы Банка России практически единодушно признали уникальный характер этой организации. Известно, что, с одной стороны, Банк России вправе совершать различные гражданско-правовые сделки, т.е. является субъектом частного права, а с другой - обладает властными полномочиями, т.е. является субъектом публичного права.

Начнем с последней особенности. В связи с нашумевшей в свое время историей о фальшивых чеченских авизо, когда с корсчетов многих коммерческих банков были списаны миллиардные суммы денег, в практике Конституционного Суда Российской Федерации возникла одна теоретическая проблема, от решения которой зависела судьба конкретного заявления, поступившего в этот суд. Необходимо было ответить на вопрос, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственного управления. Речь шла о заявлении о признании неконституционными некоторых телеграмм Банка России, в которых он дал указание своим учреждениям списывать со счетов коммерческих банков суммы, поступившие по фальшивым авизо в бесспорном порядке. Если Банк России является органом государственного управления, то суд мог принять к рассмотрению это заявление. Если нет - заявление не подлежало рассмотрению. Таким образом, поставленная теоретическая проблема иногда может получить вполне конкретную теоретическую ориентацию.

Представляется, что на сегодняшний день эта проблема решена законодателем. В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России Банк России осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти (выделено мной. - Л.Е.). Таким образом, законодатель фактически признал Банк России органом государственной власти. Любой орган государственной власти должен обладать компетенцией. Подробный анализ компетенции Банка России изложен ниже. Вывод, который следует из проведенного анализа, позволяет признать Банк России органом управления банковской системой Российской Федерации. Однако термин "орган управления" не в полной мере соответствует Конституции РФ, которая использует иную терминологию - органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Но все же представляется возможным использовать этот термин в настоящей работе, поскольку Банк России не включен ни в одну из указанных систем государственных органов. Именно поэтому его можно назвать иначе, в том числе органом управления банковской системой.

Кроме того, положение Банка России очень серьезно отличается от положения других государственных органов. Поэтому определение Банка России в качестве органа управления банковской системой позволяет подчеркнуть следующие особенности:

- уникальный характер этой организации: соединение несочетаемых направлений деятельности - обычного банка и органа государственной власти;

- основную цель создания - быть инструментом денежной политики государства, позволяющим обеспечить достижение необходимых результатов путем целенаправленного воздействия на банковскую систему (управление банковской системой);

- специфику используемых им приемов воздействия на денежный рынок: Банк России применяет главным образом экономические методы;

- специфику используемых им приемов воздействия на банковскую систему в условиях отсутствия прямого административного подчинения кредитных организаций Банку России: Банк России является не только органом банковского надзора, но и органом регулирования банковской деятельности.

Несмотря на процитированную выше норму ст. 1 Закона о банках, в правовой литературе до сих пор отсутствует единообразный подход при определении природы и места Банка России в системе органов власти.

В отношении поставленной проблемы в юридической литературе были высказаны следующие точки зрения. Во-первых, Банк России был назван органом государственного управления специальной компетенции <1>. Во-вторых, по мнению Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, ЦБ РФ является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои полномочия независимо от них. Компетенция Банка России по управлению кредитной системой названа автором "четвертой властью", которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью <2>. Аналогичная точка зрения обоснована рядом других авторов. Так, по мнению С.А. Авакьяна, Банк России является органом государственной власти. Он и государственная банковская система в целом названы данным автором "банковской властью". ЦБ РФ является органом государственного управления, который не входит в систему органов исполнительной власти <3>. В третьих, по мнению Я.А. Гейвандова, Банк России является органом государственного управления, но при этом не включен в систему органов государственной власти <4>.

--------------------------------

<1> См.: Ефимова Л.Г. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнформ, 1997. С. 20.

<2> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 10 - 13.

<3> Авакьян С.А. О конституционных основах статуса Банка России. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2000. С. 28 - 31.

<4> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М., 1997. С. 25.

Представляется, что точка зрения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о том, что ЦБ РФ представляет собой четвертую власть, не соответствует Конституции РФ, ст. 10 которой предусматривает только законодательную, исполнительную и судебную власть. При этом упоминание о четвертой власти отсутствует. К такому же мнению приводит и анализ административных функций Банка России, основное содержание которых - управление банковской системой. В процессе осуществления этой деятельности ЦБ РФ вправе издавать подзаконные нормативные акты. Таким образом, характер деятельности Банка России сопоставим с деятельностью органов исполнительной власти, однако главный банк Российской Федерации не включен в их систему. Поэтому справедливой следует признать точку зрения о том, что Банк России является органом исполнительной власти, но при этом он не включен в систему органов исполнительной власти, а осуществляет функции самостоятельно <1>. Как было сказано выше, более точно его следует назвать органом управления банковской системой Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Аналогичная точка зрения высказывалась раньше. См.: Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. 1999. N 3.

Компетенция Банка России как органа управления банковской системой широка и разнообразна и выражается в выполняемых им функциях (направлениях деятельности). В литературе предпринимались разнообразные попытки классифицировать функции Банка России по разным основаниям. Наиболее часто для этого используется "признак закрепления" (Я.А. Гейвандов) их в Законе о Банке России. Однако он неконкретен. Поэтому исследовали, которые им руководствовались, анализируя ранее действовавший Закон, нашли у ЦБ РФ разное количество функций (в ст. 4 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" их было 14). Соответственно Я.А. Гейвандов указал на девять функций <1>, О.М. Олейник и А.Г. Братко - на 14 функций <2>. В действующем Законе о Банке России количество функций ЦБ РФ возросло до 20 позиций. Представляется, что в Законе о Банке России функции этого органа не классифицированы, а просто перечислены.

--------------------------------

<1> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М.: МНИМП, 1997. С. 27.

<2> См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 132 - 133; Братко А.Г. Указ. соч. С. 202 - 267.

Полагаем, что для лучшего уяснения характера деятельности Банка России необходимо объединить однородные направления деятельности, сделав соответствующие обобщения.

Руководствуясь указанным системным подходом, необходимо выделить три основные функции Банка России: организаторскую функцию; нормотворческую функцию; функцию защиты гражданского оборота.