7.3. Валютный контроль: принципы организации

Валютный контроль — комплекс нормативно закрепленных ад­министративных (правоприменительных) и организационных мер, осуществляемых специально уполномоченными на основании зако­на государственными органами или иными организациями (напри­мер, уполномоченными банками в качестве агентов валютного конт­роля) и направленных на реализацию порядка совершения валютных сделок и операций в части валютных ограничений, а также мер по проверке соблюдения, выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка.

Основной целью валютного контроля является обеспечение со­блюдения валютного законодательства России, полноты и достовер­ности учета и отчетности при проведении валютных операций.

В России действует трехуровневая система валютного контро­ля: Правительство РФ, органы валютного контроля и агенты валют­ного контроля.

Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, их взаимодей­ствие с Банком России, а также обеспечивает взаимодействие не яв­ляющихся уполномоченными банками профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Банком России.

Органами валютного контроля в России являются Банк России, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. В насто­ящее время таким органом является Федеральная служба финансо­во-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая находится в веде­нии Министерства финансов Российской Федерации и действует на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Пра­вительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278.

Агентами валютного контроля являются уполномоченные бан­ки, подотчетные Банку России, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональ­ные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые ор­ганы.

Многочисленность объектов валютного контроля, многообразие валютных ограничений, а также наличие развитой системы органов и агентов валютного контроля являются основой формирования не­скольких организационно-правовых форм валютного контроля.

Под организационно-правовой формой валютного контроля по­нимают систему мер, осуществляемых организационно-юридически взаимосвязанными органами и агентами валютного контроля с ис­пользованием специфических методов и приемов в отношении нор­мативно определенной группы субъектов или группы валютных опе­раций.

Выделяют следующие организационно-правовые формы валют­ного контроля:

■ правительственный — осуществляется Правительством РФ в отношении системы валютного контроля для обеспечения коорди­нации деятельности в области валютного контроля федеральных ор­ганов исполнительной власти, являющихся органами валютного кон­троля, их взаимодействия с Банком России, а также взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг и таможенных органов как аген­тов валютного контроля с Банком России (ч. 6 ст. 22 Федерально­го закона «О валютном регулировании и валютном контроле»). Основная форма контроля — издание индивидуальных актов право­применения. Содержание правительственного валютного контроля может определяться, помимо Федерального закона «О валютном ре­гулировании и валютном контроле», иными федеральными законами, в том числе не относящимися к актам валютного законодательства;

■ общий — осуществляется федеральными органами исполни­тельной власти, специально уполномоченными Правительством РФ на осуществление валютного контроля (Росфиннадзор), а также аген­тами валютного контроля и правоохранительными органами (ФСБ России, МВД России) в отношении любых валютных операций, контроль над совершением которых отнесен к их компетенции. Ос­новная форма контроля — проведение проверок (последующий кон­троль);

■ банковский — осуществляется Банком России (в том числе его территориальными учреждениями) и уполномоченными банка­ми в отношении любых валютных операций, совершаемых клиента­ми уполномоченных банков, а также Банком России в отношении уполномоченных банков в связи с исполнением ими норм валютного законодательства. Основная форма контроля — наблюдение (теку­щий контроль) и проверки (последующий контроль);

■ таможенный — осуществляется таможенными органами в от­ношении лиц, проводящих валютные операции, связанные с переме­щением (ввозом и вывозом) через таможенную границу России объек­тов валютных правоотношений. Основная форма контроля — наблюдение (текущий контроль);

■ налоговый — осуществляется налоговыми органами, которые проводят контроль над соблюдением законодательства о налогах и сбо­рах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью упла­ты (перечисления) в бюджетную систему России налогов и сборов при осуществлении резидентами и нерезидентами валютных операций.

Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» четко разделяет компетенцию органов и агентов валютно­го контроля:

■ Банк России — контроль над валютными операциями кредит­ных организаций, а также валютными биржами;

■ федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля — конт­роль над валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями или валютными биржами, в пределах своей компетенции.

Установление исключительной компетенции Банка России по контролю над осуществлением валютных операций кредитными орга­низациями и валютными биржами означает, что другие органы и аген­ты валютного контроля не могут проверять валютные операции этих лиц, запрашивать и получать у них информацию, связанную с прове­дением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Наделение полномочиями агентов валютного контроля произ­водится посредством предоставления банкам лицензий на право осу­ществления банковских операций в иностранной валюте. Получая лицензию на право осуществления операций в иностранной валюте, банк автоматически становится уполномоченным банком, т.е. аген­том валютного контроля, осуществляющим контроль над своими кли­ентами в исполнении ими валютного законодательства.

Как орган валютного контроля Банк России:

■ контролирует деятельность уполномоченных банков — аген­тов валютного контроля и валютных бирж;

■ является важнейшим институтом в системе валютного конт­роля внешнеэкономической деятельности;

■ осуществляет контроль валютно-обменных операций, прово­димых кредитными организациями;

■ контролирует валютные операции, связанные с движением капитала;

■ проводит мониторинг валютных операций.

При проведении валютного контроля Банк России использует, как и другие органы валютного контроля, разные методы: наблюде­ние, проверку, обследование, анализ и ревизию.

Валютный контроль предполагает набор специфических спосо­бов организации самих контрольных действий, т.е. выступает в раз­ных формах. Так, в зависимости от времени совершения контрольных действий выделяются три формы контроля — предварительный, текущий и последующий. Эти формы используются в тесной взаимо­связи в соответствии с принципом непрерывности контроля.

Как участники валютных правоотношений уполномоченные банки наделяются контрольными полномочиями и в пределах своей компетенции осуществляют контроль соблюдения резидентами и не­резидентами актов валютного законодательства России и актов орга­нов валютного регулирования, а также проводят проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям рези­дентов и нерезидентов. В то же время уполномоченные банки как кредитные организации являются предметом контроля со стороны Банка России, который как надзорный орган контролирует их дея­тельность, в том числе в области валютных отношений, проводя, в частности, инспекционные проверки.

Инспекционная деятельность представляет собой один из основ­ных методов валютного контроля. Характер и цели проверок соблю­дения уполномоченными банками требований валютного законода­тельства отличаются от инспектирования кредитных организаций с точки зрения соблюдения ими экономических нормативов и дру­гих пруденциальных банковских норм. Главная особенность прове­рок соблюдения валютного законодательства заключается в том, что во время их проведения выявляются конкретные схемы «утечки ка­питала» и обхода требований валютного законодательства. Отличи­тельной чертой таких проверок является их комплексность, когда про­веряется деятельность не только уполномоченного банка, но и его клиентов.

Банк России контролирует и валютные биржи — юридические лица, созданные в соответствии с российским законодательством, один из видов деятельности которых состоит в организации бирже­вых торгов иностранной валютой в порядке и на условиях, установ­ленных Банком России.

Деятельность Банка России как органа валютного контроля во внешнеэкономической сфере осуществляется по двум направлени­ям — валютный контроль во внешнеторговой сфере и в неторговом обороте.

Объект валютного контроля в сфере внешнеторговой дея­тельности меньше объекта контроля в сфере внешнеэкономической деятельности. Это обусловлено особенностями внешнеторговой де­ятельности, предметом которой является предпринимательская де­ятельность в сфере международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятель­ности.

В зависимости от форм проведения валютного контроля во внеш­неторговой деятельности можно выделить следующие его виды:

■ контроль над проведением валютных операций при экспорте и импорте товаров;

■ контроль над операциями по экспорту и импорту услуг, работ и объектов интеллектуальной собственности.

Валютный контроль над проведением расчетов в иностранной валюте за импортируемые (экспортируемые) товары соприкасается с таможенным контролем. Уполномоченные банки передают таможен­ным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов ва­лютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Банком России.

Основные этапы валютного контроля во внешнеторговой сфере:

■ оформление паспорта сделки, осуществляемое в уполномочен­ных банках в рамках заключенных внешнеторговых контрактов (слу­жит основанием для таможенного оформления товаров);

■ таможенное оформление экспортируемых (импортируемых) товаров;

■ банковский контроль над движением денежных средств по счетам, обслуживающим внешнеторговые сделки;

■ информационный обмен между уполномоченными банками, таможенными органами и резидентами — участниками внешнеэко­номической деятельности.

Репатриация валютной выручки призвана предотвратить «бег­ство капиталов» из России, обеспечить ликвидность валютного рын­ка и стабильность курса рубля. При осуществлении внешнеторговой деятельности резиденты должны в сроки, предусмотренные внешне­торговыми договорами (контрактами), обеспечить:

■ получение от нерезидентов на свои банковские счета в упол­номоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в соответствии с условиями договоров (контрактов) за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и ре­зультаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключитель­ные права на них;

■ возврат в Россию денежных средств, уплаченных нерезиден­там за не ввезенные на таможенную территорию России (не полу­ченные на таможенной территории России) товары, не выполненные работы, не оказанные услуги, не переданные информацию и резуль­таты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них.

В общих правилах об обязательной репатриации существуют исключения, дающие право резидентам не зачислять на свои банков­ские счета в уполномоченных банках иностранную валюту или рубли.

Уполномоченные банки имеют право в пределах своей компе­тенции запрашивать и получать от резидентов документы, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Порядок представления резидентами и нерезидентами уполномочен­ным банкам документов и информации при осуществлении валют­ных операций, порядок учета валютных операций и порядок оформ­ления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций устанавливает Банк России. Он же определяет комплектность документов, представляемых резиден­тами (юридическими и физическими лицами, в том числе индивиду­альными предпринимателями) при осуществлении валютных опера­ций в иностранной валюте и валюте Российской Федерации.

Контроль внешнеторговых бартерных сделок имеет специфику. Внешнеторговые бартерные сделки относятся к числу товарообмен­ных операций. Однако на них распространяются нормы валютного законодательства в связи с тем, что при их проведении осуществля­ется кредитование (и не всегда в денежной форме) экспортно-импорт­ных операций.

Контроль внешнеторговых бартерных сделок базируется в ос­новном на методическом и методологическом обеспечении техноло­гии валютного контроля над экспортно-импортными операциями, но осуществляется в более сложных формах при активном участии не только ФТС России, но и иных контролирующих органов (Мин­фина России и Минэкономразвития России).

Объектом валютного контроля в неторговом обороте является перемещение валюты и валютных ценностей через таможенную гра­ницу России. Валютный контроль в неторговом обороте регламенти­руется нормативно-правовыми документами, разработанными и при­нятыми совместно Банком России, Минфином России и ФТС России. Эти нормативные правовые акты регулируют порядок перемещения резидентами и нерезидентами (физическими и юридическими ли­цами):

■ валюты Российской Федерации, в том числе специально ре­гулируемого перемещения через таможенную границу России памят­ных монет и монет из драгоценных металлов;

■ внутренних ценных бумаг в документарной форме;

■ наличной иностранной валюты.

Объектом специального жесткого государственного контроля является перемещение через таможенную границу России драгоцен­ных металлов и драгоценных камней (хотя они, согласно Федераль­ному закону «О валютном регулировании и валютном контроле», не отнесены к понятию «валютные ценности»).

Банк России как орган валютного контроля осуществляет специ­альный контроль валютно-обменных операций, проводимых коммерче­скими банками. Это направление валютного контроля реализуется Бан­ком России в рамках общей системы мониторинга внутреннего рынка наличной иностранной валюты. Конкретные мероприятия в этой об­ласти, осуществляемые на постоянной основе территориальными учреждениями Банка России, имеют целью предотвратить необосно­ванное использование наличной иностранной валюты при расчетах на территории России и обеспечить соблюдение порядка ввоза и вы­воза иностранной валюты резидентами и нерезидентами через тамо­женную границу России.

Банком России создана нормативная база, установившая методы контроля над открытием и функционированием обменных пунктов уполномоченных банков (в соответствии с валютным законодатель­ством проведение валютообменных операций на территории России разрешено только через обменные пункты (операционные кассы) уполномоченных банков), совершением и учетом уполномоченными банками валютно-обменных операций, ввозом и вывозом уполномо­ченными банками через таможенную границу России наличной ино­странной валюты и платежных документов в иностранной валюте.

Организации-резиденты имеют право приобретать безналичную иностранную валюту за рубли на внутреннем валютном рынке толь­ко на определенные цели, а именно для:

■ текущих валютных операций;

■ валютных операций, связанных с движением капитала, без наличия разрешений (лицензий) Банка России и при их наличии;

■ платежей в погашение кредитов, полученных в иностранной валюте;

■ оплаты командировочных расходов своих сотрудников, на­правляемых в командировку за границу;

■ осуществления страховщиком выплат при разрешении Бан­ка России на проведение расчетов в иностранной валюте.

В рамках контроля валютно-обменных операций Банк России осуществляет контроль над подлинностью иностранных денежных знаков. Подлинность иностранных денежных знаков устанавливает­ся путем проведения соответствующих экспертиз.

В России экспертиза подлинности может осуществляться Бан­ком России и МВД России. Банк России проводит экспертизу, во-пер­вых, только тех валют, которые им котируются, во-вторых, сомнитель­ной иностранной валюты, выявленной в кредитных организациях, имеющих право проведения операций с наличной иностранной ва­лютой. Сомнительной иностранной валютой считаются денежные знаки иностранных государств, вызывающие сомнение в их подлин­ности, а также денежные знаки, имеющие признаки подделки. Подоб­ные денежные знаки предъявителю не возвращаются и подлежат за­держанию банком с выдачей клиенту справки о приеме на экспертизу.

Экспертиза проводится в РКЦ территориальных учреждений Банка России сроком не более пяти дней со дня поступления сомни­тельных денежных знаков. Результаты проверки оформляются в виде акта экспертизы.

Поддельные денежные знаки гасятся штампом «Подделка» и упаковываются в отдельный мешок, который передается в терри­ториальные органы внутренних дел. Признанные подлинными денеж­ные знаки возвращаются в кредитную организацию по акту экспер­тизы.

Как орган валютного регулирования и валютного контроля Банк России проводит мониторинг валютных операций для обеспечения полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов. Система отчетности и мониторинга валют­ных операций предполагает наличие гибкой (способной к модифика­ции) информационной системы сбора, обработки и систематизации поступающих данных по валютным операциям, мониторинга полу­ченной информации и подготовки на этой основе аналитических ма­териалов.

Один из основных элементов в рамках информационной систе­мы валютного регулирования и валютного контроля — организация учета и отчетности по валютным операциям. Она включает в себя разработку нормативно-правовой и методологической базы по фор­мированию статистической отчетности по валютным операциям, осу­ществляемым уполномоченными банками и их клиентами, порядка учета и представления информации уполномоченными банками в Банк России, а также создание разных комплексов программного обеспечения по обработке отчетности по валютным операциям и до­ведение их до уполномоченных банков и территориальных учрежде­ний Банка России.

Система отчетности уполномоченных банков по валютным опе­рациям является составной частью их мониторинга, используемого для прогноза основных параметров предложения и спроса на ино­странную валюту на внутреннем валютном рынке и выявления ано­мальных валютных потоков, указывающих на возможность необосно­ванного оттока капитала из страны и обхода участниками внутреннего валютного рынка и внешнеторговой деятельности требований валют­ного законодательства.

В рамках валютного регулирования и валютного контроля в Бан­ке России организован и на постоянной основе ведется мониторинг предложения и спроса на иностранную валюту на внутреннем валют­ном рынке. Создана и на регулярной основе пополняется автомати­зированная система валютного регулирования, представляющая со­бой единый банк данных о валютных операциях, осуществленных уполномоченными банками на разных сегментах внутреннего валют­ного рынка.

Функции валютного контроля от имени Банка России осуще­ствляют Департамент финансового мониторинга и валютного конт­роля и территориальные учреждения Банка России.

Территориальное учреждение Банка России:

■ организует и осуществляет контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки;

■ контролирует, в том числе путем проведения проверок, соот­ветствие законодательству России и нормативным актам Банка Рос­сии проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций;

■ рассматривает ходатайства кредитных организаций о получе­нии ими лицензий на осуществление банковских операций в иност­ранной валюте, дает по ним заключения и представляет их в Банк России. Ставит перед Банком России вопрос об отзыве у уполномо­ченного банка лицензии на проведение операций в иностранной ва­люте;

■ регистрирует пункты обмена валюты уполномоченных бан­ков и филиалов банков на основании заявлений кредитных органи­заций с учетом результатов проверок, а также принимает решение об аннулировании выданных свидетельств о регистрации пунктов об­мена валюты;

■ рассматривает отчетность уполномоченных банков и их фи­лиалов по валютным операциям;

■ изучает, анализирует и обобщает практику применения рези­дентами и нерезидентами валютного законодательства и норматив­ных актов Банка России.