§2. Социальное страхование в современной России, его правовое регулирование

Неотъемлемой частью осуществляемых в России социально-экономических преобразований является переход к качественно новой системе социальной защиты. За годы реформ основы такой системы, стержнем которой является социальное страхование, были созданы. При этом в российском обществе произошли глубокие изменения в экономике, политике, социальной структуре общества и т.п. В первую очередь, они коснулись отношений собственности. Сегодня основная масса предприятий и организаций (около 80%) находится в руках частных собственников. О чем это говорит? Во-первых, о том, что экономика реально стала многоукладной, во-вторых, что негосударственные формы собственности стали преобладающими и, в-третьих, что частная собственность и частнопредпринимательская деятельность стали ведущими в экономической жизни страны. Если в 1990 г. на государственных и муниципальных предприятиях было занято 82,6% всех занятых в народном хозяйстве, то в 2001 г. их доля составляла лишь 37,4%. Иначе говоря, более 60% работников трудится уже на частных предприятиях¹⁴⁴. Естественно, что центр тяжести по социальной защите работников в этих условиях неизбежно должен переместиться и перемещается от государства (оно перестало быть основным работодателем) к частному работодателю.

Таким образом, социальная защита перестала быть монополией государства и приобретает многосубъектный характер. Ее субъектами, помимо государства (федерального центра и регионов), становятся муниципальные образования, работодатели-частники, работники, общественные, коммерческие организации.

С позиции правового государства неправомерно, если исключительно одно оно несет расходы по обеспечению вспомоществования наемного работника при наступлении у последнего материальных и финансовых трудностей. К тому же и финансовые возможности государства в новых экономических условиях существенно уменьшились. Связано это с тем, что в результате реформирования отношений собственности и трудовых отношений претерпели глубокие качественные изменения и распределительные отношения. Суть их в перераспределении финансовых и материальных ресурсов в пользу новых собственников, резком сокращении в них доли государства.

Социальным страхованием, в первую очередь, охвачены наемные работники, основным источником дохода которых является заработная плата. К числу страховых рисков, которые угрожают самому существованию человека и которые подлежат страхованию в рамках данной системы, относятся: болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца, безработица, несчастный случай на производстве, временная нетрудоспособность женщин из-за беременности, родов и уходу за ребенком. Риски эти носят не единичный, а массовый, то есть социальный характер, поскольку обусловлены не только личными обстоятельствами, а социально-экономическими условиями функционирования и развития общества.

В рыночной экономике центр тяжести в обеспечении социальной защиты населения переносится от государства на работника и работодателя. Это достигается переходом к страховой форме социальной защиты населения, что предполагает непосредственное участие в формировании финансовой базы социального обеспечения, как самих работников, так и работодателей, а также установление зависимости размера страховых выплат от размера страховых взносов.

Формирование такой базы позволяет, как и при иных видах страхования, обеспечить социальную защиту индивида при наступлении страхового случая за счет общих средств, или, другими словами, путем расклада причиненного ущерба на всех участников страхового сообщества. Конечно, форма такой раскладки в социальном страховании имеет специфический характер, но от этого солидарно-распределительный ее характер не меняется.

Уже стало хрестоматийным выделение двух, концептуально отличающихся вариантов социальной защиты населения - шведского и американского. Для шведской модели характерны: социальное обеспечение, включающее в себя социальное страхование и социальную помощь, а также здравоохранение и образование, гарантируемые всем на одинаковых условиях (социальное обеспечение). Стихия рынка в эту сферу не допускается. Это означает, что государство непосредственно обеспечивает социальную безопасность граждан, концентрируя для этих целей (само или через систему публично-правовых учреждений - страховые кассы и т.п.) необходимые финансовые и материальные ресурсы.

В основе же американского варианта рыночной модели социальной защиты населения лежит иной принцип: государство восполняет гражданину лишь то, что не могут для удовлетворения его потребностей сделать домашние хозяйства, иные субъекты рыночных отношений.

Применительно к России шведский вариант оказался наиболее целесообразным. Для этого имеется ряд причин и, прежде всего, то, что в условиях неразвитости рыночных механизмов, слабой организованности населения, с точки зрения отстаивания правовыми методами своих интересов, резкий уход государства из социальной сферы привел бы к непредсказуемым последствиям. Поэтому на данном этапе становления национальной системы социального страхования преимущественное развитие получили его государственные формы. В частности были созданы первоначально четыре государственных внебюджетных фонда социального страхования: ПФР; Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) с территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ТФОМС) в регионах; Фонд социального страхования (ФСС); Фонд занятости (упразднен в 2001 г.). В то же время, определенное развитие получило и негосударственное социальное страхование (НПФ и т.п.). Данная структура в целом сохраняется и сегодня.

Выявление сущности социального страхования - условие необходимое, но недостаточное для формирования и обеспечения эффективного функционирования системы социального страхования. Не меньшее значение имеет определение принципов, на основе которых она строится. К основополагающим принципам социального страхования относятся¹⁴⁵:

1. Принцип солидарности. Указанный принцип является одним из основополагающих принципов социального страхования. Функциональным назначением солидарности в данном случае является взаимоподдержка и взаимопомощь всех участников социального страхования. Принцип солидарности предполагает перераспределение средств между различными социально-экономическими и демографическими группами застрахованных. Особое значение он имеет при солидарной поддержке поколений.

2. Принцип личной ответственности. Содержание принципа личной ответственности в условиях рыночной экономики применительно к социальному страхованию определяется необходимостью личного участия застрахованного в формировании финансовой базы страховых фондов. Поэтому право на получение страховых выплат и оказание услуг при наступлении страхового случая получают те, кто платит страховые взносы, или те, за кого платят страховые взносы. Размер страховых выплат ставится в прямую зависимость от величины уплаченных страховых взносов. В свою очередь, устанавливается дифференциация величины страховых взносов в зависимости от оценки уровня социальных и профессиональных рисков.

Важный шаг в повышении личной ответственности застрахованных в материальном обеспечении при наступлении страхового случая сделан в пенсионном страховании с переходом к накопительному принципу формирования части пенсии. Дополненный персонифицированным учетом накапливаемых средств этот принцип стимулирует каждого работника к выведению заработной платы из «тени», так как чем выше выплаты, тем большие суммы будут накапливаться на его личном счете, тем выше будет размер его пенсии. Возникает реальный интерес у каждого к «зарабатыванию» пенсии.

3. Принцип страховых выплат только при наличии взносов в страховую систему. В нем - отличие страховой системы от иных форм социальной защиты (социальной помощи, социального обеспечения и т.п., в которых такой жесткой зависимости нет). Поэтому если человек не участвует в формировании финансовой базы страхового сообщества, то есть - не застрахован, он и не может претендовать на социальное (материальное) обеспечение при наступлении материально-финансовых трудностей. В качестве же плательщиков страховых взносов выступает либо сам работник, либо его работодатель, в отдельных случаях плательщиком может быть государство.

4. Принцип трехсторонности. Принцип трехсторонности предполагает участие в социальном страховании, по меньшей мере, трех субъектов: работодателя, работника и государства.

5. Принцип самоуправления. Важность этого принципа очевидна. Его осуществление означает, в первую очередь, выведение из непосредственного государственного управления внебюджетных страховых фондов. Однако, говоря об их самоуправлении, было бы неправомерно на этом основании отрицать важную роль государства в организации социального страхования. В настоящее время регулирование социального страхования представляет собой своеобразное сочетание непосредственного государственного управления и отдельных элементов самоуправления.

Отношения по социальному страхованию находятся на «пересечении» сфер общественных отношений по социальной защите населения и страхованию, входящих в область общественных отношений по социальной защите населения.

Социальная защита представляет собой «систему приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных правовых и экономических гарантий граждан, органов управления всех уровней и иных институтов, а также систему социальных служб, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития. Система социальной защиты населения, созданная в России, включает меры, направленные на установление минимального уровня оплаты труда, пенсий и стипендий, введение государственной системы федеральных пособий на детей, поддержку многодетных семей, индексацию денежных сбережений граждан, дифференциацию в уровне оплаты труда различных категорий работников бюджетной сферы, установление социально справедливого налогообложения (или освобождения от налогов), образование федеральных и региональных фондов социальной поддержки населения, а также меры по преодолению (сдерживанию) безработицы и созданию условий для самозащиты семьи и каждой личности, способной эффективно трудиться, по обеспечению действенной поддержки категорий населения с ограниченными возможностями (инвалиды и др.), развитию систем профессиональной подготовки, переподготовки специалистов и повышению квалификации, социального страхования»¹⁴⁶.

Разнообразие социальных и профессиональных рисков обусловливает наличие специфических элементов системы социальной защиты населения: социального страхования; социального обеспечения и социальной помощи¹⁴⁷.

Существование системы социальной защиты населения, состоящей из перечисленных элементов, предопределено тем, что ни один из них не может стопроцентно гарантировать человеку защиту со стороны государственно-организованного социума при наступлении тех или иных страховых событий. При этом социальное страхование, являясь во многом механизмом и источником финансирования социальной сферы общества в условиях экономики рыночного типа, в свою очередь, осуществляется посредством различных форм и видов.

Многообразие социальных и профессиональных рисков предопределяет и разнообразные формы социальной защиты населения. Поэтому было бы ошибкой свести ее лишь к социальному страхованию. На практике эта система имеет довольно сложную структуру, каждый элемент которой имеет специфику и играет определенную роль в обеспечении социальной безопасности человека. Как уже отмечалось, к их числу относятся: социальное страхование; социальное обеспечение (в узком смысле); социальная помощь. Наряду с этими формами, социальная безопасность индивида может быть достигнута также за счет личных сбережений, частного страхования, благотворительности и т.п. Обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с законом страхование работающих граждан от возможного изменения их материального и (или) социального положения, в том числе и по независящим от них обстоятельствам.

Социальное страхование имеет довольно сложную и разветвленную структуру. Это означает, что в реальной жизни оно осуществляется через различные формы. Многообразие форм социального страхования не является случайным. Оно обусловлено объективными причинами.

Во-первых, многообразием задач, которые оно решает при обеспечении социальной защиты населения. Спектр этот весьма широк - от пенсионного обеспечения человека в старости до страховой защиты работников при болезни, производственном травматизме и т.п. Многообразие задач, естественно, предполагает многообразие форм страхования.

Во-вторых, возможностью и необходимостью участия в социальном страховании, наряду с государством, иных структур общества (корпораций, объединений, ассоциаций работников и пр.).

Сложность структуры социального страхования предполагает необходимость классификации его форм. Такая классификация осуществляется по ряду критериев: 1) по юридическому статусу; 2) по организационно-правовому положению; 3) по организационным формам; 4) по страхуемым рискам.

В соответствии с юридическим статусом различают: обязательное страхование; добровольное страхование.

В соответствии с организационно-правовым положением выделяют: государственное страхование; негосударственное страхование.

На основе организационного критерия различают: профессиональное страхование; территориальное страхование; корпоративное страхование.

Условное выделение форм социального страхования по социальным и профессиональным рискам в страховой форме защиты населения занимает особое место. К этим рискам как уже отмечалось, относятся: болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца, несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, безработица.

Однородность и общность интересов страхуемых - определяющее условие для солидарного перераспределения средств, когда материальное обеспечение отдельного человека при наступлении страхового случая осуществляется за счет общих средств страхового сообщества. На основании данного критерия в системе социального страхования выделены следующие его формы (виды): пенсионное страхование (по старости, инвалидности, потери кормильца, выслуги лет); медицинское страхование; страхование временной нетрудоспособности (по болезни, материнству, уходу за ребенком); страхование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В постсоветской России нет специальной отрасли права, равно как и отрасли законодательства, именуемых «правом социального страхования». Пока же речь идет об одноименной учебной дисциплине, читаемой в ряде юридических вузов РФ. Однако если допустить, что право социального страхования все-таки когда-нибудь будет оформлено в качестве отрасли национального права или законодательства, то вполне допустимо вести речь о правовом регулировании соответствующих общественных отношений. В связи с этим ниже изложенное обусловлено таким допущением.

Из курса теории государства и права известно, что общественные отношения становятся правоотношениями, когда они урегулированы нормами права. Нормы права - «кирпичики» могучего здания права, представленного его источниками. Под источниками права традиционно понимают внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой его воля становится обязательной для всеобщего исполнения.

Для отраслей современного российского права характерно то, что основными их источниками являются нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт - «письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера»¹⁴⁸.

В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативно-правовых актов, которой свойственно деление, прежде всего, на законы и подзаконные акты.

Закон - нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в особом порядке высшим законодательным (представительным) органом власти, устанавливающий основные нормы всех отраслей национальной системы права и регулирующий наиболее важные сферы общественных отношений.

В федеративном государстве законы принимаются либо в процессе законотворческой деятельности федерального законодателя и представительных органов власти субъектов федерации, либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). В нашей стране процедура принятия законов предусмотрена Конституцией РФ¹⁴⁹, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования.

Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов в силу обладания высшей юридической силой, что является отражением его верховенства в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить. Согласно п.2 ст.55 Конституции РФ, в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Иногда в юриспруденции термин «закон» употребляется для обозначения и наименования, прежде всего, кодифицированного нормативно-правового акта, принятого парламентом. Применительно к нашей стране это: БК РФ, ГК РФ, ТК РФ. Однако он часто употребляться обобщенно: все (а не только кодифицированные) нормативно-правовые акты законодателя являются законами в отличие от актов других государственных органов.

Нормативно-правовые акты других государственных органов - это применительно к нашей стране акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств, федеральных служб, агентств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Они именуются подзаконными актами, так как принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют порядок их реализации.

В связи с выше изложенным под источниками права социального страхования корректно понимать, прежде всего, различные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по социальному страхованию, имеющие место на «пересечении» сфер общественных отношений по социальной защите населения и страхованию, входящие в область общественных отношений по социальной защите населения.

Источники права социального страхования можно классифицировать по различным основаниям и, прежде всего, по их юридической силе. По указанному критерию их делят на: международные договоры РФ; законы; равные им по юридической силе решения Конституционного Суда РФ и подзаконные нормативные правовые акты, прямо и опосредовано регулирующие соответствующие общественные отношения.

Федеральные законы обладают высшей юридической силой в федерации и имеют приоритет по сравнению с любыми подзаконными нормативными правовыми актами. Законы, в свою очередь, делят на виды. Особое место среди них занимает основной закон государства, его Конституция.

Действующая Конституция РФ была принята путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Она провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Ст.39 Конституции РФ предусмотрено: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом; поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Именно эти положения непосредственно послужили развитию федерального законодательства РФ по вопросам социального страхования.

Федеральные законы, в свою очередь, делят на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законам относят законы, которые принимаются по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ. Текущими называются федеральные законы, которые принимают на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных конституционных законов.

В особый вид выделяют кодифицированные законы - обычно крупные по объему законодательные акты, предназначаемые комплексно регулировать определенную сферу общественных отношений. Таковым в области регулирования отношений по социальному страхованию можно считать Основы законодательства РФ от 22 июля 1993 г. «Об охране здоровья граждан»¹⁵⁰. Основы закрепляют право на охрану здоровья различных категорий субъектов (семьи, несовершеннолетних, пожилых граждан, инвалидов, беременных женщин, женщин-матерей), предусматривают гарантии его реализации. Несомненно, в качестве кодифицированного законодательного акта как источника права социального страхования выступает и Федеральный закон от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»¹⁵¹.

Федеральный закон от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение его субъектов, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

Федеральным законом от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ установлено, что обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством РФ социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Действие Федерального закона от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ распространяется также на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иные категории граждан при условии уплаты ими или за них страховых взносов на обязательное социальное страхование в соответствии с законодательством РФ. Порядок обязательного социального страхования неработающих граждан определяется федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Действие Федерального закона от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ не распространяется на обязательное государственное страхование, регулируемое специальным законодательством РФ (ст.1).

Отношения по социальному страхованию опосредованно входят в комплекс общественных отношений по страхованию и, следовательно, косвенно регулируются законами о страховании. В связи с этим отметим, что 27 ноября 1992 г. был принят Закон РФ №4015-1 «О страховании»¹⁵², разработчики которого планировали урегулировать комплекс всех отношений по страхованию. Однако им были регламентированы только отношения между страховыми организациями и гражданами, юридическими лицами, отношения страховых организаций между собой, закреплены основные принципы государственного регулирования страховой деятельности, то есть реализовать идею правового регулирования комплекса всех отношений по страхования в рамках одного законодательного акта не удалось. Не удалось это сделать и в последующем, поскольку ч.3 ст.1 Федерального закона от 31 декабря 1997 г. №153-ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»¹⁵³ содержит принципиальное уточнение: его действие не распространяется на государственное социальное страхование.

Если ограничиться простым перечислением законодательных актов федерального уровня, которые в современной России прямо и косвенно регулируют отношения по социальному страхованию, список получится весьма внушительный.

Кроме выше названных, сюда можно отнести федеральные законы: от 24 июля 1998 г. №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁵⁴, от 28 марта 1998 г. №52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, лиц, проходящих военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях органов уголовно-исполнительной системы»¹⁵⁵, от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях органов уголовно-исполнительной системы, и их семей»¹⁵⁶, от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»¹⁵⁷; от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»¹⁵⁸; от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»¹⁵⁹; от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах»¹⁶⁰; от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»¹⁶¹; от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»¹⁶²; от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи»¹⁶³; от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹⁶⁴ и др.

Так, Федеральный закон от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует отношения в сфере социальной защиты граждан пожилого возраста и инвалидов, устанавливает ее экономические, социальные и правовые гарантии на основе принципов человеколюбия и милосердия. В Федеральном законе от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ закреплены основные права граждан пожилого возраста и инвалидов, перечислены формы, порядок и условия предоставления им социальных услуг.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» расширил круг лиц, имеющих право на социальные услуги, включив в него не только граждан пожилого возраста и инвалидов, но и граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию (безнадзорность, отсутствие определенного места жительства и т.п.), которую они не могут преодолеть самостоятельно. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ закрепил принципы адресности, доступности, добровольности, гуманности, конфиденциальности, профилактической направленности и приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Гарантируя гражданам, право на социальное обслуживание, государство определяет основные виды социального обслуживания: материальную помощь, социальное обслуживание на дому, стационарное обслуживание и полустационарное (в форме предоставления временного приюта, в организации дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания), консультативную помощь и реабилитационные услуги. Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания, утверждаемым Правительством РФ. В законе также закреплено, что социальное обслуживание осуществляется социальными службами как бесплатно, так и за плату.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод человека и гражданина закреплена Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Впервые в этом законодательном акте даны понятия инвалидности, медико-социальной экспертизы, реабилитации инвалидов. Реабилитация является основой социальной интеграции или реинтеграции инвалида в общество. Содействие интеграции и реинтеграции обеспечивается системой мер социальной защиты, направленных на создание инвалидам условий для их самообеспечения и равных с другими гражданами возможностей участия в общественной жизни и развитии общества.

К мерам социальной защиты инвалидов Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ относит, помимо прочих видов помощи (например, медицинской, лекарственной, материальной) - социальную помощь в виде профессионального обучения и трудоустройства, протезно-ортопедическую помощь, обеспечение инвалидов техническими и иными средствами, облегчающими их труд и быт (в том числе средствами передвижения и транспортными средствами), а также социальное обслуживание на дому, стационарное обслуживание.

Забота государства заключается также в развитии инфраструктуры в городах для инвалидов. Для этого законодателем предусмотрены нормы о том, что планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации должны осуществляться с учетом приспособлений указанных объектов для доступа к ним и беспрепятственного пользования их услугами инвалидами.

Впервые на законодательном уровне государство, гарантируя реализацию права инвалидов на трудоустройство, устанавливает квоты для приема на работу инвалидов для всех организаций, независимо от организационно- правовых форм и форм собственности, численность работников, в которых составляет 30 человек. Квота для приема инвалидов на работу устанавливается в размере не менее 3% к среднесписочной численности работников. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ устанавливает, что порядок предоставления услуг инвалидам определяется Правительством РФ.

Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» предусматривает осуществление мер, направленных на создание условий, обеспечивающих экономическое и моральное благополучие ветеранов, предоставляющих им дополнительные права, в том числе и на социальное обслуживание. Так, инвалиды войны имеют право при наличии медицинских показаний на бесплатное получение в пользование в качестве средства реабилитации транспортных средств (тип и срок пользования устанавливается Правительством РФ), либо вместо автомобиля инвалидам, проживающим в сельской местности, по их желанию - лошадь с упряжью и соответствующее гужевое транспортное средство. Инвалидам и участникам Великой Отечественной войны гарантируется внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, оказание социальных услуг центрами социального обслуживания, отделениями социальной помощи на дому. Перечисленным выше категориям ветеранов, а также ветеранам боевых действий оказывается содействие в профессиональном обучении и трудоустройстве. Все категории ветеранов, указанные в данном законе, имеют право на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме протезов из драгоценных металлов и металлокерамики), а также обеспечение другими протезами и протезно-ортопедическими изделиями.

Социальное обслуживание семей с детьми, включая содержание детей в детских учреждениях, - самостоятельный подвид социальной защиты. Так, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации, государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей. Закон гарантирует получение детьми бесплатного начального, общего, основного общего, среднего образования, их профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку и занятость, а также квотирование рабочих мест для трудоустройства работников моложе 18 лет. Впервые в этом законе даны понятия социальной адаптации и социальной реабилитации ребенка вообще и ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации. Дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны органов власти всех уровней. В этих целях создаются соответствующие социальные службы для детей, которые разрабатывают индивидуальную программу реабилитации ребенка и осуществляют мероприятия по социальной адаптации и реабилитации.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» гарантирует, помимо перечисленных выше прав, право на бесплатное получение социальных услуг во время пребывания в соответствующих стационарных учреждениях, в семье опекуна, попечителя или приемных родителей.

В современной России, как уже отмечалось, нет пока кодифицированного законодательного акта, регулирующего соответствующие общественные отношения. Вероятно, одним из путей совершенствования системы правового регулирования отношений по социальному страхованию смогла бы стать кодификация рассмотренного выше федерального законодательства - по типу разрабатываемого сегодня проекта Социального кодекса РФ.

Концепция и проект Социального кодекса РФ были разработаны по инициативе бывшего Министерства труда и социального развития РФ в рамках пилотного задания НИИ труда и социального страхования¹⁶⁵. В указанных документах изложены положения, призванные, по мнению ученых, облегчить законодателю возможную кодификацию законодательства РФ, прямо и опосредованно регулирующего соответствующие общественные отношения.

Проект Социального кодекса РФ представлен разделенным на Общую и Особенную части, включающими: гл.1 «Основные начала социального законодательства»; гл.2. «Принципы социального законодательства»; гл.3 «Обязательственные отношения в социальном законодательстве»; гл.4 «Осуществление и защита социальных прав», гл.5 «Финансирование социального законодательства»; гл.6 «Социальные стандарты»; гл.7 «Право на достойную жизнь»; гл.8 «Соблюдение социальных прав в области трудовых отношений»; гл.9. «Право на здоровье»; гл.10 «Социальные права в области образования»; гл.11 «Право на жилище»; гл.12 «Понятия социального обеспечения и страхования»; гл.13 «Системы обязательного социального страхования»; гл.14 «Пенсионное обеспечение и страхование» и др.

Документы содержат положения о целях, задачах, основных понятиях, субъектах, объектах, юридических фактах (основаниях) возникновения, изменения и прекращения отношений, регулируемых нормами Социального кодекса РФ, его соотношении с иными законодательными актами, содержащими нормы по правозащитным социальным отношениям, и т.п.

Так, отмечается, что социальное законодательство связано с регулированием общественных отношений, возникающих по поводу реализации социальных прав людей, а также с осуществлением функций государства, которые характеризуют его как социальное. К указанным правам относятся: право на достойную жизнь; право на труд и его благоприятные условия; право на здоровье; право на образование; право на жилище; право на социальное обеспечения и страхование и др.

Социальные права требуют не только их декларирования, но и определенного уровня материального обеспечения. Однако при современном уровне развития экономики России гарантирование государством социальных прав остается серьезной проблемой. Отсюда противоречие между провозглашенными конституционными нормами по обеспечению социальных прав и их реальным гарантированием и соблюдением.

Социальный кодекс РФ не только формулирует принципы социальной политики государства. Его цель - надлежащее правовое обеспечение деятельности социального государства, в результате чего оно должно оставаться таковым при всех правительствах, сменяющих друг друга.

Ученые полагают, что в Социальном кодексе РФ принципиально значимо прописать тезис о том, что реализации принятых государством обязательств будет способствовать и система общественного контроля со стороны гражданского общества. Все крупномасштабные реформы, проводимые в стране, должны подвергаться так называемой социальной экспертизе, в том числе и на предмет их соответствия социальным нормам-стандартам.

В Кодексе должен быть закреплен принцип обязанности государства оказывать социальную помощь и поддержку человеку и гражданину, который не означает замену государственным попечительством экономической свободы индивидов, их права на предпринимательство. Государство обязано обеспечить создание благоприятных правовых, организационных и иных условий, чтобы каждый собственными усилиями мог обеспечить материальный достаток для себя и своей семьи.

Социальный кодекс РФ в целом представляется как кодифицированный акт, на базе которого в перспективе возможно формирование комплексной отрасли российского права - социального права, в которой в качестве базисного института выступает социальное страхование.

Правовое регулирование отношений по социальному страхованию осуществляется и решениями Конституционного Суда Российской Федерации по проверке соответствия Конституции РФ принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных правовых актов РФ. В качестве показательного примера можно привести его Постановление от 16 октября 1995 г¹⁶⁶. Так, по делу о проверке соответствия Конституции РФ ст.124 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. №340-1 Конституционный Суд РФ признал, что лишение осужденного пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым ограничением права на социальное обеспечение и противоречит статьям 19 (частям 1 и 2), 39 (части 1), 52 и 55 (части 3) Конституции РФ. С момента провозглашения указанного Постановления Конституционного Суда РФ ст.124 Закона РФ №340-1 утратила силу. Практическая значимость указанного Постановления Конституционного Суда РФ состоит и в том, что оно создало предпосылки для ратификации Россией двух конвенций МОТ (№102 «О минимальных нормах социального обеспечения» /1952 г./ и №128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» /1967 г./), многие положения которых относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права.

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, это указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти (Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионного фонда России и др.). Наибольшее значение в данном случае имеют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, так как в них часто содержатся первичные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми органами федеральной исполнительной власти, их должностными лицами. Вместе с тем они не должны противоречить Конституции РФ и законам РФ.

Среди актов Президента РФ, регулирующих соответствующие отношения, можно назвать указы: от 6 апреля 1994 г. №667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»; от 16 сентября 1992 г. №1077 «О негосударственных пенсионных фондах»; от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»; от 14 сентября 1995 г. №942 «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей»; от 19 февраля 1996 г. №210 «О продлении действия Президентской программы «Дети России»¹⁶⁷ и др.

Де-юре Правительство РФ издает постановления и распоряжения лишь во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента России (ст.115 Конституции РФ). Де-факто компетенция Правительства РФ по изданию соответствующих нормативных правовых актов в сфере пенсионного страхования определяется отраслевыми законами. Однако в ряде случаев Правительство РФ выходит за рамки правотворческой компетенции, которая очерчена в федеральных законах и указах Президента РФ. Согласно Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Среди многочисленных актов Правительства РФ, прямо и опосредованно регулирующих отношения по социальному страхованию, можно назвать его постановления: от 25 ноября 1995 г. №1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; от 7 августа 1995 г. №790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации»; от 12 июня 2002 г. №408 «О порядке выдачи пенсионной книжки застрахованного лица в Пенсионном фонде Российской Федерации»; от 20 мая 1998 г. №463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации»; от 10 апреля 2003 г. №49 «О форме пенсионной книжки застрахованного лица в Пенсионном фонде Российской Федерации»; от 13 января 1996 г. №28 «О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995-1997 годы»; от 19 сентября 1997 г. №127 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 годы»¹⁶⁸ и др.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти России издают ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции, правила, письма и др.) на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Нередко такие акты издаются и без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.

Например, среди актов Пенсионного фонда России - основной массив письма (от10.02.2005 №09-20/1308 «О проблеме взыскания недоимки по страховым взносам в виде фиксированного платежа за 2002 год»; от 11 марта 2002 г. №МЗ-09-25/2186 «О направлении методических рекомендаций о порядке начисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование»; от 10 июля 2002 г. №КА-16-19/6161 «О применении Федерального закона от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»¹⁶⁹ и пр.).

Следует сказать и о нормативных правовых актах, относящихся еще к союзному законодательству и продолжающих действовать на территории постсоветской России. Это в основном постановления Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС. Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства РФ (например, Постановление Совета Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по старости в связи с особыми условиями труда), а иногда и без такого решения, на основании сложившейся правоприменительной практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие общественные отношения.

По сфере действия источники права социального страхования можно делить на федеральные, субъектов РФ, отраслевые, муниципальные и локальные.

Субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование отношений по социальному страхованию, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории РФ, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Наименование актов субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, остальные - устав и законодательство. Конституция РФ не определяет иное наименование актов, издаваемых субъектами Федерации. Это могут быть законы, решения, постановления, декреты и т.п.

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Главная их цель - повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях (региональном, муниципальном), а также на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной защиты граждан по сравнению с федеральными.

В качестве примеров актов субъектов РФ можно привести: Закон города Москвы от 12 ноября 1997 г. №47 «О квотировании рабочих мест в городе Москве»; Закон Владимирской области от 25 февраля 1997 г. №3 «О социальной помощи населению Владимирской области»; Закон Владимирской области от 3 сентября 2003 г. №65 «О квотировании рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы»; Указ Президента Республики Адыгея от 21 августа 1996 г. №145 «О выделении средств для адресной помощи детям-сиротам и школьникам из особо нуждающихся семей»; Постановление Главы администрации Брянской области от 22 февраля 1999 г. №89 «Об установлении ставки дотаций на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты»; Постановление Главы администрации Белгородской области от 27 апреля 1998 г. №236 «Об утверждении целевых программ по улучшению положения детей на 1998-2000 годы»: «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Одаренные дети», «Развитие социального обслуживания семей и детей», «Планирование семьи», «Развитие индустрии детского питания», «Организация летнего отдыха», «Безопасное материнство»; Постановление Главы администрации Владимирской области от 3 августа 2000 г. №65 «О целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы» и пр.¹⁷⁰.

По мере стабилизации национальной экономики правовое регулирование отношений по социальному страхованию будет, очевидно, смещаться на региональный уровень. На федеральном уровне государство должно лишь гарантировать его минимальный стандарт, которого явно недостаточно для поддержания надлежащего уровня жизни человека и гарантированности наивысшего права человека - его права на достойную жизнь с учетом особенностей региона, местности, где он проживает. Поэтому, несомненно, особое значение имеют нормативные правовые акты, программы социального развития регионов, учитывающие их специфику (климатические, демографические условия и т.п.) и усиливающие социальную защищенность граждан, проживающих в данном регионе. То же относится и к муниципальным образованиям.

Следовательно, по мере стабилизации экономики правовое регулирование соответствующих общественных отношений должно дойти до логического закрепления его на всех уровнях, что и завершит построение многоуровневой системы социальной защиты населения Российской Федерации.

Источники права социального страхования можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения по: пенсионному страхованию; страхованию от безработицы; медицинскому страхованию; страхованию временной нетрудоспособности (по болезни, материнству, уходу за ребенком); страхованию несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пр.

Можно также классифицировать источники права социального страхования в зависимости от источника финансирования.