§3. Классификация, общая характеристика источников права пенсионного страхования

Как уже отмечалось, специфика отношений по пенсионному страхованию в том, что они, по своему происхождению, социально-обеспечительные отношения, но построенные преимущественно на рассмотренных выше страховых принципах.

Указанные особенности права пенсионного страхования обусловливают специфику его источников. Система источников права пенсионного страхования достаточно сложна и противоречива. Она охватывает международные договоры и нормативные правовые акты практически всех уровней и нормотворческих органов РФ.

В юридической науке укоренились в основном два определения понятия «источник права». Первое определение понятия источника права - в материальном смысле, как реальной силы, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение, в том числе принудительно. Второе определение понятия источника права - в формальном смысле, как внешней формы выражения правовых предписаний, как «резервуара, в котором пребывают правовые нормы», как «оболочки их бытия». В указанном смысле источники права корректно определять как принятые в исторически-конкретном обществе способы выражения воли соответствующих властных структур, направленной на правовое регулирование общественных отношений, независимо от их содержания²¹¹.

В российском праве, как и ранее в советском, основным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им общеобязательного характера являются нормативные правовые акты - официальные письменные документы, принятые (изданные) в определенной форме правотворческим органом государства в пределах его компетенции и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм.

Нормативные правовые акты могут быть как постоянно действующими, так и временными, установленными на срок, определенный конкретной датой или наступлением того или иного события. Эти акты, к числу которых в РФ относят федеральные (в том числе конституционные) законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные нормативные акты и документы государственных органов, в совокупности образуют законодательство о пенсионном страховании (в широком понимании данного термина), регулирующее отношения по пенсионному страхованию, то есть социально-обеспечительные отношения, построенные преимущественно на страховых принципах.

Особое положение среди источников права пенсионного страхования занимают нормативные правовые акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ. Такие источники права входят в общий массив законодательства РФ и имеют приоритет перед всеми российскими нормативными правовыми актами.

Классификация нормативных правовых актов осуществляется по различным критериям. Ее объективную основу составляют государственное устройство России и организация государственной власти в стране.

Классификация источников права пенсионного страхования обусловлена разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений по пенсионному страхованию.

Россия - федеративное государство, в состав которого входят субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, социальное страхование, пенсионное обеспечение и пенсионное страхование, находятся, согласно ст.72 Конституции РФ²¹², в совместном ведении РФ и ее субъектов. В связи с этим законодательство о пенсионном страховании состоит из нормативных правовых актов разных уровней - федерального и регионального. При этом надо учитывать, что основы федеральной политики и федеральных программ в области социального развития, как и в иных важнейших сферах общественной жизни, находятся в ведении РФ (ст.71 Конституции РФ). Последнее обусловливает то, что важнейшие нормативные правовые акты по вопросам регулирования отношений по пенсионному страхованию издаются Российской Федерацией.

К числу нормативных правовых актов, выделяемых по такому критерию, как разграничение компетенции, относятся и акты органов местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления среди прочих вопросов отнесены вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействия его занятости. По этим вопросам органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, виды и порядок принятия которых определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Иными словами, наибольшее значение в системе источников права пенсионного страхования имеют федеральные нормативные правовые акты. Они выступают основой правового обеспечения социальной политики нашего государства и требуют для своей реализации значительных финансовых ресурсов. В то же время разграничение предметов ведения, и, главное, собственности (на федеральную, субъектов РФ и муниципальную) объективно приводит к тому, что все больше возрастает роль нормативных правовых актов регионального и местного уровней, в соответствии с которыми устанавливаются различные доплаты к федеральным пенсиям и социальным пособиям. Это позволяет неуклонно повышать уровень пенсионного страхования, закрепленный федеральными нормативными правовыми актами, однако экономические возможности для такого повышения пока еще невелики.

В зависимости от органов, принимающих нормативные правовые акты, источники права пенсионного страхования можно классифицировать на акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления, и акты, принимаемые субъектами отношений по пенсионному страхованию. Особый вид таких актов - коллективные договоры, общие положения о которых закреплены трудовым законодательством РФ. Это локальные акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие нормативные позиции, в том числе по вопросам пенсионного страхования работников.

Традиционной является классификация источников права по их юридической силе, которая, в свою очередь, обусловлена положением соответствующего органа, издающего нормативный правовой акт, в общей иерархической структуре органов публичной власти. По данному критерию выделяются:

Международные договоры, ратифицированные либо заключенные РФ (или СССР). Вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права они входят в национальную правовую систему России и имеют приоритет перед законами. Если международным договором РФ установлены иные правила, то применяются правила международного договора РФ.

Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, и все иные акты, издаваемые соответствующими органами, не должны противоречить основному закону страны. Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным, правовым государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч.1 ст.1; ч.1. ст.7; ст.18; чч.1, 2 ст.19).

Конституционные цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому, предоставляя каждому право собственным трудом, свободно распоряжаясь своими способностями к труду для любой, не запрещенной законом экономической деятельности, обеспечивать себе средства к существованию, Конституция РФ гарантирует также социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч.1 ст.34; ч.1 ст.37; ч.1 ст.39).

Важно также учитывать, что названые нормы содержится в гл.2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», положения которой «являются непосредственно действующими», определяющими «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием» (ст.18).

Законодательное закрепление соответствующих стандартов жизнеобеспечения является, по смыслу статей 7, 39 (ч.ч.1 и 2), 71 (п.п. «а», «в», «е») и 76 (ч.1) Конституции РФ, предметом ведения Российской Федерации, то есть общефедеральной функцией. Обязанность государства установить в рамках регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина равные возможности для поддержания незащищенных категорий населения на всей территории РФ не исключает, однако, право субъектов РФ и муниципальных образований в силу ст.ст.72 (п. «ж» ч.1), 76 (ч.2), 130 (ч.1) и 132 Конституции РФ предусмотреть, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей, дополнительные формы социальной защиты, включая повышенное пенсионное обеспечение, для населения соответствующих территорий за счет собственных бюджетных ресурсов, если такие решения не возлагают дополнительные обязательства на Российскую Федерацию.

Данные конституционные предписания, связывающие государство социальными обязательствами перед населением, в системе норм Конституции РФ, прежде всего, ее ст.ст.2 и 21 (ч.1), предопределяют юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагают установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения - сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его исторического развития.

Важным элементом социального обеспечения, предназначение которого заключается в предоставлении нуждающимся - посредством создания системы аккумулирования результатов их самостоятельной трудовой деятельности и справедливого перераспределения публичных материальных ресурсов - средств к существованию, является пенсионное страхование и обеспечение.

На охрану прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере пенсионного обеспечения и страхования направлена деятельность Конституционного Суда РФ по проверке соответствия Конституции РФ принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Из сравнительно недавних решений Конституционного Суда РФ в качестве примера можно назвать и его Определение №17-О от 15 февраля 2005 г. «По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"»²¹³. Енборисова оспаривала конституционность положения Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», согласно которому сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 рублей в месяц.

По мнению заявительницы, названное законоположение, позволившее установить ей трудовую пенсию по старости ниже уровня прожиточного минимума в субъекте РФ, где она проживает, умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым противоречит статьям 15 (ч.4), 18, 20 (ч.1) и 21 (ч.2) Конституции РФ.

В Определение №17-О от 15 февраля 2005 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод, имеющий принципиальное значение для развития пенсионного законодательства РФ, в рамках осуществляемой пенсионной реформы: «показатели прожиточного минимума входят в нормативное содержание закрепленного ст.39 Конституции РФ права на социальное обеспечение»²¹⁴. В этом решении впервые сформулированы «пределы усмотрения законодателя» при проведении социальных реформ с точки зрения требований Конституции РФ обеспечить достойный уровень жизни человека. Очень важным является и еще одно требование Конституционного Суда РФ: необходимо наличие в законодательстве «объективных критериев социального вспомоществования, ориентирующих на гарантирование необходимого уровня нормальной жизнедеятельности лиц, достигших пенсионного возраста и являющихся при этом инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла».

Не менее значимо и Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. №428-О «По жалобе гражданина Шеховцова Егора Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 30 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении, лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"»²¹⁵, в соответствии с которым указанная норма в той мере, в какой ею исключается право на пенсию по случаю потери кормильца мужьям погибших военнослужащих-женщин, занятым уходом за не достигшими 8-летнего возраста детьми умерших, как по сути такое же, как положения, ранее признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ в решениях, сохраняющих свою силу, «утрачивает силу и не подлежит применению судами и другими органами и должностными лицами».

Как отмечает Н.Козлова: «Главный суд нашей страны принял очень важное решение, по которому права вдов военнослужащих на пенсию распространяются теперь не только на женщин, но и на мужчин, которые потеряли жен и вынуждены в одиночку воспитывать детей»²¹⁶.

Законы Российской Федерации. Согласно п.2 ст.55 Конституции РФ, в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта конституционная норма призвана обеспечить реализацию основного направления социальной политики, закрепленного ст.7 Конституции РФ: такая политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а не на отмену или ущемление уже имеющихся, установленных ранее принятыми законами прав и свобод граждан.

С указанных позиций законотворческая деятельность Федерального собрания РФ по регулированию общественных отношений в сферах социального обеспечения, социального страхования, пенсионного обеспечения и пенсионного страхования, похоже, еще не подвергалась тщательной и объективной оценке специалистов-правоведов. Одновременно следует иметь в виду, что содержание социальной политики (как и политики в любой иной сфере общественных отношений) в правовом государстве закрепляется именно в законах, а не в подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых органами исполнительной власти, базовой функцией которых является обеспечение исполнения принимаемых законов²¹⁷.

Отношения по пенсионному страхованию опосредованно входят в комплекс общественных отношений по страхованию и, следовательно, косвенно регулируются законами о страховании.

В современной России отношения по пенсионному страхованию прямо и косвенно регулируют следующие законодательные акты федерального уровня: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ); Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ); федеральный законы: от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; от 24 июля 1998 г. №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении, лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; от 28 марта 1998 г. №52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, лиц, проходящих военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях органов уголовно-исполнительной системы»; от 31 декабря 1997 г. №153-ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»; от 24 июля 2002 г. №111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»; от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и др.²¹⁸.

Даже простое перечисление федеральных законов, регулирующих отношения по пенсионному страхованию, свидетельствует о том, насколько сложным и «многослойным» является на современном этапе соответствующее законодательство РФ.

Иные нормативные правовые акты. Это указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти - Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионного фонда России и др.

Наибольшее значение в данном случае имеют такие источники права пенсионного страхования, как указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, так как в них часто содержатся первичные правовые нормы.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти России издают соответствующие нормативные правовые акты (инструкции, правила, разъяснения и др.) на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Нередко такие акты издаются и без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.

Классификация источников права пенсионного страхования может быть осуществлена по критерию круга лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По данному критерию выделяются акты, регулирующие: пенсионное обеспечение государственных служащих; обязательное пенсионное страхование граждан, занятых в основных сферах общественного производства; добровольное пенсионное страхование работников корпораций, являющихся учредителями НПФ, и пр.

В зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется пенсионное страхование, различают нормативные правовые акты, регулирующие отношения по пенсионному страхованию за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этому критерию на данном этапе развития национальной пенсионной системы РФ придается особое значение, поскольку, как отмечалось выше, потребности рынка труда как одного из основных элементов экономики рыночного типа объективно обусловливают необходимость усиления страховых принципов в отношениях по пенсионному страхованию.

Наконец, корректна классификация источников права пенсионного страхования на акты, относящиеся еще к союзному законодательству и продолжающие действовать на территории России, и акты российского законодательства. Это в основном постановления Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС. Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства РФ (например, Постановление Совета Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по старости в связи с особыми условиями труда), а иногда и без такого решения, на основании сложившейся правоприменительной практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие общественные отношения.

Следует также отметить, что право пенсионного страхования (равно как и право пенсионного обеспечения, право социального обеспечения и право социального страхования) в современной России не имеет кодифицированного нормативного правового акта. Вероятно, одним из путей совершенствования системы источников права пенсионного страхования сможет стать кодификация законодательства, регулирующего отношения по пенсионному страхованию, - по типу разрабатываемого проекта Социального кодекса РФ. Другой путь - консолидация и совершенствование действующего законодательства по пенсионному страхованию.