§4. Международные акты в области социальной защиты населения и национальная пенсионная система России

Федеральный законодатель, к компетенции которого Конституция РФ относит установление пенсионной системы (ст.39, ч.2), располагает достаточной свободой усмотрения при определении правовых оснований, условий назначения и порядка исчисления пенсий. Вместе с тем он должен соотносить принимаемые решения с конституционно значимыми принципами пенсионного обеспечения и действовать в рамках международно-правовых обязательств Российской Федерации (ч.4 ст.15; ч.1 ст.17), вытекающих, к примеру, из Всеобщей декларации прав человека 1948 г.²¹⁹, провозглашающей право каждого на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства (ст.22).

Кроме того, Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.²²⁰ признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, и обязуется принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая особое значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии (п.1 ст.11).

Приведенные выше международные акты корреспондированы с иными актами международного правотворчества, в котором особая роль принадлежит Международной Организации Труда (МОТ), в рамках которой принято несколько десятков конвенций и выработано множество рекомендаций по самым различным аспектам данной проблематики.

Основной целью актов МОТ является утверждение общих стандартов социальной защиты, из которых должны исходить государства, в том числе при формировании своих национальных пенсионных систем. Оказывая содействие государствам в решении этой задачи, МОТ последовательно создает базу для унификации социального обеспечения, что, однако, в условиях существенных различий уровней социально-экономического развития государств остается еще очень отдаленной перспективой.

Стандарты пенсионного обеспечения были закреплены в таких актах МОТ, как: Конвенция №102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г.; Конвенция №117 об основных целях и нормах социальной политики 1962 г.; Конвенция №118 о равноправии области социального обеспечения 1962 г.; Конвенция №128 и Рекомендация №131 о пособиях по инвалидности, по старости и случаю потери кормильца 1967 г.; Конвенция №157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения 1982 г. Этот перечень может быть существенно дополнен конвенциями о пенсионном обеспечении отдельных категорий лиц²²¹.

Конвенции МОТ имеют универсальный характер, чем одновременно обусловлены их преимущества и недостатки. К первым, прежде всего, относится то, что достигнутые соглашения о единых исходных началах правового регулирования отношений в области пенсионного, иных видов социального обеспечения могут распространяться на практически неограниченное число государств. Их имплементация в национальное законодательство и последующее своеобразное развитие являют собой поиск оптимальных методик построения систем социального обеспечения. К тому же, как показала практика, они адаптируются к потребностям постоянно изменяющегося общества. Между тем процесс согласования на международном уровне является наиболее высокой степенью обобщения, в результате чего различия между национальными системами социального обеспечения по-прежнему остаются весьма существенными. Цели, поставленные международными актами, достигаются государствами постепенно и не одновременно. Данный факт обусловлен как социально-экономическими, так и правовыми причинами.

В литературе отмечается, что государства сталкиваются с различными трудностями в процессе выполнения международно-правовых обязательств²²². Однако, наряду с международными актами, в которых эти обязательства установлены, ведется подготовка документов, представляющих руководящие начала для проектирования и проведения реформ, создаются научные разработки, позволяющие адекватно оценить их социально-экономические последствия. Есть также успешный опыт отдельных государств, который может быть распространен. Однако, применение этого опыта «в чистом виде» не всегда уместно.

В публикациях, посвященных реформированию национальной пенсионной системы России, отмечается, что сложно предсказуемые, динамичные демографические, экономические, социальные и политические процессы, протекающие в нашей стране последние 15-20 лет, не позволяют полностью инкорпорировать прогрессивные пенсионные модели стран западного сообщества²²³. В то же время не подлежит сомнению внедрение международных стандартов бухгалтерского учета, и, прежде всего, Международного стандарта финансовой отчетности. В связи с обсуждением методов построения отечественной пенсионной системы следует также отметить презентацию в Москве в феврале 2002 г. экономико-математической пенсионной модели МОТ, в основу которой положены прогнозные (актуарные) методы расчета пенсионного бюджета.

Что касается прогрессивного зарубежного опыта, приемлемым может оказаться тот, который накоплен в государствах определенного региона, с близкими национальными системами социального страхования, концептуальная основа которых регламентирована региональными международно-правовыми актами (Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г., Европейская конвенция о социальном обеспечении 1972 г.; Европейская хартия об основных социальных правах трудящихся 1989 г.; Европейская социальная хартия 1996 г.)²²⁴.

Участники СНГ также подписали несколько соглашений: О гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения 1992 г., О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. и др. Единые рекомендации по разработке национального законодательства в государствах-членах СНГ изложены в Хартии пожилых людей, принятой на 11-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-членов СНГ 15 июня 1998 г.

Одновременно с этим не утрачивают значимости двухсторонние соглашения государств, не связанных региональными актами, например: Договор между РФ и Королевством Испания о социальном обеспечении 1994 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения 1993 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения 1995 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения 1997 г.

Значительный и все более возрастающий массив международных актов по социальному обеспечению свидетельствует, что межгосударственное сотрудничество в этой области становится объективной необходимостью. Процесс реформирования национальной пенсионной системы, характерный для России, происходит во многих странах и обнаруживает общие проблемы.

По мнению зарубежных экспертов, в ряде государств-членов СНГ реформы все еще далеки от завершения²²⁵. Они отмечают низкий или, наоборот, высокий уровень расходов на пенсии, дискутируют вопрос о повышении пенсионного возраста. Так, в феврале 2005 г. Всемирный банк (ВБ) обнародовал доклад на тему: «Издержки структурных реформ в России». По мнению экспертов ВБ, объем поступлений в пенсионную систему России с каждым годом снижается, а пенсионеров становится больше. Сохранение этой тенденции, вероятно, заставит российские власти изменить планку выхода на пенсию и установить единый пенсионный возраст в 65 лет²²⁶.

Они делают вывод, что «Россия потеряет шансы на модернизацию в будущем», так как слишком много денег уходит на повышение пенсий, зарплат и пособий²²⁷.

Многие российские политики согласны с мнением зарубежных экспертов. Например, Е.Панина отмечает: «Пенсионный фонд России посчитал: для того чтобы удвоить пенсии, требуется около 900 миллиардов рублей дополнительных средств. Примерно столько же необходимо на увеличение зарплат бюджетникам... А дальше что? Высокие цены на нефть не вечны».²²⁸.

Уже в 2005 г. представители различных органов федеральной исполнительной власти публично признали, что денег в ПФР не хватает. Поэтому не исключено, что в ближайшее время федеральный бюджет будет вынужден взять на себя выплату пенсий россиянам. Основная причина возникновения такой ситуации - снижение ставки Единого социального налога (ЕСН), которое должно было стимулировать рост зарплат и выплату налогов, но пока это не очень получилось. В связи с этим в отечественной литературе все чаще высказывается мысль о повышении пенсионного возраста²²⁹. Однако оппоненты такой идеи говорят, что даже при увеличении пенсионного возраста до 62-63 лет одинаково для мужчин и женщин ликвидировать дефицит бюджета ПФР не удастся, он лишь стабилизируется на уровне 4% ВВП²³⁰.

Между тем, за последние 10 лет число работающих пенсионеров в России увеличилось - на 13%. Если раньше трудилась 1/3 российских пенсионеров, то теперь - 40%; 90% россиян после выхода на пенсию работают еще 3 года, 60% - еще 6 лет; пенсионный возраст де-факто наступает для мужчин в 58-61 и 63-66 лет - для женщин²³¹. При этом, по данным Росстата, население России на начало нынешнего года составило 142,8 млн. чел., а его убыль за 2005 г. - 680 тыс. (для сравнения, убыль населения РФ за 2004 г. составила 800 тыс. чел.). Уровень рождаемости в РФ остается одним из самых низких в мире - 1,34 (для простого воспроизводства населения он должен быть не менее 2,15). Средняя продолжительность жизни российского мужчины - всего 58 лет²³².

В связи с выше изложенным, небезынтересно, что расчеты, выполненные экспертами ПФР, показали, что увеличение пенсионного возраста на 5 лет привело бы к экономии только 30 млрд. руб. в год. А дефицит бюджета-2006 Фонда, утвержденного 13 октября 2005 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, уже равен 87 млрд. руб. То есть проблемы сбалансированности бюджета ПФР повышение возраста не решает, хотя за счет улучшения налогового администрирования дефицит можно заметно сократить. Весь бюджет-2006 Фонда определен в 1,5 трлн. руб. Собираемость Единого социального налога (ЕСН) обеспечивается налоговыми органами на уровне 87-88%. «В пору же, когда пенсионные взносы администрировались самим Фондом, их собираемость была на 8-9% выше. При таком огромном бюджете заполучить эти проценты обратно фактически означает увеличить доходы Фонда на ту самую сотню миллиардов, которой сегодня так остро не хватает»²³³.

Вместе с тем необходимо учитывать, что национальная пенсионная система России является составной частью сложнейшего социально-экономического механизма, в связи с чем ее реформирование должно быть синхронизировано с изменениями, происходящими в других сферах. Все больше исследователей приходят к заключению, что ее перестроить, не затрагивая всего круга фундаментальных составляющих общественной жизни, невозможно. Отсюда вытекает основная задача правового обеспечения пенсионной модели: состыковать международные стандарты и типовые конструкции с национальным своеобразием всех взаимосвязанных элементов социально-экономической системы.