22. Становление современной системы бюджетных отношений. Бюджет Французского королевства - первый опыт централизованного формирования бюджета.

Первый централизованный бюджет сложился во Франции в XVII в. в рамках формирования абсолютной монархии с неограни­ченной властью короля. При этом монарх рассматривался как ис­точник всякой власти и закона, но на практике осуществлял их по­средством армии и бюрократии. Теоретическое обоснование абсолютизма было сделано в XVI в. Расцвет абсолютных монархий при­шелся в Европе на XVII - XVIII в. В рамках абсолютных монархий сложились многие современные нации, появились первые регуляр­ные армии и централизованный аппарат управления. Все это потре­бовало солидного финансового основания в виде централизованно­го государственного бюджета. В этом контексте наибольшую извес­тность получил французский опыт бюджетной политики.

Содержание государственного аппарата - это одна из важных статей расходов государственного бюджета. Около 1500 г. на 15 -20 млн. жителей Франция имела 12 тыс. королевских чиновников. В середине XVII в. доходы французского королевства достигали 40 млн. ливров в год Планирование бюджета осуществлялось не­регулярно и было связано со злоупотреблениями со стороны сбор­щиков налогов. Расходы бюджета осуществлялись без обществен­ного контроля и зачастую были прямо расточительными, но угод­ными королю. Но наибольшие споры вызывала система откупа налогов и должностей, ставшая важной доходной статьей фран­цузского бюджета.

С 1522 г. король постоянно предоставлял своим чиновникам за деньги право преемственности, т.е. возможность, продолжая во всей полноте исполнять свои обязанности, назначить себе преемника: сына, зятя, покупателя. Этот своеобразный взнос - «полетта», даю­щий право на продажу и наследование должности, распространился на всю континентальную Европу. В 1661 г. сюринтендант финансов Никола Фуке продал должность генерального прокурора Парижско­го парламента за 1 млн. 400 тыс. ливров. Во Франции государствен­ный контролер финансов при Людовике XIV получал от налоговых откупщиков 500 тыс. ливров ежегодно и раз в шесть лет, если он возобновлял их права на сбор налогов — еще 300 тыс. ливров.

Между 1748 - 1750 г. должности французского королевства имели следующие расценки: младший советник 35 - 40 тыс. лив­ров, секретарь советника - 34,5 — 36 тыс. ливров, председатель доз­наний и кассаций - 172 - 200 тыс. ливров, хранитель мостов и дорог Франции - 595 тыс. ливров, генеральный финансовый откупщик в Кане - 484 тыс ливров, финансовый интендант - 200 тыс. ливров. Внизу лестницы находились такие должности, как комиссар корот­кой мантии в Париже - 12 тыс. ливров, адвокат в королевском сове­те - 9 тыс. ливров, инспектор полиции — 7,5 тыс. ливров. Чиновники возмещали свои затраты за счет государственных рент, которые к 1714 г.. несмотря на драконовские сокращения, достигли 86 млн. ливров, при годовом бюджете в трудные военные 1700- 1715 г. в среднем 55 млн. ливров. Помимо этого должности давали право на дворянство - «дворянство мантии», что было связано с престижем и сословными привилегиями. Так что содержание абсолютистского централизованного государства обходилось дорого.

С целью упорядочения сбора налогов при Людовике XIV (1661-1715) вся Франция была поделена на 25 административно-территориальных областей («женералите») и управлялась королевскими чиновниками - интендантами. Они получали жалование из казны, сперва 14 тыс. ливров, а затем 18 тыс. ливров в год. Главной их обя­занностью являлся сбор налогов. Венчал эту пирамиду генеральный контролер финансов и сюринтендант. На этой должности получили наибольшую известность Никола Фуке и Жан Батист Кольбер.

Пополнялся бюджет за счет налогов и доходов от королевских мануфактур. Бюджетный дефицит покрывался за счет государствен­ных займов. До XVIII в. включительно основные расходы фран­цузского бюджета приходились на «непроизводственную сферу»: армия, дипломатия, двор.Все это внешне укрепляло, прославляло государство и правителя, но зачастую превосходило всякую разум­ную потребность.

Жан Батист Кольбер (1619- 1683)- генеральный контролер финансов с 1661 г., сюринтендант искусств и мануфактур, государ­ственный секретарь по делам флота, торговли и дома короля - счи­тается создателем первого европейского бюджета современного типа. Его главная задача, после проворовавшегося Николая Фуке, состояла в поиске новых источников доходов и уменьшении государственного долга, в обеспечении равновесия бюджета Финансист стремился расширить круг налогоплательщиков, увеличить поступления от королевских владений, лишить привилегий дворян самозванцев, присвоивших себе дворянские звания и, соответственно, льготы. Основным источником пополнения бюджета были налоги с 15 млн. крестьян. Главный сословный налог назывался талья. Дво­ряне его не платили, т.к. они служили государству. Чтобы не разо­рить окончательно крестьян, Кольбер запретил брать в счет нало­гов скот и сельскохозяйственные орудия. В 1661 г. год смерти кардинала Мазарини и начала единоличного правления Людовика XIV - основной сословный налог талья давал 40 млн. ливров. В 1683 г.- в год смерти Кольбера- этот налог составлял всего 35 млн. ливров: «войны пожрали и средства, и людей». Поэтому по­полнение казны в значительной степени шло за счет налогообло­жения продовольствия, соли и напитков - акцизов. При Кольбере доходы бюджета от косвенных налогов увеличились с 5 до 20 млн. ливров. Была создана лесная администрация, которая провела опись всех лесов в стране.

Кольбер начал беспощадную борьбу с коррупцией. В ходе ее понесли наказание почти 500 человек. Интендантов Парижа (Дюмон) и Орлеана повесили. Некоторые, чтобы избежать наказания, добро­вольно возвращали в казну по 2 - 3 млн. ливров. Большие средства дала конфискация имущества коррумпированных чиновников. Донос­чики получали минимум 15 — 16 % от нечестно нажитых состояний. В 1664 г. генеральный контролер финансов провел «переаттестацию» дворянства. Были аннулированы все дворянские грамоты, выданные после 1634 г. Самозванцы внесли в казну 2 млн. ливров штрафов и стали постоянными плательщиками тальи. Общая численность дво­рянства сократилась на 40 %. В итоге Кольбер собрал 110 млн. лив­ров - сумму, равную доходам казны за мол гора года.

Большое внимание уделялось финансовой дисциплине, которая в понимании Кольбера выглядела следующим образом: сперва счет подписывал генеральный секретарь, по ведомству которого тратились деньги, затем требовалась виза генерального контролера финансов, определявшего источник ассигнований. Если речь шла о выплате более чем 300 ливров, требовалась пометка короля: «Хорошо».

Однако денег во французском бюджете катастрофически не хватало. При Кольбере произошло подорожание должностей секре­тарей короля, нотариусов, прокуроров и казначеев. Повысили нало­говый сбор со струящихся в Париже домов. Почтовый тариф увели­чили с 2 до 5 су. Сдача в аренду почтового ведомства сразу дала доход в 1 200 тыс. ливров. Табачная монополия приносила казне 1 600 тыс. ливров. Ввели продажу муниципальных должностей (мэ­ров, офицеров милиции), гербов для лиц, не являвшихся дворянами Взималась такса с приобретаемого духовенством имущества.

Важным фактором стабилизации бюджета являлась стабиль­ная валюта- ливр. Кольбер запретил использование мелких мед­ных денег - иностранных и выпускавшихся на присоединенных к Франции территориях (Оранж, Авиньон, Траву). В этих городах были закрыты монетные дворы.

Для увеличения доходов бюджета Кольбер поддерживал ма­нуфактурное производство, особенно производство предметов рос­коши: шелковых ковров гобеленов, дорогих тканей, хрусталя, шо­колада, зонтиков и парфюмерии. Качество экспортных изделий поддерживалось строжайшими регламентами, инспекциями и сан­кциями Взамен предоставлялись государственные субсидии, ос­вобождение от уплаты налогов и монопольные права на изготовле­ние и продажу товаров. Таможенные тарифы ограничивали или закрывали доступ в страну товаров, способных конкурировать с национальной продукцией.

Кольбер стал инициаторам первых «таможенных войн» - меж­ду Францией и Голландией. В 1664 и 1665 г. Кольбер впервые повы­сил пошлины, чем вызвал негодование голландцев, а через три года удвоил их (с ввозимых в страну импортных товаров). Чтобы осла­бить монополию голландцев на вывоз из Франции продовольствия, в том числе сахара, Кольбер создавал благоприятные условия для торговли датчанам, шведам, португальцам. В ответ Голландия зап­ретила ввоз продовольствия и вин из Франции. Цель Кольбера - по­полнить бюджет и подорвать иностранную торговую монополию. До этого голландцы платили пошлину в 50 су за тонну (2,83 куб. м) один раз - при выходе корабля из французского порта.

Ко временам Кольбера относятся и попытки создания фран­цузских торговых компаний. В 1664 г. начала действовать компа­ния Восточной Индии с монопольным правом торговли между французскими портами и партнерами в Индийском и Тихом океа­не. Затем появились компании Западной Индии, Севера, Сенегала и Леванта. В частности компания Сенегала имела монополию на торговлю неграми на африканском побережье, покупая товар по 13 ливров «за голову». Французский опыт монопольных торговых компаний оказался неудачным. Они не выдержали конкуренции голландцев и англичан и скатились к контрабанде.

Еще один перспективный источник доходов, по мнению Коль­бера - освоение колоний. Новая Франция (ныне в составе Канады) тогда включала в себя Новую Шотландию и Новый Брауншвейг. Их официально присоединили к Франции, 12 мая 1678 г. Руанский коммерсант Роббер Кавалье в 1682 г. основал Луизиану (назван­ную в честь Людовика XIV). При этом все белое население Новой Франции составляло в 1675 г. лишь 7 833 человека. Кольбер пред­лагал стимулировать в колониях рождаемость. Каждому молодому человеку в день свадьбы полагалось 20 ливров. Многодетным се­мьям - 300 ливров. Браки с индианками признавались властями полностью законными.

В итоге в 1670-х годах Кольбер смог получить 150 млн. лив­ров дополнительных доходов. Государственные расходы снизились более чем в два раза. Бюджет был уравновешен. Но все перечерк­нули разорительные войны «короля солнца». В 1683 г. дефицит бюджета, несмотря на все титанические усилия и изобретатель­ность Кольбера, составил 6 млн. ливров.

Наибольшие расходы французского бюджета приходились на содержание армии. В середине XVII в. они выглядели следующим образом. Король платил капитану за каждого рекрута пехотинца 10 экю, а за кавалериста - 50 экю. Капитан пехоты получал 75 ливроз в месяц в мирное время и в полтора раза больше в военное. Из жалованья каждого своего подчиненного капитан мог удержать несколько су в день для оплаты расходов по уходу за оружием, обу-вью, одеждой. Если в роте было 50 человек, капитан получал еди­новременно 3 солдатских оклада, 60 человек - 5 окладов. Солдат размещали на постой к гражданскому населению. При этом насе­ленный пункт платил по 5 ливров за содержание каждой роты. Начиная с 1670 г. солдат ставили на постой с целью выколачива­ния налога-тальи с наиболее нерадивых налогоплательщиков. Не­которые города, откупаясь от постоев, строили для солдат отдель­ные помещения. Так появились первые казармы.

В 1668 г. после подписания Ахенского мира между Францией и Испанией во французской армии насчитывалось 50 тыс. пехоты и 15 тыс. кавалерии. Через 10 лет эта цифра удвоилась. Так, благодаря стараниям Людовика XIV и государственного секретаря по военным делам маркиза Франсуа де Лувуа появилась первая в Европе регу­лярная армия. Здесь выплачивалось фиксированное жалованье- 5 су в день пехотинцу и 15 су в день кавалеристу. Фальшивых солдат, поставленных в строй лишь накануне инспекции - «пасволанов» -прогоняли сквозь строй и клеймили. С 1672 г. появилась военная форма. Начали вводиться рода войск и унифицированное вооруже­ние В начале XVIII в. полностью исчезли мушкеты и пики. Основ­ным оружием французской пехоты стали ружья со штыками.

Офицерские должности во Франции продавались. Кавалерий­ский полк стоил 22 500 ливров. Рота - 12 тыс. ливров. Гвардейская рота обходилась в 80 тыс. ливров. Правда, утверждение на долж­ность требовало согласия короля. Офицерские звания занимали только дворяне Во Франции в конце XVII в. их было около 200 тыс., из них 20 тыс. на военной службе. Офицерский корпус на три четверти состоял из дворян. Из 360 тыс. солдат в 1700 г. 60 тыс. были иностранцами, которых набирали по всей Европе.

Дипломатическое искусство при Людовике XIV часто не отли­чалось от взяточничества В апреле 1657 г. французская диплома­тия, чтобы добиться благоприятного исхода выборов императора Священной римской империи, затратила следующие средства; 60 тыс. экю - электору Пфальца, 100 тыс. экю - электору Бранденбурга, по 20 тыс. экю - электорам Кёльна и Трира и т.д. Деньги требовались и на приданое. Так, испанская инфанта Мария Терезия, выходя замуж за Людовика XIV, вносила в качестве приданого 500 тыс. экю.

Бюджет Франции в 1672 г. предусматривал следующие выплаты иностранным монархам: английскому королю - 3 млн. лив-ров, германским князьям - 1 468 тыс. ливров, королю Швеции - 1 200 тыс., швейцарской лиге - 200 тыс., на содержание французс­ких посольств - 400 тыс. Общая сумма расходов государства в этот год составляла 71 339 тыс. ливров. Из них на внешнюю политику уходило около 10 %. Что касается расходов на дипломатов, то сюда входило жалованье послам и резидентам. В 1685 г. французские послы получали следующее жалованье: в Риме - 72 тыс. ливров, в Лондоне - 48 тыс., в Гааге, Мадриде, Лиссабоне и Копенгагене -по 36 тыс., в Турине, Венеции, Солотурне - 24 тыс. ливров.

За счет французского бюджета содержалось 16 тыс. шведских солдат в Германии. Шведский король с 1661 г. получал по 600 тыс; ливров ежегодно. Затем наступил период охлаждения франко-швед­ских отношений. В 1671 г. отношения нормализовались, что сто­ило Франции 400 тыс. После чего еще какое-то время Швеция по­лучала по 600 тыс. ливров ежегодно. Электор Бранденбурга выка­чал из Франции за 20 лет с 1668 по 1688 г. 4 млн. ливров на содержание своей армии.

Но самые скандальные и непопулярные в глазах подданных расходы французская казна несла, удовлетворяя запросы королев­ской семьи. С 1661 по 1710 г. расходы на строительство Версаля и его окрестностей составили 117 млн. ливров. Лувр и Тюильри обо­шлись в 10,6 млн. ливров, Фонтенбло -2,8 млн., Шамбор - 1,2 млн. ливров. Две конюшни короля «потянули» на 3 млн. ливров, а штат из 512 слуг обходился «всего» в 466 тыс. ливров. Только в 1685 г. Людовик XIV купил бриллиантов на 2 млн. ливров. В результате бюджет военно-морского флота Франции урезали на 4 млн. лив­ров. Королева в 1684 г. проиграла в карты 100 тыс. экю. Карточный долг учтиво выплатили из бюджета королевства.

Отдельные действия властей приводили к резкому сокраще­нию числа налогоплательщиков. Отмена Нантского эдикта о веро­терпимости в 1685 г. больно ударила по французским финансам. Эмигранты-гугеноты (протестанты) вывезли из страны 60 млн. ливров. Сильный удар получила экономика. В Туре в 1683 г. было 900 кожевенных мастерских, 8 тыс. ткацких станков, 3 тыс. стан­ков для обработки льна. В 1698 г. остались 54 мастерские, 1 200 ткацких станков и 60 станков для обработки льна. Причина про­ста - 3 тыс. протестантов бежали из города. Согласно служебной записке маршала Вобана из армии бежало 12 тыс. солдат, 9 тыс. матросов и 600 офицеров. Всего из страны бежало 300 тыс. чело­век и 400 тыс. оставшихся «перекрестились».

Во Франции накануне революции рост налогов уже давно не покрывал дефицита бюджета, но вызывал рост народного недовольства. Одним из самых непопулярных налогов была т.н. «двадцатина» - прямой налог в размере 5 % стоимости имущества и доходов лиц всех сословий. Первую «двадцатину» собрали в 1750 г., вто­рую в 1756 г. в связи с началом Семилетней войны, третью долж­ны были уплатить к 31 декабря 1786 г. Духовенство регулярно вно­сило особый налог - взнос духовного сословия в казну, вносимый с согласия ассамблей духовенства и заменявший прямые налоги. Накануне революции министр Финансов Неккер сократил более 600 придворных должностей. Для 25 млн. французской «черни» это была экономия на спичках.

Правительство широко прибегало к займам. За годы правле­ния Людовика XVI государственный долг утроился и к 1789 г. дос­тиг 4,5 млрд, ливров, тогда как находившаяся в обращении денеж­ная масса составляла примерно 2,5 млрд. ливров. Согласно «Отче­ту о состоянии казны за 1788 г.» дефицит достигал 126 млн. ливров, или 20 % расходов. Тогдашние генеральные контролеры финансов Тюрго (в отставке с 1776 г.), Неккер (в отставке с 1781 г.) и Ш.-А.Калонн (1783 - 1787 г.) выступали с широкими программа­ми реформ, но не нашли поддержку ни со стороны короля, ни со стороны нотаблей в 1787 г. (последнее относится к Калонну).

Лидеры революции широко использовали на первой стадии народное недовольство дворянством, не желавшим платить прямые налоги. В начале революции Учредительное собрание 22 де­кабря 1789 г. ввело цензовую систему и разделило граждан на «ак­тивных» и «пассивных». Права «активных» граждан получили муж­чины, достигшие 25 лет, платившие прямой налог в размере местной трехдневной заработной платы (не менее 1,5 —3 ливров) и не нахо­дящиеся в услужении. Таковых оказалось около 4,3 млн. человек из 8 - 9 млн. мужчин и около 28 млн. всего населения.

Многие проблемы в европейских финансах раннего Нового времени вызывала система откупов. Государственные финансы на­ходились в руках посредников - откупщиков, которые полностью не подчинялись государству и вели собственные дела, среди кото­рых откуп налогов или займы королю были лишь одной из доход­ных статей. Поэтому во Франции, наиболее часто практиковавшей откупы и после краха системы Лоу вообще не имевшей централизо­ванных государственных финансов, периодически создавались спе­циальные судебные палаты для расследования финансовых злоупот­реблений и возвращению государству похищенных сумм. Всего было учреждено 14 таких палат: в XVI в. - восемь, в XVII в. - пять, в XVIII в. - одна, работавшая в 1716 - 1717г.

Зачастую современники представляли откупщиков как людей низкого происхождения. Но дела судебной палаты 1661 г., создан­ной для расследований махинаций суперинтенданта финансов Николя Фуке, показывают, что из 230 откупщиков-дольщиков 176 или 76,5 % были дворянами, а 65 «королевскими секретарями». Процесс этот не был доведен до конца, т.к. по его результатам стал вырисовываться неожиданный результат - деньги, которые откуп­щики выплачивали королю авансом в звонкой монете, предостав­ляли им крупные собственники из королевской аристократии.

Французская система откупов сложилась в 1680- 1726 г. и достигла расцвета в 1726 - 1776 г. В 1680 г. был заключен аренд­ный договор Фоконне, согласно которому государство за более чем 63 млн. ливров передавало откупщикам габель (табачную монопо­лию), эд (налог на розничную продажу вина), налоги с управления домениальными имуществами, внутренние и ввозные пошлины. К 1730 г. сложился институт сорока генеральных откупщиков (к ре­волюции 1789 г. их было 44). Они выступали гарантами выполне­ния шестилетних договоров на аренду тех или иных налогов. Само право сбора налогов периодически выставлялось на торги. Откуп­щики вносили огромные налоговые суммы - до 1,5 млн. ливров с человека - что делало их фактически несменяемыми. С этих сумм им выплачивался процент, а чтобы отказаться от услуг откупщика, французскому королю необходимо было вернуть залоговую сумму и найти столь же богатого заимодавца. Естественно, что от кон­тракта к контракту государство увеличивало свои аппетиты. В 1726 г. откупщики должны были внести 80 млн. ливров, в 1738 г. - 91 млн., 1755 г. - 110 млн., 1773 г. -138 млн. ливров. Но подобное размеще­ние капиталов все равно оставалось выгодным.

Откупщики представляли собой замкнутый клан, связанный родственными узами и поддерживающий постоянные связи с коро­левским двором. Не случайно, что в ходе революционного террора 1794 г. на гильотину были отправлены 34 королевских откупщика. Ненависть к этой привилегированной группе была почти всенарод­ной. Система откупов имела одно очевидное преимущество - госу­дарство экономило на содержании многочисленной фискальной бюрократии. Минусов было больше. Во-первых, для чиновников и придворных открывались широкие возможности по личному обога­щению. Во-вторых, сборы откупщиков, несомненно, превышали сумму налоговых сборов по «росписям налогов», что вызвало ус­тойчивое недовольство подданных французского короля.

Следует отметить, что французскому опыту формирования централизованного бюджета предшествовал испанский опыт. К середине XVI в. Испания превратилась в центр мировой империи во главе с династией Габсбургов. В состав этой империи, помимо собственно Испании, входили захваченные в Америке и на Филип­пинах колонии, а также европейские земли, связанные с Габсбур­гами династическими узами: Нидерланды, Южная Италия и Авст­рия. Великодержавная политика Габсбургов - войны с Францией, Турцией, Англией и протестантскими князьями Германии -требо­вали громадных средств Испанские армия и флот считались одни­ми из лучших в Европе XVI в., а государственный аппарат был одним из самых многочисленных. В 1624 г. в Испании было 70 тыс. «мест, должностей и чинов». Правда, Испания, обладавшая гигантской колониальной империей, была исключением, «потол­ком» бюрократизации для своего времени. При этом в Испании продавались лишь низшие должности городской администрации -посты «рехидоров».

Но Габсбургам в XVI - XVII в. так и не удалось создать цент­рализованный бюджет. Они были вынуждены обращаться к иност­ранным кредиторам, которые за свои услуги требовали различного рода «преференций» Размер последних резко возрос после госу­дарственных банкротств. В 1616г. председатель Кастильского со­вета финансов дон Эрнандо де Каррильо напоминал испанскому королю Филиппу III «все поддерживается только силою денег... и сила Вашего Величества заключается главным образом в деньгах; в тот день, когда их не окажется, война будет проиграна».

Бюджет Испании около 1670 г. пополнялся преимущественно за счет колоний, которые ежегодно давали около 60 млн. ливров. Но денег не хватало из-за войны с Португалией. Правительство пошло на эмиссию 6-7 млн. медной монеты с высокими номина­лами, заработав этой жульнической операцией 24 - 25 млн. В Ка­талонии «облегченные» монеты принимать отказались. Тогда вла­сти ввели платную марку на официальных бумагах, что дало 2 млн, ливров и систему разрешений на употребление в пищу в постные дни ног и голов животных (налоговый сбор -около 2 млн. ливров). Несмотря на эти усилия, государственный долг Испании к 1700 г. составлял 300 млн. ливров. Но самое неприятное заключалось в том, что Испания была не способна платить проценты по своим обязательствам. Страна могла выставить не более 8 тыс. солдат. У короля Карла II ( 1700) не было даже своей кареты, а королевские конюхи разбежались.