logo search
управл оао / Uchebnoe_posobije_2001g

10.2. Участие государства в управлении оао.

Целями управления акциями (долями) находящимися в государственной собственности являются:

Эти цели в настоящее время выполняются через институт государственных представителей. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственно­го управления экономикой» представлять интересы государ­ства могут либо назначенные компетентными органами го­сударственные служащие, либо иные граждане на основа­нии договоров, заключенных с Госкомимуществом. При­мерный договор и «Порядок заключения и регистрации договоров на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товари­ществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности» утверждены постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 года № 625. Размеры данной части не установлены. Это означает, что представи­тель государства может быть назначен в любое АО, где имеется, пусть даже самый малый, пакет государственных акций.

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначенных Правительством Российской Федерации. Их примерное число в настоящее время составляет 2000 человек, из них 92 процента - работники федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, 8 процентов - работники Министерства государственного имущества Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерства финансов Российской Федерации и Российского фонда федерального имущества. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. Таким образом, институт представителей Российской Федерации на 99 процентов состоит из государственных служащих [14, с. 15].

Роль представителя государства трудно переоценить. Он не просто контролер, стоящий на страже государственных интересов, но и активный член органов управления АО, от которого требуется выработка политики компании, прове­дение ее в жизнь, принятие решений, участие в разработке стратегии развития. С помощью своих представителей госу­дарство оказывает решающее влияние на объем и направ­ление инвестиций, другие вопросы хозяйственной деятель­ности АО. Следовательно, действенность управления данной категорией АО в решающей степени зависит от компетен­ции, заинтересованности и ответственности лиц, являющихся представителями государства. Имея такие обязанности, представитель государства должен обладать соответствую­щими правами и возможностями.

Между тем в соответ­ствии с названными выше нормативными актами представи­тель государства в письменной форме должен согласовывать с органами исполнительной власти проекты решений, кото­рые он будет вносить, и свое будущее голосование по про­ектам решений, предложенным другими членами органов управления общества. Правда, не по всем, а лишь по наи­более важным вопросам, перечисленным в Указе Прези­дента. Но этот перечень не исчерпывающий, ибо Прави­тельство РФ может его расширить по своему усмотрению. Если добавить к этому необходимость дважды в год пред­ставлять отчет об организационной и финансово-хозяйствен­ной деятельности компании, то становится очевидным жест­кое законодательное ограничение инициативы и предприим­чивости представителя государства в АО.

Дело, однако, не в количестве вопросов, требующих со­гласования, и не в числе отчетных документов. Речь идет об идеологии нормативных актов, основанной на недоверии к собственному представителю, и возведении в ранг непрере­каемого судьи аппаратного работника. Эта традиционная, вытекающая из принципов централизованного управления, порочная в своей основе идеология применима только в условиях централизованной плановой системы управления и соответствующего ей аппарата. В нынешних условиях со­кращения числа работников и функций отраслевых органов управления она не только неэффективна, но и нереализуе­ма, способна лишь еще больше расшатать механизм управ­ления государственной собственностью [27, с. 40].

Конечно, представители государства бывают разные. Некоторые в ответ на критику в свой адрес требуют, чтобы Госкомимущество определило, что такое «интерес государ­ства», и только после этого они смогут его защищать. Это лишний раз свидетельствует о том, что подобные предста­вители занимают явно не свое место.

В нормативных актах не предусмотрены последствия на­рушения процедуры голосования представителем государ­ства. Что произойдет, если последний не согласует свое го­лосование с органом исполнительной власти или, более то­го, проголосует вопреки полученным указаниям? Именно так поступил представитель Федерального управления по делам о несостоятельности при голосовании в АО «Рыбин­ские моторы». Можно ли на основании нарушения процеду­ры признать голосование на общем собрании акционеров недействительным, и если можно, то в каком порядке и с какими последствиями? Ответа на этот вопрос правовые акты не дают, хотя его актуальность очевидна.

Едва ли оправдано и требование предоставления два раза в год отчета и ежегодного доклада, направляемого в Госкомимущество и отраслевые органы исполнительной власти. Кто и когда будет их читать? Например, «Росуголь» заключил с Госкомимуществом договоры об управлении акциями 370 АО из 379 акционерных предприятий, акции которых были закреплены в федеральной собственности. Какой нужно иметь штат, чтобы проанализировать 740 по­лугодовых и 370 годовых отчетов АО, да еще и оценить сотни запросов по поводу голосования представителей госу­дарства? Ясно, что здесь речь идет о практически невыпол­нимой норме, позволяющей тем не менее чиновнику по своему выбору отслеживать работу неугодных ему лиц. Заметим попутно, что такого рода нормы являются пита­тельной средой для коррупции аппарата.

Для серьезного участия в управлении АО с государ­ственным капиталом представитель государства должен знать предприятие и его особенности. Возможно ли это, если один и тот же человек представляет интересы госу­дарства в двух и более разнопрофильных фирмах, имея вдобавок широкий круг обязанностей по основной работе? Представителями государства в крупных АО являются высокопоставленные сотрудники федеральных органов. Одно и то же лицо зачастую может быть заместителем министра и членом совета директоров. Подобные представители выпол­няют скорее роль свадебных генералов, а не активных уп­равляющих [36, с. 21].

Двухлетняя практика показала, что действующий институт государственного представительства неэффективен. Учитывая количество хозяйственных товариществ и обществ, в которых Российская Федерация является участником (акционером), их значимость для национальной экономики, отраслевую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, нельзя признать эффективной систему управления посредством института таких представителей по следующим причинам [5, с. 20]:

а) существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства;

б) участие в качестве представителей Российской Федерации в основном государственных служащих создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время вознаграждение и возмещение затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниям может быть поставлено в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации и производится за счет прибыли организации. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаний также в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты. Однако практика привлечения доверительных управляющих в настоящее время неоднозначна;

в) поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей Российской Федерации и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований для применения мер ответственности за неэффективность управления (указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда представитель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к увеличению дивидендов от деятельности общества);

г) отсутствует четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценки управляющих, разработки способов достижения цели государства, а также отчетность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий;

д) отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах и обществах, в которых участвует Российская Федерация;

е) действующий порядок передачи акций, принадлежащих Российской Федерации, в доверительное управление громоздок. Хотя он предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего;

ж) отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, участником (акционером) которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния;

з) учредительные документы акционерных обществ не соответствуют требованиям достижения целей государства и защиты его интересов.

Работа государственных представителей в АО подвергается жест­кой критике в высших органах государственного управления. Виноваты, однако, не представители, а условия, в которые они поставлены. Представитель государства должен рабо­тать в условиях, позволяющих проявлять предприниматель­скую инициативу и творчество в проведении научно-техни­ческой и инновационной политики, чтобы именно он, а не аппаратный чиновник нес ответственность за эффективность использования государственного капитала. Только тогда уп­равление пакетом акций государства может стать эффек­тивным. Но для этого правовой статус государственного представителя в АО должен быть коренным образом изме­нен. Пока что государственное управление душит управле­ние корпоративное.

Утверждение, что чем меньше масштабы вмешательства государства в экономическую жизнь, тем выше уровень экономического роста, верно в самом общем виде, но не абсолютно. Жизнь сложнее абстрактных дефини­ций. В определенных конкретных условиях прямое вмешательство государ­ства, а экономику необходимо. И тогда формула приобретает обратный смысл: чем больше бездеятельность и некомпетентность представителей государства в управлении, чем в большей степени оно пущено на самотек, тем ниже показатели экономического роста или, что для условий современ­ной России актуальнее, тем глубже экономический спад [40, с. 15].