9.1. Понятие государственного антикризисного регулирования банковской сферы. Российская практика применения антикризисных мер

Банковская система оказывает существенное влияние на экономику страны. Эффективная мобилизация внутренних денежных накоплений создает благоприятную основу для размещения средств в экономике и способствует ее росту. Органы, определяющие денежно-кредитную политику государства, оказывают позитивное влияние на процесс накопления, снимая барьеры на пути перемещения капиталов, стимулируют развитие банковской системы на основе развития финансовых инструментов и рынков.

Однако эти процессы могут одновременно стать причиной нестабильности экономики и банковской системы. Для предотвращения дестабилизирующих тенденций орган надзора располагает определенным набором методов воздействия на коммерческие банки.

Для того, чтобы защитить интересы субъектов экономики от подобного рода крушений общество учредило центральный банк и наделило его правом регулировать, осуществлять надзор и предотвращать банкротства кредитных организаций. Потребность в регулировании и надзоре за деятельностью коммерческих банков с целью поддержания стабильности банковской системы и ее благотворного влияния на экономику обусловлена и другими причинами.

Государственное антикризисное регулирование банковского сектора – это система организационно-экономических и нормативно-правовых мер и мероприятий государства, направленных на предотвращение банкротства кредитных организаций и достижение стабильности в банковской сфере.

Банковский бизнес относится к наиболее рисковым видам деятельности в силу того, что банки формируют активы на основе постоянного расширения обязательств перед различными кредиторами и вкладчиками

Как показывает опыт преодоления кризисных ситуаций в других странах, для сдерживания кризисов обычно используется два основных способа - предоставление чрезвычайной поддержки ликвидности и предоставление общих гарантий. Поддержка ликвидности использовалась в 71 % случаев, а общие гарантии - только в 29% случаях, отмеченных ВМФ.

Замораживание депозитов и банковские каникулы, вызванные набегами на банки, обычно используются крайне редко. За всю историю кризисов было не более пяти случаев замораживания депозитов: в Аргентине в 1989 г. и в 2001 г., в Бразилии в 1990 г., Эквадоре в 1999 г., Уругвае в 2002 г. Во всех перечисленных странах, кроме Бразилии, замораживанию предшествовали банковские каникулы. Банковские каникулы обычно длятся не больше пяти дней. Однако замораживание депозитов носит уже более длительный характер - в среднем 41 месяц. Банковские каникулы вводятся для того, чтобы сбить ажиотаж вкладчиков и выиграть время, пока нет точной стратегии поведения. Они не наносят особого ущерба вкладчикам, кроме того, такие меры также использовались в США в период Великой депрессии.

Самое широкое замораживание было проведено Эквадором и оно распространялось на сберегательные депозиты до 500 долл. США, чековые счета, соглашения обратного выкупа и на все срочные депозиты.

Полные гарантии в случае кризиса предоставлялись банкам в среднем на 53 месяца. Полные гарантии призваны восстановить веру вкладчиков и осуществить необходимый комплекс мероприятий. Однако, как показывает зарубежная банковская практика, на иностранных инвесторов принимаемые меры практически не действуют, даже если гарантия покрывает их счета. Обычно гарантии - очень дорогостоящее средство преодоления кризиса, но они принимаются вместе с масштабной поддержкой ликвидности, в случае серьезных банковских кризисов.

Поддержка ликвидности банков - самая первая и наиболее распространенная мера. Она применялась даже в Аргентине в 1995 г., когда действовал режим currency board (валютного управления).

Особенностью кризисного управления является воздержанность в применении принудительных мер регулирования. Цель такой политики - обеспечить постепенное восстановление банковской системы в течение длительного времени и переход к более строгим пруденциальным надзорным стандартам. В Эквадоре, например, банкам давали два года, чтобы полностью изменить свою политику в соответствии с новыми стандартами классификации ссуд, новыми резервными требованиями.

Приблизительно в 67% случаев кризисных ситуаций, по оценке МВФ, происходит пролонгация этой политики до окончания кризиса. В 35% случаев воздержанность распространялась на деятельность банков, несмотря на то что они могли быть формально признаны неплатежеспособными, в 73% случаев пруденциальные нормы регулирования были приостановлены или могли применяться не полностью.

Воздержанность в применении пруденциальных мер регулирования не решает накопленные кризисом проблемы, поэтому ключевым компонентом любого системного банковского кризиса является реструктуризация банков. В 86% случаев проводится крупномасштабное правительственное вмешательство в виде закрытия, национализации или слияний банков. Очень редко банковская система переживала кризис, не прибегая к закрытию слабых банков. В Аргентине в 1995 г. у 15 банков были выявлены значительные трудности: пять из них в дальнейшем были ликвидированы, шесть - проданы, четыре - поглощены более здоровыми финансовыми институтами. Кроме того, был проведен масштабный процесс слияния, затронувший 14 компаний и 47 финансовых институтов.

В ходе реорганизации банковской системы акционеры или теряют свои деньги, когда банки закрываются, или вынуждены вливать дополнительный капитал, когда хотят оставить работать проблемный банк.

Обычно негативные процессы в экономике захватывают все финансовые учреждения, а не только банки. В Таиланде в 1997 г. первыми почувствовали проблемы нехватки ликвидности инвестиционные компании, в дальнейшем 56 компаний (11% совокупных активов финансовой системы) были закрыты. На Ямайке проблемы финансового сектора в конце 90-х годов сконцентрировались в страховом секторе, реструктурирование которого обошлось государству в 11% ВВП.

Продажа проблемных банков иностранным покупателям рассматривается как вариант реструктуризации в последнюю очередь, когда уже нет покупателей внутри страны, однако в последнее время этот метод стал все чаще использоваться в банковской практике. По данным МВФ, в 51% случаев кризисных ситуаций правительства прибегали к продаже банков иностранцам.

Закрытие банков может привести к значительным потерям для экономики, однако предоставление широких гарантий может стать еще более дорогим мероприятием, так как оно содержит фактор непредвиденных обстоятельств. Закрытия банков имеют положительный эффект, только когда совпадают с пиком реорганизации их недействующих активов. Как только банк закрыт или по отношению к нему начаты процедуры реорганизации, то стоимость его активов, как правило, значительно снижается, поэтому промедление с реорганизацией банка может привести к дополнительным потерям.

В условиях кризиса для реструктуризации проблемных банков часто учреждаются специальные агентства, а также компании по управлению проблемными активами. Компании по управлению активами имеют чаще всего централизованную структуру. Эффективность их деятельности особенно высока в период пика недействующих ссуд и резкого роста связанных с этим финансовых затрат.

Другая политика, которая используется в фазе решения банковских кризисов, - рекапитализация банков. Затраты на увеличение капитала банков составляют наибольшую долю кризисных финансовых затрат и могут выражаться в различной форме. Из исследуемых специалистами МВФ кризисных ситуаций в 12 случаях изменение структуры капитала банка происходило в форме взносов наличных денег, в 14 - за счет правительственных облигаций, в 11 - использовались субординированные обязательства, в 6 - эмиссия привилегированных акций, в 7 - покупка плохих ссуд, в 2 - банкам предоставлялись правительственные кредитные линии, в 3 - правительство выкупало банковские обязательства, в 4 - правительство приобретало простые акции банков. В некоторых случаях использовалась комбинация этих методов. Рекапитализация обычно сопровождается списанием долгов за счет акционеров или впрыскиванием дополнительного капитала, иногда используются оба варианта.

Так, в Чили в 1981 г. была проведена программа выкупа государством недействующих ссуд. В течение действия этой программы банки не могли распределять дивиденды, и вся прибыль и поступления шли на выкуп у государства своих ссуд.

В Мексике программа рекапитализации подразумевала выкуп государством совместно с фондом страхования депозитов недействующих ссуд через субординированные обязательства у ряда проблемных банков. Полученные банками ресурсы должны были быть депонированы в центральном банке. По ним ЦБ выплачивал такие же проценты, как и по субординированным облигациям. Банки могли выкупать облигации, если размер достаточности их капитала превышал 9%, фонд страхования депозитов был наделен правом конвертировать облигации в акции банков после пяти лет (если они не выкупались) или если коэффициент достаточности капитала был ниже 2%.

В среднем стоимость программ рекапитализации (с учетом возмещения от проданных активов) составляет около 6% ВВП, хотя в Индонезии этот показатель составил 37, 3% ВВП.

Как показывает мировой опыт преодоления кризисов, финансовая политика в это время обычно экспансивная, так как необходимо предоставлять ресурсы и финансовому, и реальному секторам экономики, принимать программы реструктурирования банков и реструктурирования задолженности. Финансовые затраты государства по финансовому плану спасения реального и финансового секторов в среднем обычно составляют по 4% ВВП в течение первых лет системных кризисов.

Однако средние показатели затрат государства на преодоление кризисных явлений подсчитать достаточно сложно. Усредненные показатели общих финансовых затрат на преодоление кризиса составляют около 13,3% ВВП, но в отдельных случаях доходят до 55% ВВП.

Наконец, потери продукции, измеренные как отклонение от сложившихся прогнозных показателей ВВП, в результате системных кризисов могут достигать 20% ВВП в течение первых кризисных лет. Правда, этот показатель значительно варьируется по странам в зависимости от характера и масштабов кризиса. Так, по отдельным странам он может колебаться в диапазоне от 0 до 98% ВВП.

Наблюдаемый в настоящее время мировой финансовый кризис, как известно, начался с ипотечного кризиса в США. В течение 2007 г. американский ипотечный рынок начал давать сбой, что затем отразилось на глобальных финансовых рынках. Американский кризис кредитов выражался на первых этапах в проблемах с ликвидностью в банковской системе вследствие резкого снижения спроса на ценные бумаги, обеспеченные активами. Сложноструктурированные продукты и другие инструменты, созданные бумом финансовых инноваций, было трудно оценить по справедливой рыночной стоимости в результате ее постоянной переоценки и недостоверности кредитных рейтингов. В дальнейшем это привело к росту кредитных потерь, снижению стоимости обеспечения кредитов и сокращению прибыли американских ипотечных и инвестиционных банков.

Ипотека не впервые "пробуждает" кризисные явления. Например, спекуляции на рынке недвижимости в Японии, Таиланде, ряде других стран послужили "спусковым крючком" азиатского кризиса 1997-1998 годов. В США в 2000-е годы ипотека также уже вызывала напряженность в банковской системе.

В качестве причин современного мирового кризиса выделяются разные факторы. Однако в целом их можно разделить на макро- и микроэкономические.

Макроэкономический контекст кризиса был вызван длительным периодом избыточной ликвидности, вызванной низкими процентными ставками центральных банков развитых стран, развитием финансовых инноваций, переливом капитала в ценные бумаги развитых стран из развивающихся стран. Излишняя ликвидность спровоцировала рост внутреннего спроса развитых стран, что нашло отражение в льготном предоставлении потребительских кредитов для широких слоев населения, зачастую не обладающих собственными накоплениями. Излишняя ликвидность спровоцировала рост цен на недвижимость в США более чем в два раза с 2000 по 2006 г. Все это сопровождалось ростом бюджетного дефицита.

Однако микроэкономические факторы, связанные с отсутствием финансового регулирования и внедрением новых методов кредитования финансовых институтов, явились критическими в общей цепочке негативных причин. Новая модель кредитования "создавать и распределять" (originate-and-distribute), принятая финансовыми институтами, привела к созданию финансового кредитного пузыря.

Банки выдавали кредиты в первую очередь для их последующей перепродажи. Регулирующие органы не сразу поняли, что в конечном итоге совокупные риски перекидываются на нерегулируемые сегменты рынка. Регулирующие органы контролировали в основном банки, а конечные держатели ценных бумаг в этих схемах никем не контролировались.

Кроме того, многие американские и европейские (особенно английские) банки перешли в основном на оптовое финансирование за счет перепродажи ценных бумаг. Поэтому начавшийся кризис быстро перекинулся на большинство развитых стран.

На первых этапах начавшийся кризис протекал достаточно стандартно - кредитный бум, финансовый пузырь, пузырь на рынке недвижимости, проблемы у банков и финансовых институтов, крах пузырей. Однако созданный финансовыми инновациями пузырь оказался значительно больше тех, которые наблюдались в США после Великой депрессии, поэтому погасить проблему традиционными способами противодействия кризисам не удалось и он перекинулся на реальный сектор, вызвав значительный спад ведущих экономик мира.

Однако нынешний кризис значительно отличается от Великой депрессии и кризисов в развивающихся странах. Развитые страны (особенно США и Великобритания) не пострадали от внезапной остановки потоков капитала, коллапса банковской системы и экономики, что объясняется политикой регулирования кризисов, разработанной на основе приоритетного поддержания банков в кризисной ситуации. Выброс дополнительной ликвидности в ходе принятых американских стабилизационных программ отразился на колебаниях доллара к другим валютам незначительно, не так как если бы это могло произойти в результате приостановки банковских операций.

Принятые американские программы оздоровления направлены на поддержание банков и в дальнейшем реструктуризацию слабых банков, а также содержат меры по стимулированию спроса, поддержке корпоративного сектора и сектора домашних хозяйств, что требует значительных дополнительных инвестиций, увеличивающих бремя бюджетного дефицита. Преодолеть отмеченное противоречие можно как инфляционными методами либо, как предлагают ведущие западные экономисты, путем эмиссии новых долговых ценных бумаг. Рекапитализация компаний, создание компаний по управлению проблемными активами и эмиссия новых ценных бумаг зависят от множества факторов, определяющих финансовые возможности государства и они эффективны в применении, как правило, для слабых форм кризисов. Эти меры могут оказаться неприемлемыми для масштабного системного кризиса, подобного нынешнему.

В качестве действенной меры помощи отечественным банкам в преодолении последствий кризиса в настоящее время все чаще называется возможность создания фонда по управлению проблемными активами. Учитывая качество и вероятность погашения просроченных банковских кредитов, учреждение такого фонда при участии государства и передача ему всех проблемных кредитов будут означать резкий рост расходов бюджета. Однако выборочный механизм переоформления недействующих активов отечественных банков при участии государства для некоторых системообразующих банков может привести к общему повышению устойчивости отечественной банковской системы. Впрыскивание ликвидности в отечественный банковский сектор на начальной стадии кризиса в России позволило избежать разрушения отечественной банковской системы и коллапса экономики. Однако в настоящее время предстоит решить еще более сложную проблему - это реструктурирование отечественных банков. Однако учреждение фонда по управлению активами и передача ему части просроченных активов, как показывает зарубежный опыт реструктурирования, не решит данную проблему.

Докапитализация российских банков будет проводиться с помощью облигаций федерального займа (ОФЗ). Схему, согласно которой ОФЗ будут выпускаться в обмен на акции банков с правом обратного выкупа через пять лет, разработало Министерство финансов. Банкам, которые получат ОФЗ в уставный капитал, будут ограничены размеры дивидендов и, возможно, введены госпредставители в советы директоров. Кроме того, дополнительным требованием станет необходимость активного кредитования банками реального сектора экономики.

Так, в 2009 г. Татфондбанк принял решение увеличить свой капитал на 5 млрд. рублей путем обмена своих привилегированных акций на облигации федерального займа (ОФЗ). Воспользоваться докапитализацией через облигации федерального займа могут исключительно банки с активами не менее 30 млрд. рублей.

Аукционы по беззалоговому кредитованию. В 2008 году этот инструмент финансовой поддержки стал для кредитных организаций едва ли не единственным источником ликвидности, признаются банкиры. «Два-три месяца был кризис недоверия, никто никого не кредитовал. Затем еще месяца четыре ставки на межбанке были крайне высоки, поэтому деньги ЦБ были очень востребованы», — говорит член правления банка «Возрождение» Андрей Шалимов.

В разгар кризиса необеспеченные кредиты от государства получали 192 кредитные организации, но по мере выхода из него интерес банков к беззалоговым аукционам начал таять. Ситуация с ликвидностью нормализовалась, ставки на межбанковском рынке пошли вниз, и скоро займы на межбанке стали выгоднее кредитов ЦБ.

Тем не менее, руководство ЦБ уже не раз подчеркивало, что в случае системных потрясений регулятор снова сможет начать выдачу необеспеченных займов. У многих банков есть планы по обеспечению ликвидности в кризисной ситуации, в плане указаны резервные источники. Но если кризис системный, то эти резервные источники перекрываются — банки не кредитуют друг друга, остаются только кредиты ЦБ.