9.3. Антикризисные меры зарубежных стран по преодолению банковского кризиса 2008 года

В 2008 г. развитые страны столкнулись с угрозой системного банковского кризиса. В целях недопущения массовых банкротств кредитных организаций государственные органы решились на поддержку текущей ликвидности банков, а также частичную смену целей денежно-кредитной политики. Финансовая стабильность оказалась выше целевых ориентиров, связанных с удержанием инфляции. Смена приоритетов, а также предоставление ликвидности финансовым институтам стали серьезной преградой для кризиса.

Председатель Федеральной резервной системы США (ФРС) Бен Ш. Бернанке последовательно придерживался той точки зрения, что банкротство одного, не говоря уж о нескольких, системообразующих организаций может иметь чрезвычайно негативные последствия как для финансовой системы, так и экономики страны в целом. Поэтому прилагались все усилия для предотвращения такого поворота событий. Случай инвестиционного банка Lehman Brothers, однако, оказался исключительно трудным. Совместные усилия правительственных ведомств найти покупателя компании, или выработать решение внутри отрасли, не привели к успеху, а имеющиеся у банка активы для использования в качестве залога были гораздо меньше, чем требовалось для гарантий по кредиту такого размера, который бы покрыл нужды банка. Так как Федеральный Резерв не имеет права выдавать необеспеченные кредиты, а правительство в целом не имело полномочий и возможности для вливания капитала, банкротство банка оказалось неизбежным. Федеральный Резерв и Минфин (Казначейство) вынуждены были вместо спасения банка сосредоточиться на смягчении последствий его банкротства.

Банкротство Lehman Brothers было крупнейшим, но не единственным событиями этого рода. Многие известные фирмы с трудом выживали в условиях падения доверия. Инвестиционный банк Merrill Lynch, подвергшийся сильному давлению после банкротства Lehman, согласился купить Bank of America; крупнейшая сберегательная организация Washington Mutual была распущена под управлением Федеральной Корпорации по Страхованию Вкладов; а крупнейший коммерческий банк Wachovia, после того, как испытал сильный отток ликвидности, согласился быть проданным. Двум крупнейшим остававшимся независимыми инвестиционным банкам - Morgan Stanley и Goldman Sachs – удалось стабилизировать ситуацию после того, как Федеральный Резерв одобрил, в чрезвычайном порядке, их просьбу о преобразовании в банковские холдинги.

В Великобритании ипотечный банк HBOS, с активами, превышавшими 1 трлн. долл., был вынужден слиться с Lloyds TSB. Британское правительство национализировало ипотечный банк Bradford and Bingley. Правительства Бельгии, Люксембурга и Голландии национализировали, по сути, банковско-страховую группу Fortis, у которой активы также составляли около 1 трлн. долл.

Ирландское правительство прогарантировало депозиты и прочие обязательства шести крупных финансовых организации Ирландии. Вскоре после этого правительство Исландии, у которого не было ресурсов для спасения трех крупнейших банков страны, ввело в них внешнее управление и попросило помощь Международного Валютного Фонда (МВФ) и скандинавских стран. Власти Швейцарии объявили о плане спасения UBS, одного из крупнейших банков мира, плане, который состоял из вливания капитала и покупки активов.

Власти в США и других стран быстро отреагировали на новую фазу кризиса, хотя в деталях принимаемые меры отличались от страны к стране в зависимости от характера финансовой системы. В финансовой системе США гораздо большую роль играют финансовые рынки и небанковские финансовые организации, чем в большей части других стран, финансовые системы которых в основном опираются на банки. Таким образом, в США требовалось применение более широкого спектра мер, чем в некоторых других странах.

Банкротство Lehman Brothers продемонстрировало, что предоставление ликвидности Федеральным Резервом само по себе недостаточно для остановки кризиса; необходимы существенные бюджетные ресурсы. В октябре 2008 г. Конгресс США одобрил создание Программы выкупа необеспеченных («плохих») активов (Troubled Asset Relief Program, или сокращенно TARP), выделив до $700 миллиардов на стабилизацию финансовой системы США.

Цена антикризисных мер - это деньги налогоплательщиков, которые были потрачены на поддержание банковского сектора. В условиях резкого снижения ставки рефинансирования кредитные организации относительно быстро смогли восстановить свою доходность, кредитуя по увеличенным «старым» ставкам, но привлекаясь по новым льготным условиям²⁹.

Наиболее показательны действия денежных властей США. Так, например, Федеральная резервная система резко отреагировала, снизив учетную ставку и разработав новый набор инструментов, обеспечивших заинтересованные стороны необходимым объемом ликвидности. Финансовые институты смогли увеличить сроки заимствования средств у ФРС, использовав различные активы в качестве обеспечения. Объем рефинансирования, ежемесячно предоставляемого ФРС банковскому сектору через дисконтное окно и посредством использования новых инструментов, в IV кв. 2008 г. - I кв. 2009 г. – более 1200 млрд. долл. Во II квартале 2009 г. часть программ по предоставлению ликвидности начала сокращаться, поскольку напряжение на рынках капитала ослабло. В июне 2009 г. ФРС продлила сроки действия большинства программ, что позволило поддержать долларовую ликвидность за пределами США (повышенный спрос на ликвидные ресурсы, в первую очередь в долларах США). В долларах США привлекались заемные средства для фондирования позиций в американских ипотечных бумагах. Затем программы были продлены до февраля 2010 г.

В 2009 г. политика центральных банков была направлена на предупреждение дефляции и уменьшение системного риска в финансовом секторе. В большинстве стран продолжилось снижение процентных ставок. В октябре 2008 г. ФРС уменьшила ставку-ориентир по федеральным фондам с 2 до 1%, а в декабре установила ее в виде интервала от 0 до 0,25% (в начале 2008 г. ставка составляла 4,25%, в 2006 г. - 5,25%). В Великобритании в марте 2009 г. ставка была снижена до 0,5%. Снижение ставок продолжалось в течение всего 2009 г. в странах как с развитыми, так и с развивающимися рынками.

Действия центральных банков принесли результаты: краха банковских систем не произошло, но восстановления платежеспособности недостаточно для возобновления функционирования банковской системы в прежнем объеме. Высокие риски в области кредитования снизили чувствительность к изменениям процентных ставок. Отягощение балансов кредитных организаций проблемными активами формировало предпосылки массовых банкротств, требующих значительных вложений. Таким образом, для восстановления и наращивания объемов кредитования в интересах стимулирования экономического роста требовались меры по прямой государственной помощи и рекапитализации кредитных организаций.

Государственная помощь и рекапитализация кредитных организаций

В конце 2008 - начале 2009 г. были приняты масштабные антикризисные программы, в рамках которых осуществлены вливания капитала и выдача гарантий по обязательствам финансового сектора. Правительства ряда стран пошли на приобретение неликвидных активов финансовых организаций и предоставление им прямых кредитов.

По мере преодоления острой фазы кризиса текущей ликвидности органы денежно-кредитного регулирования начали переходить к использованию инструментов, ориентированных непосредственно на вывод балласта с балансов финансовых посредников (так называемая политика "количественного смягчения"). Это операции, которые призваны обеспечить прямую поддержку кредитного рынка, например, обмен активами с тем, чтобы стимулировать банки к предоставлению ссуд предприятиям и населению. В марте 2009 г. ФРС приняла решение об увеличении объема выкупа у финансовых институтов обеспеченных ипотекой ценных бумаг, выпуск которых был организован ипотечными агентствами Fannie Mae и Freddie Mac, с 500 млрд до 1,25 трлн долл., а объема выкупа собственных долговых обязательств агентств - со 100 млрд. до 200 млрд. долл.

Банк Англии в марте 2009 г. объявил о начале осуществления программы приобретения у финансовых институтов в течение трех месяцев активов (государственных облигаций, корпоративных долгосрочных облигаций и коммерческих бумаг) на 75 млрд фунтов стерлингов. В мае сумма была увеличена до 125 млрд фунтов.

Европейский центральный банк (ЕЦБ) в июне 2009 г. объявил о том, что предоставит 1121 банку Европейского союза 442 млрд. евро кредитных средств на год по ставке, аналогичной базовой. Ожидалось, что эта мера окажет понижательное давление на рыночные кредитные ставки. Первые кредиты были предоставлены в октябре 2008 г. сроком на 6 месяцев.

Анализ предпринимаемых различными странами мер по поддержке банковских систем показывает, что основные усилия направлялись на принятие мер по обеспечению доверия со стороны вкладчиков и клиентов банков, гарантированию обязательств банков и выкупа ссудной задолженности, а также их рекапитализации. В наименьшей степени правительства склонны прибегать к национализации банков.

На самом остром, первом, этапе финансового кризиса усилия государств были направлены на обеспечение банковских систем ликвидностью и защиту от набега вкладчиков. Минимально гарантированная величина банковских депозитов во всех странах ЕС сначала была согласована министрами финансов на уровне 50 тыс. евро. Потом правительства отдельных стран начали в одностороннем порядке объявлять о ее увеличении. Франция гарантировала к возврату вклады на сумму 70 тыс. евро, Италия - 103 тыс. евро. 100-процентная государственная гарантия по возмещению депозитов клиентам банков была введена в Ирландии. На первом этапе кризиса доверия о готовности пойти на эту меру заявили Германия, Австрия, Дания и Греция. В США гарантированная сумма возмещения по банковским депозитам была увеличена со 100 тыс. до 250 тыс. долл.

Комплекс мер, предусмотренных национальными программами, включил в себя также предоставление государственных поручительств по банковским кредитам на случай прекращения их обслуживания.

В таблице отражены меры по поддержке банковских систем, предпринятые в странах ОЭСР.

Меры по поддержке банковских систем в странах ОЭСР

Источник: OECD Economic Outlook. N 85, June 2009.

В Германии специальный фонд стабилизации финансовых рынков (SoFFin) выдавал гарантии по долговым ценным бумагам и подтвержденным обязательствам финансовых институтов в объеме 400 млрд евро. Эта программа была принята в октябре 2008 г. Гарантии выдаются в отношении тех долговых обязательств, которые были выпущены в период с 18 октября 2008 г. по 31 декабря 2009 г., и распространяются как на номинальную стоимость бумаги, так и на проценты по ней. За пользование гарантиями взимается плата, не превышающая 2% годовых. Если банк не может выполнить обязательства по долговым ценным бумагам, то обязательства исполняет государство.

Французское правительство в октябре 2008 г. одобрило программу поддержки экономики. Планировалось выделить 320 млрд. евро для предоставления гарантий по межбанковскому кредитованию. Была создана финансовая компания (Societe de Financement de l'Economie Francaise - SFEF), предоставляющая гарантии по бумагам, выпущенным до 31 декабря 2009 г., на срок до пяти лет. Услуги по гарантированию для банков являются платными.

Гарантирование обязательств банков привело к появлению новых активов, конкурирующих с облигациями государственного займа. Рыночный сегмент гарантированных государством банковских заимствований предлагает более привлекательную доходность по сравнению с государственными ценными бумагами и облигациями, обеспеченными активами. С октября 2008 г. объемы этого рынка значительно возросли. По некоторым оценкам, европейский рынок гарантийных займов в 2010 г. составит несколько сотен миллиардов евро.

Ответом регуляторов на сокращение банковского капитала стали масштабные программы рекапитализации. Из 50 крупнейших банков 23 в США и 15 в Европейском союзе получили крупные вливания государственных средств. Масштабы государственной рекапитализации банков составили в разных странах от 1% до 6% ВВП.

Благодаря программам рекапитализации банков в ЕС удалось не допустить банкротств, сравнимых по масштабу с банкротством Lehman Brothers. Германия предложила две программы рекапитализации на общую сумму 80 млрд евро, или 3,2% от ВВП. Во Франции выделено 40 млрд. евро. В Великобритании правительство стало крупнейшим акционером банков RBS Lloyds Banking Group (потрачено 37 млрд. фунтов стерлингов из запланированного 501 млрд.). Правительство было вынуждено национализировать два крупных банка - Northern Rock и ипотечную часть банка Bradford & Bingley.

В целом половина крупнейших банков в мире из топ-20 получили прямую государственную поддержку.

Масштабные программы рекапитализации не позволили достичь окончательной цели - потребность банков в дополнительном капитале осталась. Вливания денежных средств отчасти компенсировали потери от списаний активов и уменьшения их стоимости, но большинство токсичных активов сохранились.

Проблемные активы и варианты решения

Шаги, предпринятые государственными органами США и других стран (выделение средств социально значимым банкам), позволили избежать краха финансово-банковской сферы. Условия восстановления экономики - стабилизация банковских систем и возобновление кредитования. В большинстве стран остается нерешенной проблема токсичных активов, образовавшихся на балансах финансовых институтов. Без решения этой проблемы восстановление кредитования откладывается на неопределенный срок.

Реализуемые в настоящий момент многими странами программы слабо способствуют выводу проблемных активов. Для нейтрализации потенциала нестабильности, накопленного финансовыми институтами, этого недостаточно.

Угрожающим фактором для стабильности финансовой системы является не столько размер токсичных активов, сколько то, что объем будущих списаний неизвестен. Банки опасаются наращивать объемы ссудной задолженности: непонятна ситуация с уже имеющимися кредитными портфелями.

Банки «плохих» активов³⁰

Как показывает международный опыт, ухудшение качества активов лежит в основе развития большинства банковских кризисов последних лет.

Резкий рост сомнительной и безнадежной задолженности в кредитных портфелях банков, снижение реальной стоимости их активов, сопровождающееся увеличением убытков, ведет к массовому ухудшению платежеспособности кредитных организаций и, как следствие, к неспособности банковской системы осуществлять эффективное распределение финансовых ресурсов.

Во многих странах в рамках мер по преодолению банковских кризисов были предприняты попытки решить проблему неплатежеспособности кредитных организаций путем выкупа государством их недействующих активов. В этом случае банк, получив денежные средства, размещает их в доходоприносящие активы либо использует для расчета с кредиторами.

Для этих целей использовались как централизованные, так и децентрализованные способы работы.

Децентрализованный способ обычно применяется в случаях, когда трудности испытывают относительно небольшое количество кредитных организаций. Он заключается в создании в составе или за пределами отдельных банков соответствующей структуры по управлению недействующими активами. Данный способ целесообразен, прежде всего, при работе с проблемными кредитами предприятий, поскольку в этом случае важное значение имеет информация банка о клиенте. Такой подход был применен на начальной стадии реструктуризации банковской системы Швеции, а также в Польше в начале 90-х годов ХХ в.

Централизованный способ предусматривает создание государством специализированной корпорации по выкупу и управлению проблемными активами всей банковской системы. В этом случае проблемные активы обмениваются на долговые обязательства или акции корпорации либо непосредственно на долговые обязательства правительства. Анализ зарубежного опыта показывает, что при наличии большого числа банков, испытывающих трудности, а также определенной степени однородности приобретаемых активов, такой способ реструктуризации банковской системы является наиболее эффективным.

В процессе реструктуризации кредитных организаций одной из ключевых проблем является оценка активов, приобретаемых у проблемных банков. В целом, в общепринятой практике определения цены, по которой покупается актив, используется его текущая дисконтированная стоимость. Для этого кредиты подразделяются на две категории: необеспеченные кредиты реализуются с большим дисконтом, обеспеченные - получают более высокую стоимостную оценку.

Во время банковского кризиса 1997 года в Южной Корее Корпорация по управлению активами (КАМСО) выкупала проблемные кредиты банков по цене, составлявшей 45% от балансовой стоимости обеспеченных кредитов. Необеспеченные кредиты приобретались за 3% номинальной стоимости.

В Чехии государственное финансовое учреждение Konsolidacni banka Praha, s.p.u. ("KOB") осуществляло выкуп проблемной задолженности у коммерческих банков по справедливой рыночной стоимости (обычно около 60% от номинальной стоимости покупаемого актива).

Управление и реализация проблемных активов является крайне сложным и длительным делом. Поэтому, как правило, данные функции передаются специально созданной для этих целей корпорации либо самим коммерческим банкам.

Существуют две основные стратегии по управлению проблемными активами. Первая из них заключается в незамедлительной продаже активов с тем, чтобы избежать дальнейшего снижения их качества и тем самым сократить нагрузку на бюджет. При этом есть вероятность того, что крупная реализация низкокачественных активов может понизить их стоимость до предельно низкого уровня.

Альтернативный подход заключается в том, что в течение некоторого времени корпорация управляет проблемными активами и продает их постепенно, при достижении максимальной стоимости.

Выбор той или иной стратегии либо некоторого компромиссного варианта определяется целями и задачами, стоящими перед корпорацией, общей экономической ситуацией в стране и условиями банковского кризиса.

Как показывает анализ международного опыта, корпорации по управлению активами применяли разнообразные процедуры по взысканию проблемной задолженности. К наиболее часто используемым можно отнести:

• проведение открытых торгов по продаже проблемных активов;

• банкротство должников;

• реструктуризацию долга;

• привлечение частных специализированных организаций по управлению и продаже активов.

Корпорации по управлению активами создаются, как правило, на период реструктуризации банковской системы. Срок их деятельности сильно отличается в различных странах. В Чехии Агентство по оздоровлению работало 3 года, шведское Агентство по поддержке банков - около 5 лет, Трастовая компания по урегулированию - менее 6 лет.

Вместе с тем мировой опыт знает и другие варианты дальнейшей судьбы подобных структур. В ряде стран они были сохранены.

К настоящему моменту в разных странах мира разработан ряд планов по созданию банка «плохих» активов.

Понятие банка «плохих» активов подразумевает создание специального финансового института, выкупающего токсичные активы с целью предотвращения банкротства. Данная структура использовалась для вывода проблемных активов из финансовых институтов во время предыдущих кризисов.

Идея банка «плохих» активов была впервые реализована в 1988 г. в США, когда у Mellon Bank возникли проблемы с кредитным портфелем и необходимо было срочно привлечь 500 млн долл. Руководство приняло решение выйти на рынок «мусорных» облигаций, профинансировав создание банка Grant Street National Bank (GSNB), а именно: перевести проблемные активы на сумму около 1 млрд. долл. (по балансовой стоимости, рыночная была вполовину меньше) в новую дочернюю организацию, используя поступления от размещения двух выпусков акций. Доход от продажи акций - 525 млн. долл. США - покрыл потери по ссудам и другим проблемным активам, обеспечив Mellon Bank новым капиталом. Дочерняя организация перешла к акционерам Mellon Bank. В качестве компенсации для директоров GSNB был выпущен новый класс акций. GSNB заключил соглашение с другой дочерней компанией Mellon Bank - Collection Services, взявшей ответственность за урегулирование безнадежных ссуд на условиях покрытия издержек плюс 3% от объема возвращенной задолженности. GSNB решил поставленные задачи раньше установленного срока, быстро ликвидировав долги.

В 2008 г. к созданию банка "плохих" активов прибегла Швейцария с целью спасения одного из крупнейших своих банков - банка UBS, столкнувшегося с трудностями. План спасения UBS состоял из двух частей: передачи "плохих" активов в созданный фонд и рекапитализации банка за счет дополнительной эмиссии акций в форме конвертируемых нот. По плану банк UBS должен был передать 60 млрд долл. токсичных активов в фонд (StabFund), созданный при поддержке Швейцарского национального банка (в основном американские и европейские обесценившиеся ценные бумаги, обеспеченные ипотечными кредитами). Объем активов банка на тот момент оценивался в 2 трлн долл. Стабилизационный фонд выступал в роли банка "плохих" активов. Банк UBS должен был обеспечить 10% стоимости капитала фонда, вложив 6 млрд долл. Средства были предназначены для покрытия 10% убытков фонда. Швейцарский национальный банк обеспечивал фонд оставшимися 54 млрд долл. кредитных средств.

Правительство выкупило дополнительную эмиссию акций банка UBS на 6 млрд долл., выпущенных в форме конвертируемых нот с доходностью 12,5% годовых. UBS передал в фонд только 39 млрд долл. токсичных активов, обеспечив лишь 4 млрд долл. капитала.

Идея создать банк «плохих» активов возникла у американского правительства осенью 2008 г. В рамках плана Полсона, утвержденного в октябре 2008 г., предполагалось направить бюджетные ресурсы на выкуп токсичных ипотечных активов. Регуляторы отказались от этой идеи из-за сложностей, связанных с определением справедливой стоимости активов.

Позже предполагалось создать смешанный (частно-государственный) инвестиционный фонд, занимающийся выкупом неликвидных активов. Планировалось, что фонд привлечет частный капитал, размер которого вместе с государственными средствами составит от 500 млрд. до 1 трлн. долл. Стоимость программы для государства оценивалась в 75-100 млрд. долл. Учредителями инвестиционного фонда должны были выступить ФРС и Федеральная корпорация по страхованию вкладов, а также частный капитал.

В Германии в начале 2009 г. проводилась работа по реализации плана выкупа токсичных активов банков. На балансах немецких банков, по данным Минфина, скопилось примерно 200 млрд. евро «плохих» активов. Была принята схема: банки могут передать токсичные активы на балансы нескольких специально созданных компаний (небольшой банк "плохих" активов). В обмен на токсичные активы банки получат облигации в размере до 90% от номинальной стоимости переданных активов, которые будут гарантированы фондом по стабилизации финансового рынка. Расходы по реализации схемы выкупа токсичных активов будут нести сами финансовые институты, избавляющиеся на время (до 20 лет) от своих проблемных активов. Ежегодно в обмен на гарантии банки должны будут перечислять в фонд определенную комиссию с прибыли.

К настоящему моменту сформировалось два подхода к разрешению проблемы, связанной с накоплением на балансах финансовых институтов больших объемов токсичных активов.

1) Согласно британскому подходу (отчасти используемому в США) возмещение потерь по токсичным активам гарантируется правительством. Преимущество заключается в том, что данный подход не требует немедленных государственных затрат, повышается уверенность на рынке (банки застрахованы от дальнейшего ухудшения качества активов и необходимости дополнительных вливаний капитала). Недостаток заключается в том, что потенциальные затраты оказывают давление на государственный бюджет.

2) В Германии, Ирландии, Корее, Швейцарии реализуется подход, согласно которому «плохие» активы выкупаются у банков и передаются в специальные управляющие компании, работающие с активами. Основной вопрос заключается в цене приобретаемых активов и влиянии на капитал банка операций, связанных со списаниями токсичных активов с баланса. Если активы списываются по балансовой стоимости, то издержки переходят к управляющей компании и правительству. За устойчивость банков и сохранение их капиталов платят налогоплательщики. Реализация плана предполагает меньшие вливания капитала в будущем.

Использование банка "плохих" активов является непростым стратегическим решением. Проблемные активы по-прежнему существуют, и, хотя механизм их накопления притормозился, он работает, и очень сложно сказать определенно, что и как нужно предпринимать дальше.