5.2.3 Управление государственным долгом

Управление государственным долгом как одно из направлений финансовой политики государства представляет собой совокупность действий государства по привлечению и использованию внешних и внутренних кредитов (займов), их своевременному погашению и обслуживанию, предоставлению кредитов (займов) и гарантий внешним и внутренним платежеспособным заемщикам. Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ, Государственная дума и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее обеспечение. Важным моментом в совершенствовании управления внешним долгом после августа 1998 г. стало решение об обязательном законодательном контроле над новыми внешними заимствованиями. Это осуществляется путем утверждения Государственной думой ежегодных программ внешних заимствований.

Обслуживание государственного долга предполагает осуществление операций по размещению долговых обязательств, выплату доходов по ним, погашение долга полностью или частично согласно плану или осуществление взносов в фонд погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга.

Обслуживание государственного долга РФ производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ.

Погашение государственный займов и их обслуживание осуществляется за счет: средств бюджета соответствующего уровня; продажи государственной собственности; дополнительного государственного кредита.

В условиях значительного роста государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. К таким способам относят: рефинансирование, консолидацию, конверсию, унификацию займов, обмен облигаций по регрессивному соотношению и т.п.

Рефинансирование - это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-ного выигрышного займа была увеличена до 9%.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращающихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция - уменьшение срока действия государственных ценных бумаг.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового образца. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов была проведена в 1930 г. - одновременно с выпуском займа “Пятилетка - за четыре года” на его облигации обменивались ранее выпущенных займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства.

В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению - несколько ранее выпущенных облигаций приравнивается к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени - в 1947 г. Размещенные ранее по подписке облигации обменивались на облигации нового займа по соотношению 3:1.

Отсрочка погашения займа. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило много займов. Большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашения ранее выпущенных займов. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

В 1957 г. в СССР было принято решение о прекращении выпуска займов, распределяемых среди населения по подписке, и об отсрочке погашения ранее выпущенных займов на 20 лет. Фактической причиной такого мероприятия явилась тупиковая ситуация в области государственного кредита, вызванная непопулярностью среди населения массовых займов. Предусматривалось начать погашение долга по займам с 1977 г. и проводить его равными частями в течение 20 лет. фактически погашение было начато на 3 года раньше, то есть в 1974 г., и завершено в 1990 г.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляется только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Советская власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения. В настоящее время центральное правительство признало часть внешней дореволюционной задолженности.