6.1. Государственное регулирование рынка недвижимости: теоретические основы и мировой опыт

В целом необходимость государственного вмешательства в рыночную экономику обусловлена:

— требованием устранения или компенсации внешних эф­фектов (экстерналий);

— производством общественных благ;

— обеспечением экономики необходимым количеством де­нег.

С целью компенсации указанных провалов рынка госу­дарство осуществляет следующие основные функции:

1. Формирование законодательства, обеспечение правопо­рядка и законности, разрешение споров на основе за­конов (суд), принуждение к исполнению законов и су­дебных решений (т. е. работа государства как «ночного сторожа» по А. Смиту).

2. Оборона и безопасность, защита от внешних угроз.

3. Обеспечение макроэкономической стабильности — тар-гетирование (контроль) инфляции, устойчивость наци­ональной валюты.

4. Содействие формированию институтов, полезных для развития экономики и общества, их адаптация к меня­ющимся условиям, проведение необходимых реформ.

5. Оказание публичных услуг, помимо обороны и обеспе­чения правопорядка включающих здравоохранение, об­разование с целью предоставления их более широкому кругу граждан, чем те, которые в состоянии оплачивать их по реальной стоимости.

6. Защита социально уязвимых слоев населения, предо- • ставление им социальных гарантий. ^:

Направления и механизмы..._______________ ₂₂₇

7. Защита природы, обеспечение экологической безопас­ности.

8. Содействие развитию экономики, эффективным изме­нениям в ее структуре (т. е. проведение структурной по­литики).

9. Предупреждение или устранение «провалов рынка», в том числе посредством прямого государственного кон­троля над ценами, зарплаты, нормирования потребле­ния определенных благ.

10. Государственное предпринимательство, т. е. владение и управление компаниями, производящими товары и ус­луги, которые также могут производиться частными компаниями.

Выполнение государством разного набора функций и варьирование их объемами зависит от ситуации в экономи­ке и других обстоятельств. Иногда повышение роли государ­ства необходимо и дает свои результаты. Но все функции государств имеют свою цену: чтобы их выполнять, нужны средства, которые изымаются у агентов экономики посред­ством налогов или иным образом.

Государственное регулирование экономики осуществля­ется через следующие механизмы воздействия:

— экономические: воздействие на макро-, мезо- и микро­уровне, определяемое в терминах экономического рос­та, конкурентоспособности, изменений в издержках раз­личных групп экономических агентов {в том числе дополнительных издержках бизнеса, включая дополни­тельное административное бремя, издержки государ­ственных органов, связанные с правоприменением и т.п.), воздействие на технологическое развитие и инно­вационный потенциал, инвестиционную активность, из­менение рыночных долей, воздействие на цены и др.;

— социальные: воздействие на человеческий капитал, пра­ва человека, тендерное неравенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоро­вье, безопасность (включая уровень преступности), культуру, перераспределительные эффекты между раз­личными социальными группами и др.;

— экологические: воздействие на климат, уровень загрязне­ния воздуха, воды, почвы, биоразнообразие, обществен­ное здоровье и т.п.

Несомненно, роль государства на стадии модернизации должна быть усилена по сравнению с периодом рыночных реформ, которые обеспечили либерализацию экономики и общества, в том числе формирование рынка недвижимости, модернизация которого предполагает:

— проведение сильной антимонопольной политики, по­скольку поддержание и стимулирование конкуренции в сфере недвижимости — это важнейшая функция госу­дарства. Борясь с монополией, отстаивая конкуренцию, государство находится и в рамках рыночной модели, и вне ее, гарантируя стабильность рыночной системы в целом;

— законодательное регулирование лоббистской деятельно­сти, способное ввести в легальные рамки давление раз­личных групп интересов на все ветви власти, в том числе формирование саморегулируемых организаций,

— развитие полной системы рынков недвижимости, в ча­стности, рынка земельных участков под застройку;

— масштабные усилия по формированию и поддержанию системы информации, обеспечению прозрачности (транспарентности) работы бизнеса и всех публичных учреждений на рынке недвижимости. Таким образом, государственное регулирование рынка недвижимости представляет собой систему типовых мер за­конодательного, исполнительного и контролирующего харак­тера, осуществляемых правомочными государственными структурами в целях его стабилизации и развития. Объектив­ная возможность государственного регулирования историчес­ки появляется при достижении определенного уровня эконо­мического развития, концентрации производства и капитала. При нарастании проблем и трудностей, которые характерны, прежде всего, для стран с переходной экономикой, государ­ственное регулирование экономики актуализируется, являясь необходимым условием общественного воспроизводства и решая проблемы стимулирования экономического роста, поддержания определенного уровня занятости, обеспечения перспективных сдвигов на отраслевом и региональном уров­нях, поддержки экспорта и др. Конкретные формы, масшта­бы и направления государственного регулирования экономи-

Направления и механизмы..._______________ .__

ки определяются характером экономических и социальных проблем в определенной стране в конкретном периоде ее раз­вития.

Как показано в предыдущих разделах, на рынке недви­жимости государство выступает и как регулятор, и как уча­стник рынка. Взаимодействие государства и бизнеса на рын­ке недвижимости предполагает наличие множества схем (концессия, франшиза, лизинг, оперативное управление и т.д.), выбор конкретной из которых определяется с учетом особенностей инвестиционного проекта по созданию объек­тов недвижимости с ориентацией на обоюдную выгоду сто­рон соглашения¹.

Государство также выступает как равноправный контра­гент при размещении подрядных заказов и покупке (арен­де) недвижимости на рынке. Важно отметить, что хотя в обоих случаях государство внешне выступает как равный агент бизнес-структур, благодаря масштабности проводимых действий и их направленности государство способно в це­лом моделировать ситуацию на рынке недвижимости, пла­нируя изменить ее в выгодную для социума сторону в це­лом. Во-вторых, наряду с государством существуют иные агенты, совместно осуществляющие определенные регулиру­ющие воздействие на рынок, причем речь не идет собствен­но о рыночном поведении участников рынка недвижимос­ти, сделки которых определяют динамику рыночных цен. Необходимо определять регулирующее воздействие со сто­роны таких групп профессиональных участников рынка, как риэлтеры, брокеры, девелоперы, страховщики, как правило, объединенных в профессиональные ассоциации, принима­ющих документы, координирующие их поведение и совме­стную деятельность. Несомненно, подобная координация оказывает свое влияние на функционирование рынков недвижимости в целом, являясь одновременно атрибутом развитости рынка, и ее следует учитывать при проведении всестороннего анализа. Тем не менее государственное воз­действие на рынок недвижимости более существенно и сиК органам и организациям, представляющим интересы государства и действующим от его имени, относятся:

— органы государственной регистрации прав на недвижи­мость и сделок с нею;

— организации, регулирующие развитие, землеустройство и землепользование (федеральные и региональные зе­мельные органы, занимающиеся инвентаризацией зем­ли, созданием земельного кадастра, зонированием тер­риторий, оформлением землеотвода; федеральные и региональные органы архитектуры и градостроительства, занимающиеся утверждением и согласованием градост­роительных планов застройки территорий и поселений, созданием градостроительного кадастра, выдачей разре­шений на строительство);

— органы экспертизы градостроительной и проектной до­кументации, занимающиеся утверждением и согласова­нием архитектурных и градостроительных проектов;

— органы, ведающие инвентаризацией и учетом строений, органы технической, пожарной и иных инспекций, за­нимающихся надзором за строительством и эксплуата­цией зданий и сооружений;

— работники государственных финансовых органов, на­пример. Федерального казначейства, соцзащиты и др., которые могут принимать участие в государственных программах, связанных с финансированием и субсиди­рованием различных программ, финансирования и суб­сидирования участников рынка недвижимости. Институционально-правовой основой современного рынка недвижимости выступает целостная система норма­тивно-законодательных актов, существующих в неразрывной связи с системой государственных учреждений и других структур, уполномоченных выполнять определенные госу­дарством функции (см. гл. 5). Совокупность законодатель­ных актов, составляющих основу национального хозяйствен­ного права развитых стран, включает регулирующие права, отношения и оборот собственности, в том числе собствен­ности на земельные участки. Все эти составляющие систе­мы претерпевают определенную эволюцию, которая прояв­ляется благодаря действиям государства, прежде всего в лице законодательной и исполнительной ветвей власти. Обеспе-

Направления и механизмы...

чению правовых гарантий сделок с недвижимостью служит государственная система регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. Совокупность всех этих элементов в разви­тых странах приняла свои законченные зрелые формы и в целом эффективно функционирует.

В то же время в большинстве развивающихся стран и стран с трансформационной экономикой несовершенства законодательного механизма, регламентирующего оборот недвижимости, существующие административные барьеры, многократно увеличивающие трансакционные издержки на рынке недвижимости, стимулируют рост теневого сектора в этой сфере, что негативно сказывается на капитализации национальных экономик и хозяйственном развитии этих стран в целом¹.

Следующей существенной предпосылкой существования и развития рынка недвижимости служит государственная система кадастрового учета объектов недвижимости и земель­ных участков^г. В этой сфере государство играет ключевую роль, обеспечивая общее законодательное, методическое и организационное руководство по созданию современных ка­дастровых систем. Следует отметить, что присущая им суще­ственная национальная специфика выражается как в степе­ни централизации государственных структур в этой сфере, так и в степени привлечения частного сектора. Например, хотя в большинстве развитых стран существуют единые на­циональные структуры, осуществляющие ведение кадастро­вого учета (т.е. сложилась централизованная система его орга­низации), в ряде стран (Германия, Швейцария, Канада, Австралия) ведение кадастра осуществляется на субрегио­нальном уровне. В то же время для выполнения различных видов работ, например связанных с привязкой информации об объектах недвижимости к конкретным земельным участ­кам (межеванием земель), во многих странах используются услуги частного сектора, предоставляемые, как правило, спе­циалистами и организациями, имеющими соответствующую лицензию. Активизируются также процессы информатизации существующих баз данных, их интеграции и ориентации на практику расширения их коммерческого использования биз­нес-структурами и кредитными организациями.

Поскольку государство традиционно выступает масштаб­ным субъектом и регулирующей структурой на рынке недви­жимости, то его главной функцией выступает стимулирова­ние строительства новой недвижимости, прежде всего жилья для низкодоходных категорий населения, а также объектов инфраструктуры и'социально-культурного назначения. Враз-витых странах выработан ряд механизмов реализации этой значимой социальной функции государства. Прежде всего. это организация производства в строительной сфере силами государственных подрядных организаций, что характерно для административно-командной системы хозяйствования. Од­нако отсутствие эффективного мотивационного механизма обусловливало неконкурентоспособность таких форм орга­низации подрядных работ по сравнению с предприниматель­скими структурами. По этой причине в мировой практике получило широкое распространение размещение государ­ственных подрядных заказов среди коммерческих организа­ций — застройщиков. Посредством специальных конкурсных процедур проведение подрядных торгов не только стимули­рует увеличение предложения на рынке недвижимости, но и поддерживает конкуренцию среди застройщиков.

Тем не менее в качестве современной альтернативы го­сударственному строительству на конкурентной основе му­ниципального жилья выступает субсидирование строитель­ства частного жилья. Хотя политика субсидирования демонстрирует более высокую эффективность по сравнению с прямым размещением подрядных заказов на рынке, но ее реализация требует формирования развитого финансового рынка в стране. Государственное субсидирование строитель­ства жилой недвижимости является распространенным ме­тодом компенсации провалов рынка жилья и одним из ос­новных элементов государственного регулирования. Так, в США государством предусматриваются различные виды суб­сидирования и поддержки всех субъектов жилищного ин­вестиционного процесса на разных стадиях жилищного фи-

Направления^и механизмы..._______________ „_.

нансирования и кредитования. Помимо распространенных индивидуальных жилищных субсидий субсидируется строи­тельство инфраструктуры, отдельные виды кредитных инсти­тутов, ставка правительственного займа для кредитных институтов, существуют субсидированные гарантии и стра­хование. Налоговые льготы, государственные гарантии, стра­хование и другие элементы стимулирования институтов жи­лищного инвестирования не относятся непосредственно к субсидированию, однако облегчают условия кредитования „оля заемщиков и увеличивают доступность кредита, в силу чего также рассматриваются как субсидирование.

В качестве субсидий выступают финансовая помощь при проведении приватизации жилья, становлении частного арен­дного рынка, поддержка класса собственников индивидуаль­ного жилья или собственников жилья в многосемейных жи­лых домах, стимулирование субъектов жилищного рынка или секторов: застройщиков, заемщиков, сектора строительной индустрии, специализированных кредитных или финансовых институтов, определенных профессий (оценщики, риэлтеры). Система государственных субсидий включает:

— помощь муниципалитета в строительстве инфраструкту­ры, что понижает стоимость строительства жилья в дальнейшем;

— различные виды субсидий заемщику на стадии строи­тельства, приобретения стройматериалов;

— субсидирование ставки правительственного займа для кредитных институтов, выдача гарантий банкам и стра­хование ипотечных кредитов;

— субсидирование частных владельцев жилья при капи­тальном ремонте в форме субсидирования ипотечного кредита по льготным схемам;

— субсидии кондоминиуму на первичный взнос или капи­тальный ремонт;

— субсидирование ипотечного кредита для населения, что является самым распространенным видом субсидирова­ния.

Так, в США законодательно величина субсидии опреде­ляется как разница между платежом по ипотечному кредиту (включая процентную ставку, страхование и налоги) и 20%

дохода семьи¹. Программы субсидирования жилья в целом носят социальную направленность, за счет разграничения групп населения по степени остроты потребности в жилье, размеру и доходу семьи, величины сбережений обеспечивает­ся некоторое уменьшение социальной дифференциации. В Чили в процессе реализации программы субсидирования жи­лья государство субсидировало до 75% стоимости жилья, а ипотечный кредит предоставлялся на срок до 12 лет. Анало­гичные программы применялись в Германии, Израиле, Тур­ции и других странах. При выборе субъектов субсидированно­го кредитования анализируется до 30 реальных показателей, характеризующих уровень жизни заемщика.

Государство предоставляет населению программы помо­щи в целях обеспечения жильем семей с низкими и сред­ними доходами, в рамках которых предусматривается непо­средственное строительство жилья либо оказание им помощи в его оплате. Строительство государственного жи­лья приводит к увеличению общего объема жилищного фон­да при данном уровне частного строительства, последстви­ями чего выступает снижение квартплаты, цены жилья и объемов частного строительства («вытеснение» частного сек­тора). Программы помощи в оплате жилья стимулируют спрос на жилищные услуги и одновременно увеличивают квартплату, цены, объемы строительства и жилищного фон­да. Сравнительный анализ программ субсидирования сдава­емого в наем жилья (А) и программ субсидирования уплаты процентов при покупке домов домохозяйствами с низким доходом (Б) свидетельствует о таком же их влиянии на ры­нок, как и строительства государственного жилья: они уменьшают спрос на низкокачественное частное жилье и снижают равновесные цены в частном секторе², что приво­дит к уменьшению предложения частного жилья. Данные программы, касающиеся сдачи жилья в наем, предусматри­вают субсидии домовладельцам, строящим новое жилье и сдающим его семьям с низким доходом. В рамках программ (А) правительство выплачивает домовладельцу ежегодную субсидию, чтобы покрыть разницу между получаемой от жильцов квартплатой и фактической стоимостью строитель­ства и эксплуатации дома. Согласно второй программе (Б) выплачивается субсидия, равная разности между рыночной квартплатой и фактической квартплатой жильца с низкими доходами. Подпадающие под действие программы жильцы платят в качестве квартплаты определенный процент {на­пример, 30%) своего дохода, тогда размер субсидии опреде­ляется следующим образом:

A_r=S+0.3*D

A-рыночная арендная плата

S-субсидия

D-доход

Аналогичные принципы используются при реализации программ жилищных субсидий муниципальными властями в РФ, при этом базовым показателем выступает соотноше­ние сред недушевого дохода семьи и прожиточного мини­мума.

Важной составляющей мирового опыта регулирования рынка недвижимости выступает стимулирование спроса на жилье через субсидирование домохозяйств с низкими дохо­дами с предоставлением им права свободного выбора жили­ща. Для этого используются жилищные купоны, которые реализуются при найме жилья. В развитых странах существу­ет два типа купонных программ: квартирные сертификаты и жилищные ваучеры. Квартирные сертификаты могут ис­пользоваться для найма ненового жилья, при этом жилье должно удовлетворять минимальным стандартам качества, и семья не может платить за него больше справедливой арен­дной платы, определенной как рыночная квартплата за стан­дартное жилье для семей с низким доходом¹. Так, семья пла­тит 30% своего дохода и получает квартирный сертификат,

¹ В РФ данный вид купонных программ лег в основу Феде­ральной целевой программы «Государственные жилищные серти­фикаты», целью которой является обеспечение постоянным жи­льем граждан, уволенных с военной службы (Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 315).

покрывающий разницу между этой величиной и фактичес­кой квартплатой:

Одним из неожиданных результатов введения програм­мы квартирных сертификатов, например, в США явилось то, что только небольшая доля домохозяйств переехала в квар­тиры, снятые по справедливой рыночной цене. Большинство участников программы осталось в прежних квартирах и по­тратили субсидию на снижение своих затрат на жилье (со­ответственно увеличив расходы на другие товары и услуги) в связи с высокими издержками переезда. Программа квар­тирных сертификатов увеличивает потребление жилищных услуг, не снижая потребление других товаров и услуг до тех пор, пока квартплата не превысит равновесную рыночную цену (рис. 6.1).

Программа жилищных ваучеров аналогична программе квартирных сертификатов: основная часть субсидий попада­ет к домохозяйствам с низкими доходами. Ваучер отличается от жилищного сертификата важным качеством — полу­чатель использует его при найме любого жилья, удовлетво­ряющего стандартам качества. Номинальная стоимость вау­чера определяется следующим образом:

Программа ваучеров сдвигает бюджетную линию, пре­доставляя получателям больше возможностей, чем програм­ма жилищных сертификатов, поскольку ваучер выступает как эквивалент денег. Квартирные сертификаты и жилищ­ные ваучеры влияют на рынок жилья, увеличивая спрос на жилье невысокого качества. Благодаря взаимосвязи рынков жилья низкого и среднего качества за счет действия эффек­та спроса и эффекта предложения ваучерная программа по­вышает цену на все виды жилья. Принцип ваучерных про­грамм также использовался в качестве основы реализации программы приватизации в РФ, при этом целью ваучерного этапа приватизации в России выступало создание широко­го слоя частных собственников недвижимости и повышение благосостояния населения.

Важным направлением государственного воздействия на рынок жилой недвижимости является регулирование цены жилья, предполагающее обязательное государственное регу­лирование инвестиционных процессов посредством прямо­го и косвенного воздействия через жилищно-финансовый рынок: различные инструменты финансирования, инвести­рования, кредитования, субсидирования, ставки, стандарты, ценовая и оценочная политика. Высокие риски, возникаю­щие в случае дисбаланса рыночной цены и стоимости жи­лья, влияют не только на субъектов жилищного финанси­рования — заемщиков и кредитные институты, но и на стабильность и устойчивость финансовой системы в целом. Особым направлением жилищной политики выступает ог­раничение роста стоимости жилищных услуг. Но данная по­литика приводит к образованию дефицита жилья: чем элас­тичнее предложение, тем значительнее его дефицит. В краткосрочной перспективе ограничение квартплаты переводит доход от домовладельцев к жильцам; в долгосрочной — снижение цен приводит к сокращению предложения и де­фициту жилья (рис. 6.2).

S-спрос

Цена жилья имеет большое социально-экономическое значение. Из-за необходимости крупных инвестиций в до­мовладение многие семьи арендуют жилье вместо приобре­тения его в собственность: в США около 1/3 семей являют­ся арендаторами. Большинство семей со средним доходом используют недвижимость как средство накопления, вкла­дывая в нее значительную часть сбережений. Налоговая си стема влияет на индивидуальный выбор каждого субъекта по поводу владения жильем как объектом собственности. Так при высокой эластичности спроса на недвижимость умень­шение налога обеспечивает поступление в бюджет дополни­тельных средств: несмотря на сокращение налоговой став­ки, прямые потери дохода компенсируются расширением налогооблагаемой базы. Необходимо отметить, что в США самые небольшие налоги на сделки с жильем — всего 0,1%. Однако за счет жесткого налогового режима и развитости жилищного рынка с высоким числом сделок эти налоговые отчисления составляют наибольшую долю налоговых по­ступлений в местных бюджетах. То же самое относится и к сделкам с финансовыми инструментами на базе жилья.

Эффективным средством налогового регулирования вы­ступают налоговые льготы для домовладельцев, когда про­центы по закладной не подлежат налогообложению. Нало­гоплательщики, вычитая из своего дохода сумму процентов, уплаченных по закладным, уменьшают стоимость владения собственным домом. Вычет из налоговой суммы процентов по закладным может привести к существенному сокращению налоговых поступлений, но, уменьшая чистую стоимость жилья, обусловливает увеличение его потребления, что в це­лом создает разрыв между частными и предельными соци­альными издержками на жилье.

Вычет из налогооблагаемого дохода процентов по зак­ладной способствовал снижению производительности капи­тала в США, так как он стимулирует инвестиции в жилье в ущерб инвестициям в промышленность, в результате чего уменьшилось количество капитального оборудования в рас­чете на одного работающего. В США в 1970-е гг. благодаря вычету по закладной на жилищное строительство был отвле­чен существенный объем капитала, и потребление жилья увеличилось почти на 14%. Поскольку вычет процентов по закладной из налогооблагаемого дохода создает стимулы для владения собственным жильем вместо его аренды, доля до­мовладельцев, проживающих в собственных домах, постоян­но возрастает — в США за 1945—1980 гг. выросла почти на четверть.

Теоретической основой государственного налогового регулирования на микроуровне выступают эффекты дохода и замещения налогов, а также финансовый (денежный) эф фект. Эффект замещения налогов способствует замещению облагаемой деятельности на необлагаемую и может исполь­зоваться государством для эффективного перелива финан­совых средств в жилищную сферу через льготирование (в России — налоговые вычеты при приобретении жилой не­движимости). Однако действие этого эффекта в российских условиях приводит к выбору между легальным и нелегаль­ным ведением хозяйственной деятельности, к развитию «те­невой экономики». В ряде стран местные административные органы финансируют свою работу именно за счет напора на имущество (собственность), что прямо влияет на норму капитализации жилья, требуя ее повышения. Увеличение на­логообложения жилой недвижимости приводит к повыше­нию иен на жилье, снижению объемов жилищного строи­тельства, росту квартплаты.

Эффективным инструментом регулирования жилищных инвестиций выступает также ускоренная амортизация, по­зволяющая превышать реальную скорость износа и старения жилья, в результате чего растет доход от приобретаемого жилья и понижается норма капитализации жилья. Инвести­ционный налоговый кредит выступает распространенной мерой налогового регулирования жилищных инвестиций и снижает цену инвестиционных товаров, что ведет к умень­шению издержек на единицу капитала и росту инвестиций. В Швеции широко распространена система инвестиционных фондов, в периоды спадов субсидировавшая инвестиции аналогично инвестиционному налоговому кредиту. В систе­ме государственного регулирования жилищных инвестиций налоговая политика выступает ключевым элементом, по­средством налогов и субсидий модифицируя инвестицион­ные решения и непосредственно влияя на процесс накоп­ления капитала'. Динамика жилищного сектора во многом определяется величиной налоговой нагрузки в силу зависи­мости уровня сбережений и инвестиций в жилищном сек­торе от налогообложения. В условиях высокого уровня на­логообложения жилищный сектор не может сгенерировать достаточно сбережений и инвестиций для достижения ста-

' Мэнкью Г. Макроэкономика. — М.. 1994. С. 432.

Направления и механизмы.

241

бильного экономического роста, вследствие чего развивают­ся полулегальные и нелегальные отношения.

Важной составляющей системы государственного регу­лирования недвижимости является денежно-кредитная по­литика как фактор жилищного инвестирования. Регулируя изменения ставки процента, государство неизбежно влияет на спрос, объемы жилищного строительства и жилищные инвестиции. Если ставка процента в экономике увеличива­ется, то отдача от жилой недвижимости становится ниже по сравнению с доходами от вложений в ценные бумаги, что ведет к выведению капитала из жилищной сферы. Если уве­личиваются риски при инвестировании в жилье, то текущий доход от жилой недвижимости может стать недостаточным, чтобы стимулировать инвесторов к приобретению именно жилья, а не других ценностей, что снижает цену жилья. Па­дение ставок процента по долгосрочным займам, снижение ожидаемого риска по приобретению жилья ведет к сниже­нию требований инвесторов к доходу от жилищных инвес­тиций и повышает цены на недвижимость. Наблюдается обратная зависимость между ценами жилья, объемами жи­лищных инвестиций и ставкой процента по долгосрочным кредитам. Высокая ставка процента по краткосрочным зай­мам и общая низкая доступность финансов для строитель­ства повышает стоимость данного прироста жилищного фонда и снижает объемы его строительства. В том же на­правлении действует ужесточение местных правил зониро-вания застройки и строительства: оно увеличивает затраты и сокращает прибыльность нового строительства. Государ­ство стимулирует кредитование жилищного строительства посредством прямого регулирования рыночных процентных ставок: в Великобритании ипотечная ставка процента явля­ется одним из основных инструментов государственного ре­гулирования инвестиционной деятельности, в США распро­странено не прямое установление ставки ссудного процента по закладным, а ограничения сверху («потолки ростовщиче­ства»)¹.

Теоретической основой денежно-кредитного регулирова­ния рынка жилья выступает монетаристская теория М. Фрид­мана. При жесткой денежно-кредитной политике ограниче­ние роста денежной массы и вызванное им повышение процентных ставок приведет к росту стоимости капитала, что повлечет уменьшение спроса на жилье и его цены. Особен­ностью рынка жилой недвижимости выступает его чувстви­тельность к кредитно-денежным условиям, в силу чего он является эффективным инструментом государственного ре­гулирования. В связи с этим сектор жилой недвижимости служит важным инструментом макроэкономической коррек­тировки¹. Другой институциональный источник денежно-кредитного регулирования жилищного сектора — закладные с фиксированным процентом, выплаты по которым чувстви­тельны к ставке процента, а значит, и к уровню инфляцион­ных ожиданий, при увеличении которых выплаты по ипотеч­ной задолженности превышают рост реальной заработной платы, что затрудняет ипотечные выплаты для домохозяйства и ослабляет спрос на жилье. Поэтому в условиях ипотечного кризиса 2007 г. правительство США прежде всего снизило ставку рефинансирования Федеральной резервной системы США под давлением практически всех субъектов ипотечно­го рынка на 0,5% (до 5,25%).

Для осуществления денежно-кредитного регулирования жилищного сектора создаются специальные институты: си­стема банков, осуществляющих трансферт местных сбере­жений в ипотечные банки и способствующих созданию их вторичного рынка, что в сочетании с государственным стра­хованием обеспечивает их высокую ликвидность.

К прямым способам управления инвестиционной дея­тельностью относятся федеральное и местное администра­тивное регулирование, законодательная база, система ли­цензирования, разрешения, запреты, штрафы. Однако чрезмерная регламентация имеет негативный эффект на раз­витие рынка недвижимости, так как чем жестче админист­ративное регулирование, тем выше издержки жилищного строительства. Важную роль в стабилизации экономики

Направления и механизмы..._______________ ₂₄_

США сыграл закон Гласса—Стиголла (1933 г.)', создавший основу системы жилищного инвестирования, жестко разгра­ничив функции инвестиционных и коммерческих банков и введя обязательное страхование вкладов.

Таким образом, перед государством стоит задача форми­рования благоприятной институционально-экономической среды в интересах всех участников рынка недвижимости — граждан, предприятий и организаций. Для достижения этой цели государство использует широкий спектр экономичес­ких и правовых инструментов прямого и косвенного харак­тера, направленных на обеспечение рыночной конкуренции на рынке, соблюдение прав граждан (прежде всего, права ча­стной собственности на недвижимость) и юридических лиц (предприятий, организаций), развитие организационно-эко­номических механизмов финансирования граждан, нуждаю­щихся в жилье, реализацию инвестиционных проектов по строительству и т.д.

6.2. Административные барьеры развития рынка недвижимости в России и механизмы их деблокирования

Необходимым условием решения стратегической задачи создания доступного рынка жилья в России выступает мо­дернизация системы отношений собственности на землю, оптимизация систем зонирования и землеоотвода под жи­лищное строительство, деблокирование административных барьеров организации строительства жилья, упрощение до­ступа предпринимателей к земле и городской недвижимос­ти (рис. 6.3). Так, в настоящее время 10—15% стоимости жи­лья составляют издержки оплаты при выделении земельного участка для городского строительства.

С. 196.

Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика, — М.: ИНФРА, 199?.

¹ В начале сумма вклада, подлежащего обязательному страхо­ванию, составляла в США 40 тыс. долл. с последующим увеличе­нием в настоящее время до 100 тыс. долл. в одном кредитном уч­реждении (см.: Жилищное законодательство зарубежных стран. — М.: Бизнес-школа, 1997).

В настоящее время правила землепользования и за­стройки городских территорий регулируются новым Градо­строительным кодексом РФ, базовым принципом которого является введение конкурентного механизма распределения земельных участков под жилищное строительство посред­ством аукциона. При этом в ст. 38 Градостроительного ко­декса, регулирующей порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, нахо­дящихся в государственной или муниципальной собственно­сти, либо права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, отмечается, что аук­цион проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет.

Особое внимание в новом Градостроительном кодексе РФ уделено градостроительному зонированию, включая пра­вила землепользования и застройки, порядок установления территориальных зон, видовую классификацию разрешенно­го использования земельных участков и объектов жилищно­го строительства¹. О значимости эффективной системы прав собственности на земельные участки под строительство в обеспечении устойчивого социально-экономического разви­тия городских территорий свидетельствует опыт проведен­ной в Перу реформы прав собственности на городскую не­движимость в начале 2000-х гг. К началу XXI в. большая часть городского населения в Перу (крестьян, вытесненных в город эффектами зеленой революции 1990-х гг.) прожива­ла в районах самовольной застройки, что являлось препят­ствием для экономического развития. Новая политика го­родской недвижимости в столице Перу г. Лима имела следующую логику развития: репрессии — терпимость — вседозволенность — планирование — упрощение админист­ративной системы — массовая формализация — рыночная интеграция.

Проведенная в Перу как стране с переходным типом экономики реформа отношений собственности на городскую недвижимость позволяет выявить общие условия снятия ад­министративных барьеров жилищного строительства, адап-

¹ Федеральный закон «О введении в действие Градостроитель­ного кодекса РФ» // Российская газета. 2004. 30 декабря. С. 23.

тированные к странам с экономикой трансформационное типа. Основной задачей реформы отношений собственнос­ти на городскую недвижимость является формирование эф­фективной системы прав собственности, что приводит к сле­дующим внешним эффектам:

1) социальные выгоды:

— безопасность;

— справедливость;

— расширение обменов на рынке жилья;

2) экономические:

— стимулы к инвестиционной деятельности;

— рост количества сделок;

- развитие ипотечного кредитования.

Одной из основных идей реформы выступало суще­ственное упрощение процесса оформления собственности на городскую недвижимость на муниципальном уровне. Так, в Перу срок оформления прав собственности на землю в го­роде был сокращен с 7 лет до 45 дней. Важным элементом реформирования системы отношений собственности на городскую недвижимость явилось существенное снижение трансакционных издержек при оформлении права собствен­ности на недвижимость. Например, стоимость оформления права на городскую землю в Перу была снижена с 2165 долл. США до 50 долл. на титул.

Следующим итерационным шагом является определение базовых принципов оформления прав собственности на зем­лю в городе, в качестве которых были выделены: 1. Динамичная правовая основа, обеспечивающая:

— гармонизацию закона и неформальных правил;

— постоянную обратную связи правовой базы и рабо­ты на местах;

— создание оптимальных механизмов урегулирования споров;

— эффективную институциональную координацию;

— мониторинг сдерживающих факторов и стимулов.

2. Действенные методы и технологии, предполагающие возможность постоянного совершенствования.

Об эффективности указанной стратегии снятия админи­стративных барьеров и легализации на этой основе нефор­мального сектора в жилищной сфере Перу свидетельствует тот факт, что к апрелю 2004 г. было зарегистрировано 1383 тыс. свидетельств о праве собственности. Динамика администра­тивных издержек по оформлению прав собственности на го­родскую недвижимость при осуществлении реформы отноше­ний собственности на землю в Перу представлена в табл. 6.1.

Таблица 6.1

Динамика административных издержек по оформлению прав

собственности на землю в Перу

Позитивные тенденции в реформировании прав соб­ственности на городскую недвижимость стабилизируют ры­нок жилья, создавая предпосылки устойчивого развития фи­нансово-кредитных механизмов жилищного строительства. Так, благодаря проводимым реформам отношений собствен­ности на землю в городе в Перу интенсифицировалось раз­витие системы ипотечного кредитования. К 2004 г. 241 тыс. держателей титула собственности на городскую недвижи­мость получали ипотечные ссуды на общую сумму 374 млн долл., к апрелю 2004 г. было зарегистрировано 69 тыс. вы­данных населению ипотечных кредитов.

Реформа выявила наличие обратной зависимости меж­ду степенью формализации прав собственности на городс­кую недвижимость и ее рыночной ценой: чем более урегу­лированы правовые отношения на землю в городе, тем ниже рыночная цена городской недвижимости. Так, надбавка к цене за титул в г. Лима составляет 925 долл. за участок, что равно 25% средней стоимости незарегистрированной земель­ной собственности. Общая экономическая выгода от про­граммы реформирования составляет в Перу 523,1 млн долл. только в результате влияния этого фактора.

Таким образом, практика реформирования системы от­ношений прав собственности на городскую недвижимость :видетельствует о высокой роли информационного фактора I о необходимости проведения государственных, частно-го­сударственных и общественных просветительских программ, вправленных на продвижение практики кредитования жи-шщных инвестиций.

Стратегическим направлением реформирования прав собственности на землю в городе в условиях иосткризисно-о развития является создание инфраструктуры по следую-цим направлениям: а) борьба с причинами неформальной собственности,

предполагающая совершенствование административного

управления земельными вопросами; 6} формирование стимулов к поддержанию формального

титула, включающее доступные услуги регистрации и

просветительские кампании;

в) новая модель формализации собственности;

г) действенная децентрализация лигитимизации соб­ственности — модель одного окна при оформлении собственности на недвижимость, реализованная в г. Ро­стове-на-Дону. На региональном уровне реформирование отношений собственности на землю в городе и снятие административ­ных барьеров жилищного строительства связаны, главным образом, с административными процедурами оформления сделок с землей и недвижимостью, включая приватизацию земельных участков, аренду земли и недвижимости, плани­рование землепользования и выдачу разрешений на строи­тельство. Так, модернизация механизмов антимонопольно­го регулирования процедур выделения земельных участков на уровне регионов является первоочередной задачей госу­дарственного регулирования рынка недвижимости. В силу этого главной задачей снижения административных барье­ров при выделении земельных участков в сфере антимоно­польного регулирования в г. Ростове-на-Дону является обес­печение конкурсного порядка осуществления указанных процедур. Однако согласно Положению «Об основах регу­лирования .земельных отношений в г. Ростове-на-Дону» зе­мельные участки могут предоставляться как с использовани­ем, так и без использования конкурсных процедур. К тому же на практике существуют административные барьеры до­ступа к конкурсу, получения достоверной информации по конкурсу. В силу этого актуальной в настоящий момент ос­тается проблема выполнения требований законодательства об обеспечении равных прав участников конкурсов по вы­делению земельных участков для застройки.

Без проведения конкурса или аукциона предоставляют­ся земельные участки в случаях, установленных законода­тельством Российской Федерации, в том числе органам, уч­реждениям и предприятиям, выступающим заказчиками по строительству объектов для государственных или муници­пальных нужд, а также для выполнения строительно-мон­тажных работ при новом строительстве или для работ по ре­монту (реконструкции) существующего строения, при предоставлении земельного участка в аренду единственно­му заявителю. Земельный участок может быть предоставлен в аренду единственному заявителю на основании распоря­жения мэра г. Ростова-на-Дону при условии соответствую-

щей предварительной и заблаговременной публикации в

средствах массовой информации.

Размер платежа за предоставление земельного участка в собственность или размер арендной платы определяется по итогам конкурсов (аукционов). Начальная (стартовая) цена земельного участка или размер арендной платы за пользо­вание участком определяется в соответствии с отчетом о ры­ночной стоимости земельного участка или величине аренд­ной платы, представленным независимым оценщиком (см. гл. 3). Победитель торгов, а в случае предоставления земель­ного участка без проведения конкурса (аукциона) — заяви­тель оплачивает расходы по подготовке документов, необхо-димых для проведения конкурса (аукциона) или предоставления земельного участка без его проведения, оформления договора купли-продажи, аренды земельного участка или права постоянного (бессрочного) пользования. На уровне муниципального образования оптимизация системы управления землей и недвижимым имуществом обеспечивается:

— взысканием задолженности по арендной плате за зем­лю с арендаторов-должников путем активизации пре-тензионно-исковой работы;

— повышением качества претензионно-исковой работы;

— повышением эффективности работы муниципальных комиссий по контролю за поступлением арендной пла­ты за землю;

— выявлением земельных участков, арендуемых новыми собственниками объектов недвижимости под ликвиди­рованными предприятиями, предприятиями-банкрота­ми, и заключением договоров аренды земли под объек­тами недвижимости с новыми собственниками;

— заключением договоров аренды земли под муниципаль­ным имуществом, особенно под встроенно-пристроен-ными помещениями со множественностью лиц на сто­роне арендатора;

— заключением новых договоров аренды земли и пере­оформлением действующих договоров аренды земли в соответствии с законодательством с применением базо­вых размеров арендной платы за землю;

— заключением договоров аренды земли на основании ры­ночной оценки с учетом базовых размерен арендной платы за землю на основе ее кадастровой оценки. Таким образом, одной из задач реализации нового жи­лищного законодательства, в частности Градостроительного кодекса РФ, является снижение административных барьеров и упрощение процедур допуска предпринимателей к город­скому жилищному строительству в целях развития конкурен­тного механизма, включая этапы архитектурно-строительно­го проектирования, экспертизы проектной документации, выдачи разрешений на строительство, строительного конт­роля и государственного строительного надзора. Реализация отмеченных мер в совокупности создает предпосылки для развития доступного рынка жилья в России на основе де­монополизации сектора жилищного строительства и сниже­ния цены жилья.

Важнейшим элементом рынка недвижимости является рынок строительных услуг, основными барьерами входа на который являются:

— государственная регистрация юридического лица или физического лица (в качестве индивидуального пред­принимателя);

— получение лицензий (на проведение строительно-мон­тажных работ и др.);

— прием на работу специалистов с соответствующим об­разованием и квалифицированных рабочих;

— значительные первоначальные вложения в строительное оборудование;

— получение заказов на выполнение подрядных работ (в том числе путем участия в торгах на поставку продук­ции для государственных нужд);

— привлечение инвестиций и кредитов для начала инвес­тиционного проекта;

— получение оплаты за выполненные строительные ра­боты.

При государственной регистрации создаваемого юриди­ческого лица в регистрирующий орган необходимо предста­вить:

1. Подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ.

2. Решение о создании юридического лица в виде про­токола, договора или иного документа в соответствии с за­конодательством РФ.

3. Учредительные документы юридического лица (под­линники или засвидетельствованные в нотариальном поряд­ке копии).

4. Выписку из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса ино­странного юридического лица — учредителя.

5. Документ об уплате государственной пошлины в раз­мере 2000 руб.

При государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в регистрирую­щий орган необходимо предоставить:

1. Подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ.

2. Копию основного документа физического лица, ре­гистрируемого в качестве индивидуального предпринимате­ля (в случае, если физическое лицо, регистрируемое в каче­стве индивидуального предпринимателя, является гражданином РФ).

3. Копию документа, установленного федеральным за­коном или признаваемого в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, реги­стрируемого в качестве индивидуального предпринимателя (в случае, если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является иностранным гражданином).

4. Копию документа, предусмотренного федеральным законом или признаваемого в соответствии с международ­ным договором Российской Федерации в качестве докумен­та, удостоверяющего личность лица без гражданства, регис­трируемого в качестве индивидуального предпринимателя (в случае, если физическое лицо, регистрируемое в качестве ин­дивидуального предпринимателя, является лицом без граж­данства).

5. Копию свидетельства о рождении физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, или копия иного документа, подтверждающего дату и место рождения указанного лица в соответствии с законо­дательством РФ или международным договором РФ (в слу­чае, если представленная копня документа, удостоверяющего личность физического лица, регистрируемого в качестве ин­дивидуального предпринимателя, не содержит сведений о дате и месте рождения указанного лица).

6. Копию документа, подтверждающего право физичес­кого лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, временно или постоянно проживать в РФ (о случае, если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является иностранным гражданином или лицом без гражданства).

7. Подлинник (копию) документа, подтверждающего в установленном законодательством РФ порядке адрес места жительства физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, в РФ (в случае, если представленная копия документа, удостоверяющего личность физического лица, регистрируемого в качестве индивидуаль­ного предпринимателя, или документа, подтверждающего право физического лица, регистрируемого в качестве инди­видуального предпринимателя, временно или постоянно проживать в РФ, не содержит сведений о таком адресе).

8. Документ об уплате государственной пошлины в раз­мере 400 руб.

Следует отметить, что с I января 2009 г для малых пред­приятий, в том числе и строительных, разрешительный по­рядок регистрации заменяется на заявительный, когда пред­приниматель лишь сообщает в регистрационную палату об открытии предприятия.

Барьер государственной регистрации, хотя и требует вложения определенных ресурсов, все же не является суще­ственным. Строительство — сложный организационно-тех­нический процесс, требующий не только знаний, но и опы­та. Первоначальные капиталовложения в строительное оборудование и механизмы относительно приемлемые, по­скольку недостающее оборудование, как правило, арендует­ся у других компаний.

Существенным препятствием на пути организации стро­ительного бизнеса в настоящее время является необходи­мость приобретения лицензий на ведение строительно-мон-

тажных работ, поскольку для этого часто применяются дополнительные требования, которые не предусмотрены действующими нормативными правовыми актами. Однако поскольку вопрос о целесообразности лицензирования стро­ительной деятельности является спорным в связи с его дуб­лирующим характером (Управление Государственного архи­тектурно-строительного надзора Минстроя выполняет те же функции и имеет для этого соответствующие возможности), то с 1 января 2009 г. в соответствии с ФЗ «О внесении из­менений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные зако­нодательные акты РФ» от 11 июля 2008 г. отменяется лицен­зирование многих видов деятельности (в том числе и строительной) и обязательная сертификация тысяч товаров и услуг. Этот федеральный закон направлен на создание законодательной базы для образования и деятельности са­морегулируемых организаций в области инженерных изыс­каний, архитектурно-строительного проектирования и стро­ительства (существующих во всех развитых странах) в целях регулирования отношений в сфере строительства в услови­ях отмены лицензирования. Перевод строительного бизнеса на саморегулирование должен завершиться к 1 июля 2009 г. Функции по регулированию строительной отрасли переда­ются непосредственно бизнесу с тем, чтобы саморегулируе­мая организация (членами которой должны быть не менее 50 фирм, занимающихся инженерными изысканиями и про­ектированием, и не менее 100 строительных компаний, согласно поправкам в Градостроительный комплекс) несла всю ответственность за принимаемые решения. Кроме того, членам саморегулируемой организации необходимо иметь достаточно значимый уставный капитал и внести в совмес­тный резервный фонд, помимо членского взноса, от 150 до 300 тыс. руб. в зависимости от вида деятельности. Очевид­но, эти институциональные нормы ведут к укрупнению субъектов строительного рынка за счет мелких компаний, обеспечивая более высокую степень защиты интересов по­требителей и избежать возникновения обманутых соинвес-торов. Но, с другой стороны, это ведет к монополизации Рынка, снижению степени конкуренции и вследствие это­го—к росту цен на недвижимость.

Существенным барьером входа в сектор строительных услуг является доступ к бюджетным заказам на выполнение подрядных работ и получение оплаты за выполненные стро­ительные работы. В сегменте инвестиций (девелопмента) в многоквартирные жилые дома наблюдается значительная концентрация, поскольку здесь крупнейшим инвестором продолжает оставаться государство в сфере социального жи­лья (для военных, малоимущих, молодых семей и других льготных категорий населения). Сегмент инвестиций (деве­лопмента) в нежилые здания и сооружения является менее концентрированным, но при этом роль крупнейшего инве­стора на нем остается значительной, поскольку и здесь круп­нейшим инвестором является также государство. Это созда­ет возможность злоупотребления доминирующим положе­нием крупнейшего инвестора. Так, размещая заказы на вы­полнение подрядных работ, доминирующий инвестор может выдвигать дополнительные условия предоставления заказа и оплаты его выполнения. Поэтому концентрация является до­полнительным препятствием входа в сектор строительных услуг и, соответственно, фактором, повышающим стоимость оказываемых инвесторам строительных услуг и цены на не­движимость прежде всего в социально значимом сегменте строительства многоквартирных жилых домов, а также в сег­менте строительства нежилой недвижимости

Выходные барьеры из сектора строительных услуг явля­ются незначительными, поскольку строительная фирма мо­жет без существенных препятствий продать свое достаточ­но мобильное имущество. Как показывают данные табл. 6.2, в российских регионах власти ставят многообразные барье­ры при передаче земельных участков девелоперам.

Таким образом, несмотря на показатели высокого уров­ня конкурентной среды в секторе строительных услуг, он обладает существенными входными барьерами, наиболее значимыми из которых являются необходимость получения лицензии на проведение строительных работ (до 1 января 2009 г.) и получение заказов на выполнение подрядных ра­бот и оплаты за выполненные строительные работы. Инве­стор, входя в сектор инвестиций рынка недвижимости (за исключением сегмента инвестиций в индивидуальные жилые дома), встречает на своем пути значительные барьеры, свя­занные, во-первых, со сложностью получения земли под за­стройку, во-вторых, со значительным объемом инвестиций, в-третьих, со значительным периодом времени, необходи-

Таблицо 6.2 Результаты подачи заявок на получение земли, %

мым для реализации проекта, в-четвертых, со значительным объемом документации, необходимой на всех этапах реали­зации проекта, начиная от получения лицензии на право застройки и заканчивая введением объекта недвижимости в эксплуатацию и государственной регистрацией объекта.