8.6. Стратегия и тактика предстоящих реформ системы социальной защиты

Сложившаяся за десятилетия социалистическая модель социальной защиты пока остается без существенных измене­ний. Ее главная черта - государственный монополизм, прояв­ляющийся в игнорировании интересов двух других социальных партнеров: работников и работодателей - при рыночной эко­номике становится саморазрушающим социальным фактором. И прежде всего потому, что и предприниматели, и профсоюзы пока не осознали свою конструктивную социальную роль, не сформировали поле своих интересов и не ощущают в полной мере социальную ответственность за происходящие в государ­стве процессы. Однако явление это временное. Уже сейчас оче­видно, что без решения проблемы социального страхования ор­ганизовать экономические процессы по-новому не удастся. При этом государство, делегировав часть социальной нагрузки ра­ботодателям и работникам и реформировав налоговую систему, должно сохранить за собой важную функцию координатора и гаранта социальной защиты.

Социальное страхование как особый институт защиты ра­ботающих от социального риска имеет ряд особенностей, среди которых наиболее существенные:

• распространение этой формы социальной защиты прежде всего на работников «общественно организованного производства», основным и зачастую единственным источником средств существования которых является заработная плата;

• понимание социального риска как закономерного и объ­ективного массового социального явления, затрагивающего определенные, весьма значительные социально-демографиче­ские и профессиональные группы, слои населения;

• признание соответствующих затрат по социальному страхованию работников «общественно необходимыми» для воспроизводства рабочей силы и включение их в себестои­мость продукции (т.е. признание неналогового характера дан­ных затрат);

• финансирование программ социального страхования (в той или иной мере) всеми основными субъектами трудовых от­ношений - работниками, предпринимателями и государством;

• участие в управлении страховой организацией всех за­интересованных сторон, и прежде всего - самих работников (через своих представителей).

Существующая система социального страхования утрати­ла основные признаки страховых отношений и фактически превратилась в часть налоговой системы государства. По суще­ству страховые взносы предприятий не носят страхового харак­тера, не базируются на оценке социальных рисков. Скорее они представляют собой разновидность налога, взимаемого и пере­распределяемого государством для выплаты социальных посо­бий и пенсий через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный фонд и Фонд социального страхования) с неоправданно высокими издержками.

Страховые взносы предприятий никак не связаны с уров­нями профессиональных рисков повреждения здоровья. Все предприятия, независимо от уровня опасности и вредности ра­бот, численности пенсионеров по Спискам № 1 и № 2 начисля­ют одинаковые страховые взносы в Пенсионный фонд.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованного распределения поступающих средств между отдельными видами социального страхования и обеспечения делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальным страхованием (болезнь, несчастный случай на производстве, материнство, старость), взносами предприятий и получением застрахованными пособий и пенсий.

Переход к рыночным отношениям сопровождается су­щественными изменениями в хозяйственной деятельности предприятий и организаций, которые определяют трансфор­мацию системы экономических, правовых и организационных форм социальной защиты работников на производстве с по­мощью системы социального страхования. Выделим важней­шие тенденции:

1. Государство отказывается от своей доминирующей ро­ли и делегирует права и полномочия на региональный уровень и уровень предприятий. Происходит отказ от принципов бес­платности социальных услуг, начинает считаться нормой их оплата. Переход к системам платной медицины, социального обеспечения вызывает резкий рост финансовой нагрузки на предприятия. В этой связи возникает задача оптимизации стра­ховых взносов как по всем, так и по отдельным платежам: в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд заня­тости, Фонд медицинского страхования с одновременным сни­жением прочих налогов с работодателей.

Существующий централизованный характер управления системами социального страхования по отдельным его видам требует новых подходов к координации, а также передаче ряда функций управления основным субъектам страхования - страхователям и застрахованным.

2. Переход к рыночным отношениям - длительный про­цесс. Для переходного периода характерны снижение доли ин­вестиций, быстрые темпы физического и морального износа основных фондов, а значит, значительное понижение уровня охраны труда, ухудшение состояния производственной среды, зачастую неконтролируемый рост интенсивности труда. В ре­зультате - резкое повышение профессиональной и производ­ственно-обусловленной заболеваемости, производственного травматизма, ухудшение состояния здоровья работающих, осо­бенно в отраслях с высоким уровнем профессионального риска. Хозяйственная самостоятельность для многих предприятий оборачивается финансовой неустойчивостью. Это обусловли­вает, в свою очередь, необходимость усиления роли социально» го страхования как важнейшего и определяющего института социальной защиты.

Тенденция к возрастанию страховых выплат, финансовой напряженности страховых фондов требует создания целого ря­да финансовых буферов и противовесов, а также механизма страховой солидарности различных профессиональных групп работающих. Это особенно важно для отраслей с высоким уровнем профессионального риска (угольная промышленность), которые в новых условиях без солидарной помощи других от­раслей не смогут обойтись.

В этой связи координирующая роль государства резко возрастает. Требуется безотлагательное законодательное опре­деление величины страховых взносов в различные отрасли со­циального страхования, нормативное определение минимально необходимых уровней социальных гарантий, создание меха­низмов страховой солидарности отдельных профессиональных групп трудящихся, а также механизмов увязки страховых взно­сов с уровнем рентабельности отраслей, прибыли и налоговых отчислений.

3. Сложный социально-экономический и политический характер проблем в области социального страхования вызывает необходимость качественно нового стратегического (законода­тельного) и оперативного (контрольно-распорядительного) управления в этой сфере.

Кроме того, в условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхо­вания проводить трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании на­селения упрощенные стереотипы социального страхования как объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработ­ку новой модели социального страхования. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе (среди населения и управ­ленческого аппарата всех уровней) по поводу того, что успеш­ное осуществление всех социально-экономических реформ возможно лишь в случае достижения общественного согласия по уровню социальной защиты трудящихся и всего населения в переходный период.

Представляется, что первоочередными мерами в области реформирования социального страхования, которые могли бы реализовываться в рамках социальной политики государства, являются следующие.

1. Изменение правового статуса органов страхования. Распоряжаться фондами должны страховые организации под строгим контролем соответствующих представительных орга­нов страхователей (работодателей), застрахованных (работни­ков) и государства (парламента, правительства и уполномочен­ных ими организаций). Для этого целесообразно упорядочить структуру органов управления данной системы.

2. Установление зависимости между финансовым обеспе­чением профессиональных и региональных (досрочных) пенсий, а также пенсий за выслугу лет, и числом работников, пользую­щихся этим правом. Взносы работодателей и государства должны определяться критериями профессионального риска повреждения здоровья из-за объективных и неизменных факто­ров (шахтеры, водолазы, работающие на Крайнем Севере) и субъективных факторов (устаревшие технологии и вредные ус­ловия труда). В первом случае (объективные факторы) финан­совую нагрузку несет государство, во втором - работодатели.

3. Создание механизмов защиты социального страхования от инфляции, для чего предлагается поручить Центробанку РФ разработку и осуществление соответствующей программы, включающей организацию страхового банка.

4. Проблемы социальной защиты, носящие межотраслевой и межрегиональный характер (создание крупных центров реа­билитации, организация производства протезной техники, про­ведение научно-исследовательских работ и т.д.) следует решать в рамках соответствующих государственных целевых программ, финансирование которых обеспечивалось бы из соответствую­щих страховых фондов.

5. Для удобства получения финансовых отчислений и вы­плат сумм застрахованным целесообразно организовать совме­стные региональные и отраслевые кассы сбора средств и выплат (как правило, для лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, пенсионеров и т.д.). Работа по начислению и выплате пособий на предприятиях (в организациях) возлагается на администрацию за соответствующую плату из указанных фондов. При этом за региональными, профессиональными и фе­деральными отделениями фондов целесообразно закрепить пра­во бесспорного взимания задолженности по взносам на соци­альное страхование, а также по средствам, израсходованным в нарушение действующего законодательства.

6. Организация социальных судов для решения спорных вопросов в области социального страхования между основны­ми субъектами.

7. Формирование общественного мнения по ключевой ро­ли социальных субъектов (работников и работодателей) в орга­низации систем социального страхования: разъяснение и попу­ляризация новых социализированных форм социальной защиты, их экономической и правовой природе, функциям субъектов социального страхования.

Меры по совершенствованию всей системы и отдельных видов социального страхования необходимо осуществлять по­этапно, в тесной взаимоувязки с социальной и экономической политикой России.