8.3. Организация социального страхования: законодательное закрепление гарантий

Базисом для организации системы социального страхова­ния служит законодательное закрепление гарантий прав в области социальной защиты:

определение объектов, субъектов, порядка осуществления соответствующих выплат и предоставления услуг; круга охвата страхованием; случаев, при которых возникают (или прекра­щаются) страховые права, а также условий начисления посо­бий; уровня минимальных гарантий.

• Существенно, что в рамках систем обязательного соци­ального страхования гарантии распространяются на опреде­ленные слои (категории) работающих, а не на конкретных лиц, что позволяет говорить о принципе всеобщности. Включение конкретного лица в систему социального страхования обуслов­ливается его принадлежностью к определенной категории (общественной группе) и не зависит от воли и желания данного лица — так реализуется принцип обязательности страхова­ния. Обязательность подразумевает охват страховой защитой «автоматически», в соответствии с действующим законодатель­ством, и не требует от застрахованного формального подтвер­ждения своих прав.

Отличительная черта социального страхования - его тес­ная связь с трудовыми отношениями страхуемых лиц и членов их семей (в отличие от других видов страхования, например страхования жизни, которое возможно и для неработающих).

Необходимо отметить различие трактовки принципа Зако­нодательного закрепления гарантий прав в либерально-рыночной и социалистической планово-централизованной эко­номиках. В последней, в частности, из-за наличия практически одного вида собственности (государственной) не изучались и законодательно не регулировались объекты страхования - со­циальные риски, крайне слабо были очерчены права и ответст­венность субъектов, существенно иным был порядок страховых выплат, когда применялись нестраховые методы, например учет непрерывного трудового стажа работы и т.д.

Принцип личной ответственности занимает важное место в системе социального страхования: работающие непо­средственно участвуют в финансировании и управлении сис­темами социального страхования. Принцип личной ответст­венности находит свое выражение и продолжение в принципе страхового взноса: предоставляемая помощь осуществляется за счет взносов, тем самым обеспечивается тесная связь ме­жду взносами и объемами социальных услуг.

Страховой метод представляет собой систему отношений по поводу обеспечения застрахованным выплат и услуг, когда их размер определяется объемом индивидуальных взносов, т.е. предварительным вкладом застрахованного («эквивалент­ность взносам»). Страхуемые должны вносить в качестве взно­са определенную часть своей заработной платы, и в случае ут­раты заработка получают компенсацию, размер которой ориен­тируется на величину их прежней заработной платы. На размер выплат влияют также размеры взносов работодателей и поступлений по каналам солидарного перераспределения в системе страховых фондов.

Принцип солидарности реализуется в том, что более обеспеченные (с высоким уровнем заработной платы) группы работающих оказывают своими взносами материальную по­мощь менее обеспеченным.

Разные группы работающих занимают неодинаковое ме­сто в экономическом процессе, различаются и их потребности в социальной защите. Так, в социальной поддержке больше нуж­даются группы с низким доходом, занятые в производствах с высоким уровнем профессиональных рисков, проживающие в экстремальных природно-климатических и экологических ре­гионах и т.п.

В солидарно финансируемой системе медицинского стра­хования величина взносов зависит от размера доходов застрахо­ванных, а услуги оказываются в соответствии с состоянием здо­ровья независимо от величины личных взносов каждого челове­ка. Такая методика определения размера взносов, никак не связанная со степенью страхового риска, обеспечивает солидар­ное выравнивание, при котором здоровые несут расходы за больных, молодые - за старых, трудоспособные - за инвали­дов, одинокие - за семейных, а хорошо обеспеченные - за ма­лоимущих.

Суть принципа организационного самоуправления - в выделении органов управления социальным страхованием из системы непосредственного государственного управления. Од­нако автономия социального страхования не означает, что госу­дарство не несет за него никакой ответственности. Государство должно создать правовую основу, на которой базируются отно­шения между страхователем и страхуемым, определяются пра­вовой статус, рамки компетенции учреждений страхования и т.п.

Самоуправление укрепляет солидарность страховых сооб­ществ, делает системы социального страхования «прозрачными» для общественности и способствует тем самым социальной ста­бильности, обеспечивает разделение властных и контрольных функций, позволяет децентрализовать управление и вовлечь в процесс принятия решений широкие круги трудящихся и работодателей, укрепляет демократическое сознание населения, способ­ствует сохранению социального мира, создав механизм постоян­ного диалога социальных партнеров, в том числе ив кризисные периоды.

Таким образом, характерной особенностью организации социального страхования (в подлинном, наиболее отвечающем его духу, смысле) является самоуправление, что отличает соци­альное страхование, с одной стороны, от государственного, а с другой - от частного (которое может выполнять также функ­ции защиты от социальных рисков).

Крайне актуально при этом определить оптимальный ор­ганизационно-правовой механизм системы социального стра­хования. Отечественный (до 1917 г.) и современный зарубеж­ный опыт свидетельствует, что наиболее подходит самой при­роде социального страхования форма обществ (товариществ) взаимного страхования, в которых основные социальные субъ­екты (работники и работодатели) занимают определяющие и равноправные позиции. Общества взаимного страхования по­зволяют достигать согласованных интересов и самоуправляе­мости, что очень важно для этой сложной и социально-уязвимой сферы.

Упорядочение форм и видов социального страхования. Значительное разнообразие труда и природно-климатических условий проживания в России требует формирования трех обя­зательных форм социального страхования - общего, профес­сионального и территориального (см. табл. 15),

Обязательное общее социальное страхование должно охватывать все без исключения группы работающих по найму в условиях любых форм собственности.

Обязательное профессиональное социальное страхо­вание должно охватывать те группы работающих по найму, которые подвергаются повышенному профессиональному риску повреждения здоровья (с высоким уровнем и тяжестью производственного травматизма и профессиональных заболе­ваний), а также круг лиц, которым предусматривается предос­тавление досрочных пенсий и страхования в связи с уходом за престарелыми.

Таблица 15

Предлагаемая модель системы социального страхования

Обязательное социальное страхование			Добровольное (дополни­тельное) со­циальное страхование (коллектив­ное и личное)
Общее	Профессиональное (дополнительное обязательное)	Региональное (дополнительное обязательное)
Пенсий по болезни Медицинское по безрабо­тице	профессиональных (досрочных пен­сий)	региональных (досрочных) пенсий	пенсий
			несчастных случаев на производстве
	несчастных случа­ев на производстве	по уходу за престарелыми и инвалидами	медицинское

Высокая степень дифференциации доходов работающих в новых условиях хозяйствования предполагает наряду с обяза­тельным и добровольное страхование, при котором страхова­телями выступали бы как работодатели, так и сами трудящиеся.

Так как каждый вид социального риска имеет свою природу и по-разному проявляется для разных категорий трудящихся, то и формы защиты, а значит, и организация социального страхования различаются по видам, которые имеют свои особенности. Только таким образом можно четко рассчитывать финансовые средства, необходимые для страхования отдельных рисков, и только так не будет допускаться скрытого перераспределения средств при страховании различных рисков.

Таким образом, существование отдельных видов соци­ального страхования - это одно из непременных условий для обеспечения финансовой «прозрачности» и экономиче­ской эффективности системы.

Кроме того, аргументом в пользу разветвленной системы служит однородность интересов круга застрахованных, охва­ченных конкретными видами социального страхования, в про­тивоположность разнородности интересов широкого круга лю­дей в случае единого социального обеспечения. Однородность и общность интересов страхуемых - ключевое условие для достижения солидарного перераспределения средств. Поэтому разветвленная система опирается всегда на поддержку и согла­сие населения, исключает культивирование социального ижди­венчества, что важно для достижения экономической стабиль­ности и социального согласия в обществе.

Основными видами (отраслями) социального страхования, обеспечивающими приемлемый уровень социальной защиты, являются:

• страхование пенсий по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и несчастных случаев в быту и на транспорте;

• страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболе­вания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;

• страхование на случай безработицы;

• страхование по болезни (страхование временной ут­раты трудоспособности из-за болезни);

• медицинское страхование.

Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, то эти виды социальной защиты не связаны с трудовой деятельностью, не являются страховыми по своей природе и обеспечиваются, как правило, через систему государственной социальной помощи (вспомоществования) и другие государст­венные социальные программы.

Определение форм социального страхования, основных их функций и задач, организационно-правовых структур и финан­сового механизма позволяет сформулировать некоторые общие требования, важные для построения целостной системы.

Итак:

Реформирование систем социального страхования должно осуществляться с учетом социальных рисков, то есть функционального признака защиты, что требует выде­ления основных самостоятельных видов (отраслей) социаль­ного страхования, увязанных между собой. Это позволит достичь адресности в формировании и расходовании средств для выплаты пособий и пенсий, а также создать организаци­онные и финансовые условия для профилактики утраты тру­доспособности.

Из общей системы социального страхования целесооб­разно выделить страхование от несчастных случаев и профес­сиональных заболеваний, а также страхование профессио­нального пенсионного обеспечения за работу во вредных усло­виях труда и в экстремальных климатических условиях.

Значительная и всерастущая численность престарелых и инвалидов (труда, по общим заболеваниям, детства), нуж­дающихся в уходе, обуславливает необходимость создания со­ответствующего вида социального страхования.

Требуется уточнение наименований фондов социально­го страхования. Неправильное их наименование, имеющее место в настоящее время, не так уже безобидно, как может показаться с первого взгляда. Различные объединения стра­ховых видов дают возможность фондам расходовать средст­ва и на посторонние для них цели. Так, представляется целе­сообразным изменить наименование «Фонд социального страхования» на «Фонд страхования по болезни» (поскольку все другие фонды: пенсионный, медицинского страхования и другие - в определяющей степени являются фондами соци­ального страхования).

Следует также восстановить ликвидированный Фонд за­нятости, основные функции которого состоят в материальном обеспечении безработных и осуществлении мер по снижению безработицы и назвать его «Фондом страхования по безработи­це», т.е. в полном соответствии с его социальным риском, как это принято в международной практике.

Отражая по существу все основные этапы воспроиз­водства трудового потенциала, социальное страхование как форма социальной защиты, имеет комплексный, сис­темный характер и требует, чтобы все «поле» социально­го риска было обеспечено соответствующими формами защиты. В противном случае, эффективность системы в целом, как и отдельных видов страхования, может быть существенно снижена. При этом страхование каждого из видов социального риска может осуществляться как в обя­зательной, установленной законодательством, форме, так и в добровольном порядке.

Оптимальное соотношение и сочетание обязательных (ба­зовых) и добровольных (дополнительных) форм по всем видам социального страхования также во многом определяет его об­щую эффективность.

Нормы социальной защиты

В Российской Федерации действует множество норматив­но-правовых актов, регулирующих размеры пенсий, компенса­ций, нормы выплат и оказания услуг инвалидам. Многие из них устарели, невелики по размерам, не предусматривают целого ряда услуг по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Следствие - низкий уровень социальной защи­ты значительных слоев населения и особенно наиболее уязви­мых групп - иждивенцев погибших, инвалидов, нетрудоспо­собных граждан и их семей, малообеспеченных семей с детьми.

В этой связи при проведении реформы социального стра­хования требуются обоснование и систематизация всех видов выплат и услуг, повышение во многих случаях их минимально­го уровня и введение новых видов социальной защиты за счет средств социального страхования. Важно при этом выделить следующие принципиальные моменты:

• продолжительность периода компенсации утраченно­го заработка целесообразно устанавливать отдельно для каждого вида выплат с учетом определяющих его факторов (медицинских и социально-экономических);

• размеры выплат по социальному страхованию и право на их получение должны увязываться с трудовым стажем только по отдельным видам пенсий (по старости, досрочным), во всех же других случаях они не должны зависеть от страхо­вого стажа;

• размер выплат должен быть ориентирован на величи­ну прежней заработной платы или на величину страховых вы­плат получателя (принцип страховки).

При этом система обязательного социального страхования компенсирует трудящемуся величину утраченного заработка лишь до определенного уровня, т.е. отвечает за поддержание только определенного уровня социальной защиты при наступ­лении страховой ситуации. Нижняя граница уровня выплат оп­ределяется исходя из минимального потребительского бюджета и периодически пересматривается с учетом индекса цен и ми­нимальной заработной платы. За основу определения верхней границы берется уровень жизни, характерный для населения со средними доходами (для данного региона).

Следует отметить, что ориентация на уровень жизни при определении денежных выплат уместна тогда, когда выплаты из фондов социального страхования производятся в возмещение полной утраты заработка и когда в распоряжении получателя нет никаких других источников дохода.

Степень компенсации утраченного дохода, т.е. доля утра­ченного заработка, подлежащая выплате в качестве социальной поддержки, должна определяться в зависимости от экономиче­ских условий страны. Кроме того, следует ограничивать верх­ний предел компенсации (во всех случаях, когда возможно бы­строе возвращение к трудовой деятельности) с тем, чтобы не возникал соблазн слишком долго пользоваться услугами сис­темы социального страхования.

Дополнительное страхование, как правило добровольное, создает предпосылки для более полной компенсации утра­ченного заработка. Оно может быть организовано на основах личной и коллективной инициативы, сверх обязательных ви­дов страхования.

На первом этапе проведения реформы представляется це­лесообразным:

• определить установленный государством минималь­ный размер выплат по социальному страхованию;

• создать экономико-правовые предпосылки для широко­го развития добровольных дополнительных форм страхования;

• предусмотреть денежные выплаты, ориентированные на уровень фактического заработка, ограниченного устанав­ливаемым государством верхним пределом, после которого обязательное страхование не применяется;

• определить минимально устанавливаемый государст­вом уровень расходов на лечение и реабилитацию на основе нормативов в зависимости от видов заболевания, степени и видов утраты трудоспособности.