14.2. Организация банковского регулирования в Российской Федерации

В Российской Федерации органом банковского регулирования и надзора является Банк России. Как орган банковского регулирования Банк России выполняет следующие законодательно закрепленные за ним функции:

а) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций; выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

б) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

в) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

г) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования;

д) осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках РФ;

е) устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы.

Кроме того, Банк России как надзорный орган устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.

В соответствии с Законом о Банке России он может осуществлять надзорные и регулирующие функции как непосредственно сам, так и через создаваемый при нем орган банковского надзора. В настоящее время такой орган в Российской Федерации не создан, и надзором и регулированием банковской деятельности занимаются особые департаменты Банка России: Департамент лицензирования и финансового оздоровления кредитных организаций, Департамент банковского регулирования и надзора, а также Главная инспекция кредитных организаций. В регионах надзорные функции возложены непосредственно на главные территориальные управления (национальные банки республик в составе РФ) Банка России. В декабре 1996 г. был создан Комитет банковского надзора Банка России. Это коллегиальный орган, деятельность которого направлена на выработку рекомендаций и мер по реализации политики Банка России в сфере регулирования и надзора кредитных организаций.

В Российской Федерации широкая сфера финансовой деятельности, в которой участвуют банки, не подпадает под регулирующее воздействие Банка России. Это относится, в частности, к рынку ценных бумаг, сфере международных расчетов и др. В связи с этим Банк России, осуществляя функцию банковского регулирования и надзора, координирует свои действия с другими государственными органами: с Минфином России, ФСФР России, Федеральной таможенной службой (ФТС России), ФНС России и др. Для обеспечения благоприятных условий развития банковской конкуренции Банк России совместно с Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) контролирует соблюдение антимонопольных правил на банковском рынке и предотвращает проявления монополизма и сговора между банками.

Главная цель банковского регулирования и надзорадействующим в Российской Федерации законодательством определяется как поддержание стабильности банковской системы, защита интересов кредиторов и вкладчиков. Задачи Банка России по совершенствованию системы регулирования банковской деятельностью и развитию банковского надзора в среднесрочной перспективе конкретизированы в совместном программном документе Правительства РФ и Банка России «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года». Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международных признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг.

В сфере регистрации и лицензирования деятельностикредитных организаций задачами Банка России на среднесрочную перспективу являются:

› обеспечение прозрачности структуры собственности кредитных организаций;

› внедрение в практику оценки деловой репутации членов совета директоров и лиц, занимающих руководящие должности в кредитных организациях.

В сфере банковского надзораосновной задачей является развитие содержательных (риск‑ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования, исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций. Решение этой задачи предполагает:

› повышение качественных параметров банковского капитала, включая корректировку капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, и предотвращение использования таких схем;

› завершение создания системы раннего реагирования (системы предупреждения проблем), основой которой является разработка модели развития ситуации в кредитной организации, и ее внедрение в практику надзора;

› совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с юридическими и физическими лицами, в том числе с некредитными организациями – участниками банковских групп и банковских холдингов.

В сфере предупреждения несостоятельности (банкротства)кредитных организаций поставлена задача повысить оперативность реагирования на выявленные скрытые свидетельства финансовых трудностей кредитных организаций.

Для реализации своих функций в сфере банковского регулирования и решения поставленных перед ним задач по развитию банковской системы Банк России наделен правами нормотворческой деятельности, в силу которых он может издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России. Издаваемые им нормативные акты:

› обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц;

› не могут противоречить федеральным законам;

› не имеют обратной силы;

› должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ (Минюсте России) в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств;

› могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня опубликования в его официальном издании – Вестнике Банка России, за исключением случаев, установленных Советом директоров Банка России. В необходимых случаях эти акты в полном объеме направляются во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью.

Банк России наделен также широкими полномочиями по анализу и контролю за финансовым состоянием банков, их отдельных операций и деятельности в целом. В частности, Банку России предоставлены следующие права:

а) запрашивать и получать необходимую информацию:

– у кредитных организаций об их деятельности, требуя при этом разъяснений по полученной информации;

– у федеральных органов исполнительной власти для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической ситуации;

– о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20 % долей (акций) данной кредитной организации;

б) предъявлять квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации;

в) контролировать распределение пакетов акций кредитных организаций. Если юридическое или физическое лицо либо группа лиц, которые связаны между собой соглашением, являются зависимыми или дочерними, приобретают более 5 % акций кредитной организации, они должны уведомить об этом Банк России, а если они приобретают более 20 % акций – получить его предварительное согласие. Банк России имеет право не дать согласия, если будет установлено неудовлетворительное финансовое положение приобретателей;

г) проводить проверки кредитных организаций и их филиалов с целью контроля за выполнением федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России;

д) направлять кредитным организациям обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять санкции по отношению к нарушителям;

е) осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

При реализации своих полномочий в области контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций Банк России не должен вмешиваться в их оперативную деятельность, он не вправе требовать от них и выполнения несвойственных им функций.

В процессе проведения текущего надзора Банк России использует обе его формы: дистанционный надзор и инспекционные проверки на местах. В рамках дистанционного надзора Банком России создана система мониторинга текущего финансового состояния кредитных организаций и выявления на ранних стадиях проблем, возникающих у отдельных банков. Эта система включает в себя: разработку пруденциальных норм и требований; диагностику финансового состояния банков и контроль за выполнением пруденциальных требований на основании отчетности, передаваемой в Банк России.

Пруденциальные нормы –это нормы, соблюдение которых свидетельствует об осторожной политике данной кредитной организации, сохранении ею ликвидности и платежеспособности. Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:⁷⁰

– предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

– нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

– требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Финансовая диагностикабанков и других кредитных организаций проводится Банком России с использованием информационной и аналитической систем, она позволяет выявить финансовые проблемы и отрицательные тенденции в их деятельности.

По результатам дистанционного надзора выявляются так называемые проблемные банки,которые требуют более тщательного наблюдения и принятия мер надзорного реагирования. Результаты дистанционного надзора используются также для принятия оперативных мер воздействия к банкам, допускающим отдельные нарушения в своей деятельности, а также для определения плана и программы инспектирования банков.

Целью инспекционных проверокявляется определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России. Для достижения этой цели в ходе проверок инспекторы Главной инспекции кредитных организаций Банка России и его территориальных управлений проводят оценку:

› реального финансового состояния кредитных организаций и перспектив их деятельности;

› соблюдения законодательства и нормативных актов Банка России;

› достоверности учета и отчетности кредитной организации;

› уровня банковских рисков, качества активов;

› величины и достаточности собственного капитала;

› системы управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации.

При проведении инспекционных проверок основное внимание уделяется содержательной оценке отдельных направлений деятельности кредитных организаций, изучению рискообразующих факторов. При этом инспекторы должны работать во взаимодействии со специалистами дистанционного надзора.

Инспекторы Банка России проводят комплексные и тематические проверки кредитных организаций. Предметом комплексной проверки является деятельность кредитной организации в целом; предметом тематических проверок – отдельные аспекты ее деятельности, например проверка правильности формирования резервных требований, депонируемых в Банке России, проверка правильности создания резервов на возможные потери и др.

Банк России обязан проверять каждую кредитную организацию не реже одного раза в год. Выбор кредитных организаций для того или иного вида проверки производится с учетом степени их финансовой устойчивости и рекомендаций специалистов дистанционного надзора.

Акт проверки кредитной организации⁷¹должен содержать сведения о достоверности учета и отчетности кредитной организации, выявленных нарушениях и недостатках в ее деятельности, устранении кредитной организацией на дату завершения проверки выявленных нарушений и недостатков в деятельности.

Материалы инспекционных проверок используются специалистами дистанционного надзора для принятия мер надзорного реагирования.

Меры надзорного реагированияприменяются к кредитным организациям на основании Закона о Банке России. Этот Закон обозначил конкретные ситуации, в которых Банк России как надзорный орган может применять те или иные меры воздействия. Так, они могут быть применены, во‑первых, при нарушении кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, во‑вторых, при непредставлении информации либо представлении неполной или недостоверной информации; в‑третьих, в случае возникновении ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков) и стабильности банковской системы в целом. Реальным подтверждением возникновения подобных ситуаций является невыполнение кредитной организацией установленных пруденциальных норм.

Основной задачей, решаемой Банком России как надзорным органом при применении мер воздействия, является регулирование деятельности кредитных организаций в целях приведения ее в соответствие с нормами банковского законодательства и требованиями Банка России. На практике выделяют два типа мер воздействия: предупредительные и принудительные.⁷²

Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно с учетом характера допущенных кредитной организацией нарушений, причин, обусловивших их возникновение, общего финансового состояния кредитной организации и ее положения на федеральном и региональном рынке банковских услуг.

Предупредительные мерыприменяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков, т. е. на ранних стадиях их возникновения:

1) при ухудшении показателей деятельности кредитной организации, если установленные Банком России обязательные нормативы и иные требования, определяющие предельные уровни рисков, выполняются либо имеют место незначительные их нарушения, не свидетельствующие о развитии процессов, угрожающих финансовому состоянию кредитной организации, интересам ее кредиторов и вкладчиков;

2) если по данным отчетности кредитной организации и другой информации имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения ее финансового состояния, например текущие убытки от банковских операций и сделок, тенденция к снижению собственного капитала, привлечение средств на условиях хуже рыночных, отказ клиентов (вкладчиков), средства которых составляли значительную долю в привлеченных ресурсах, от обслуживания в данной кредитной организации, падение рыночной стоимости свободно обращающихся акций и долговых обязательств кредитной организации и другие аналогичные факты;

3) при несоблюдении требований законодательства и нормативных актов Банка России в части регистрации кредитных организаций, их лицензирования и расширения деятельности.

К предупредительным относятся следующие конкретные меры воздействия:

› доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и обеспокоенности надзорного органа по поводу состояния дел в этой организации;

› изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

› предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее участниками (акционерами);

› установление дополнительного контроля за работой кредитной организации и выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Целесообразность применения предупредительных мер и их конкретная форма определяются надзорным органом самостоятельно. Обязательным условием при этом является ответственный и конструктивный подход аппарата управления кредитной организации и ее акционеров к устранению выявленных нарушений, а также его взаимодействие с надзорным органом, которое должно выражаться в принятии ими на себя конкретных обязательств по корректировке деятельности кредитной организации.

При более серьезных нарушениях в деятельности кредитной организации, сопровождающихся ухудшением ее финансового состояния, применение предупредительных мер должно сочетаться с принудительными мерами воздействия.

В течение последних трех лет письменная информация о недостатках в деятельности кредитной организации является наиболее часто применяемой предупредительной мерой воздействия. В адрес кредитных организаций ежегодно направляется более 1000 письменных информации о недостатках в деятельности с рекомендациями по их исправлению.

Принудительные мерывоздействия требуются, когда предупредительные меры не приносят результата и не могут обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основаниями для их применения являются:

а) нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России;

б) непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации;

в) создание реальной угрозы интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков) в результате совершаемых кредитной организацией операций.

К основным принудительным мерам воздействия относятся:

› штрафы;

› требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, включая требование о предоставлении и выполнении плана финансового оздоровления (плана санации);

› ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев;

› запрет на осуществление банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

› запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

› требование о замене руководителей кредитной организации;

› введение временной администрации по управлению кредитной организацией;

› отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Некоторые принудительные меры, например штрафы, применяются на основании результатов дистанционного надзора, другие должны основываться на комплексной оценке деятельности кредитной организации с учетом выводов инспекционной проверки.

Принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания. Информация обо всех случаях направления (отмены) предписания рассматривается как конфиденциальная. Введение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация об этих мерах воздействия не является конфиденциальной.

В 2006 г. требования по различным направлениям деятельности предъявлялись к 861 кредитной организации (в 2005 г. – к 836), из них 56 % были связаны с нарушением Закона о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем.

Информацию о применении мер воздействия территориальное учреждение Банка России по местонахождению головного офиса кредитной организации представляет территориальным учреждениям Банка России по местонахождению ее филиалов. Контроль за выполнением кредитной организацией требований предписания осуществляется надзорным органом, направившим его. Составленный кредитной организацией план мероприятий по ее финансовому оздоровлению подвергается тщательному анализу, основной упор при этом делается на оценку адекватности и эффективности мер, предусмотренных в плане.