76. Система межбюджетных отношений в рф

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важ­ными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) меж­ бюджетных отношений;

• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюд­жетных обязательств;

• четкая нормативная регламентация, исключающая возмож­ность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;

• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависи­мости от места своего проживания, к основным социальным бла­гам и услугам.

Межбюджетные отношения включают в качестве ос­новных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает зако­нодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоян­ной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномо­чий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъекта­ми Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определе­ны предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 - предме­ты совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения². За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуп­равления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осущест­вляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным орга­ном Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84—86 Бюджетного ко­декса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муници­пальных образований, которые представляют собой обусловлен­ные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъек­тов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, орга­нам местного самоуправления, иностранным государствам, меж­дународным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимают­ся свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуп­равления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соот­ветствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муни­ципальных образований представляются в исполнительный ор­ган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образова­ний, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Ми­нистерство финансов РФ.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюдже­тов метода распределения доходов начали использоваться мето­ды разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в миро­вой практике.

К таким методам относятся³:

• разделение видов налогов между уровнями управления;

• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подле­жать ставка или объем налоговых поступлений);

• региональные и местные надбавки к федеральным (регио­нальным) налогам⁴. (В РФ этот метод не используется).

Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах на­логовой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида - федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, — которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц являясь федеральны­ми, полностью поступает соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью услов­ности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема на­логовых поступлений применяется при разграничении ряда ак­цизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом кво­тирование объема налоговых поступлений можно относить к ме­тодам разграничения доходов только при условии, что это квотирование предусмотрено законодательством на постоянной осно­ве (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ).

До 2005 года в Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы — налоговые и неналоговые пла­тежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами пол­ностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов⁵ — феде­ральные и региональные налоги и иные платежи, по которым за­конодательными (представительными) органами власти выше­стоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в про­центах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам та­ких доходов в целях финансовой помощи.

Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов.

При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой раз­вития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года предлагается учитывать следующие критерии⁶:

• стабильность;

• экономическая эффективность;

• территориальная мобильность налоговой базы;

• равномерность размещения налоговой базы;

• социальная справедливость;

• бюджетная ответственность.

Однако разграничить доходы между бюджетами на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления, не­возможно, поскольку в нашей стране исторически сложились су­щественные различия в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения доходов не представляется возможным. Поэтому во многих государствах, в том числе и в России, наряду с разгра­ничением доходов применяется перера­спределение средств между бюджетами (межбюджетное регули­рование).

Перераспределение средств между бюдже­тами разных уровней представляет собой процесс ежегодной пере­дачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вы­шестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наибо­лее важными отношениями, возникающими между органами го­сударственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и соци­альной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуп­равления, и объемом возложенных на него полномочий. Ис­пользование данного функционального элемента межбюджет­ных отношений связано с необходимостью сглаживания раз­личий в социально-экономическом развитии регионов и муни­ципальных образований, компенсации решений, принятых вы­шестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. по­крытия внутригодовых кассовых разрывов).

Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами и бюджетных кредитов.

Дотации – это бюджетные, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе.

С 01.01.2005 года предоставляются на финансирование текущих и капитальных расходов.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

С 01.01.2055 года предоставляются только из Федерального фонда компенсаций, региональных фондов компенсаций и местных бюджетов.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной (на срок до 1 года) и возмездной основах..

Бюджетные кредиты предоставляются на финансирование текущих капитальных расходов.

В процессе исполнения бюджета может также использовать­ся такая форма перераспределения средств между бюджетами, как взаимные расчеты. Они возникают между бюджетами в ходе их исполнения, в случае внесения изменений в бюджетное и на­логовое законодательство, перераспределения полномочий меж­ду органами власти разных уровней, передачи объектов из под­чинения органа власти одного уровня — другому, а также приня­тия других решений, влекущих увеличение бюджетных расходов или снижение бюджетных доходов и не учтенных при утвержде­нии соответствующих бюджетов. Кроме того, в практике меж­бюджетного перераспределения средств могут использоваться также бюджетные компенсации. Под ними понимаются суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в дру­гой для возмещения выпадающих доходов и покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня⁷.

Взаимные расчеты и бюджетные компенсации можно рас сматривать как формы объективно обусловленной передачи средств из бюджета органа власти, принявшего решение о внесе­нии изменений в бюджетное или налоговое законодательство, а также о передаче части полномочий нижестоящему органу влас­ти или передаче объектов из подчинения одного уровня власти другому, — бюджету органа власти, на котором эти решения отра­зятся (снизятся бюджетные доходы или увеличатся бюджетные расходы).

Часть межбюджетных трансфертов можно отнести к финансо­вой помощи, которая предполагает предоставление денежных средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на це­ли выравнивания уровня социально-экономического развития территорий, стимулирование осуществления общегосударственных реформ в различных сферах и др. Исходя из этого к финан­совой помощи можно отнести дотации, в том числе предоставля­емые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, и субсидии.

В настоящий момент в России на федеральном уровне существу­ют пять фондов межбюджетного регулирования:

• Фонд финансовой поддержки регионов. Средства Фонда пре­доставляются в виде дотаций на выравнивание уровня бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ⁸. Распределение средств Фон­да осуществляется на основе сопоставления налогового потенци­ала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам РФ;

• Фонд компенсаций. Предназначен для исполнения расход­ных обязательств субъектов РФ и/или муниципальных образова­ний, финансовое обеспечение которых в соответствии с Феде­ральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций из феде­рального бюджета. Распределение средств Фонда между субъек­тами РФ проводится в виде субвенций пропорционально числен­ности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию обязательств;

• Фонд софинансирования социальных расходов. Средства фонда в виде субсидий используются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидирован­ных бюджетов субъектов РФ;

• Фонд регионального развития. Создан для долевого финанси­рования инвестиционных программ (проектов) развития общест­венной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Средства фонда в виде субсидий предоставляются на реализацию инвестиционных программ (проектов) и федераль­ных целевых программ регионального развития;

• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Является правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. Средства Фонда расп­ределяются между отобранными на конкурсной основе субъекта­ми РФ (муниципальными образованиями), осуществляющими ре­ализацию программ реформирования региональных (муници­пальных) финансов, и направляются на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, раз­витие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.

В составе бюджетов субъектов РФ могут быть образованы ре­гиональные фонды финансовой поддержки муниципальных об­разований, региональные фонды компенсаций, фонды муници­пального развития субъектов РФ, региональные фонды софинансирования социальных расходов и региональные фонды реформирования муниципальных финансов. Их функции анало­гичны тем, которые возложены на соответствующие федераль­ные фонды межбюджетного регулирования,

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из феде­рального фонда компенсаций и региональных фондов компенса­ций) предоставляются при условии соблюдения органами госуда­рственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ­ления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам) предоставляются при отсутствии просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным бюджетом (органов местного самоуправле­ния перед бюджетом субъекта РФ), Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерально­го бюджета (местными бюджетами из бюджетов субъектов РФ), для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собствен- ных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет на­чиная с очередного финансового года предоставляются при усло­вии подписания и соблюдения условий соглашений с Министер­ством финансов РФ о мерах по повышению эффективности ис­пользования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Аналогичные усло­вия могут быть установлены в законах субъектов РФ в отношении предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

При несоблюдении органами государственной власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления условий предостав­ления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ Министерство финансов РФ или орган, исполняющий бюджет субъекта РФ, вправе приостановить пре­доставление межбюджетных трансфертов (за исключением суб­венций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций) соответствующим субъектам РФ (муници­пальным образованиям).