8.Поняття та місце публічних фондів коштів у фінансовій системі України, їх види.(сучасне поняття)

Бурхливий розвиток фінансового права протягом останніх десяти років в Україні та всіх країнах СНД поставив питання про необхідність перегляду багатьох базових категорій фінансо-вого права та нового осмислення предмета фінансового права. Участь у відповідних дискусіях та обміні думками беруть не тільки українські фахівці, а й провідні юристи-фінансисти «близь-кого зарубіжжя»[1; 2; 3; 4; 5; 6]. Однією з причин розпочатої дискусії стала поява нових видів грошових фондів, які не вписувались в існуючі «класичні» визначення предмета фінансового права, а також негайна потреба у запровадженні ефективного правового регулювання витрат цих фондів. Першим прикладом таких грошових фондів стали бюджети органів місцевого са-моврядування, які за новими Конституціями України і Росії не є державними фондами, і їх ко-шти також не можуть розглядатися як приватна власність будь-яких осіб. Після досить гарячих дискусій в юридичній літературі про те, нормами якого права має регулюватися накопичення та використання коштів бюджетів органів місцевого самоврядування, більшість авторів погодила-ся з тим, що предмет фінансового права необхідно розширити, включивши у нього не тільки державні фонди коштів, а й фонди коштів органів місцевого самоврядування (фонди комуналь-ної чи муніципальної власнос- ті)^; 8; 9]. Але на цьому проблема переосмислення предмета фінансового права не була вирішена остаточно через виникнення в країнах СНД протягом останніх років нових видів пуб-лічних за своєю природою фондів коштів, які не є ні державною, ні комунальною (муніципаль-ною) власністю. Правовий статус таких фондів та проблема правового регулювання їх витрат сьогодні поки-що залишаються майже недослідженими в правовій літературі, і є метою дослі-дження даної статті. 1. Історичні витоки публічних фондів та публічних видатків як категорій фінансового права. Вперше використання терміна «публічні фонди» та «публічні видатки» в юридичній лі-тературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних працях класиків фінансового права. Але тоді ці терміни вживалися класиками поряд з терміном «державні кошти», «державні видатки», «суспільні видатки» як їх синоніми. Так, С.Іловайський у підручнику фінансового права використовує термін «публічні ви-датки» як синонім терміна «державні видатки». Коментуючи класифікацію державних видатків, запропоновану Д.Львовим у «Курсі фінансового права» та В.Лебедєвим в підручнику «Фінан-сове право», С.Іловайський пише: «Дуже розповсюдженим є розподіл публічних видатків на виробничі та невиробничі»[10]. А аналізуючи видатки на військові цілі та мілітаризм держав, С.Іловайський зазначає, що останній не лише призводить до величезних публічних видатків, але також є тяжким тягарем для усього народного господарства[10]. Далі, аналізуючи зростання видатків в державі, він пише: «Дійсно, статистичні дані вказують на вражаюче зростання публічних видатків... Не менш швидко, а в деяких випадках швидше ніж навіть державні, зрос-тають видатки місцевих самоврядних союзів, особливо великих міст»[10]. Крім того, досліджуючи державні фінанси наприкінці 19 ст. класики фінансового права царської Росії часто відносили до категорії «державні видатки» не тільки видатки державної казни (тобто суто державні видатки у сьогоднішньому розумінні), а й видатки інших «примусо-вих союзів у державі» насамперед таких як общини, земства, округи та інші місцеві утворен-ня[11; 12]. Таким чином, в часи формування фінансового права царської Росії класики використо-вують два терміна — «публічні видатки» та «державні видатки» — як синоніми. Однак в якості основного терміна частіше використовувався останній в силу того, що в царській Росії чіткого поділу на «публічне», «приватне» та «державне» в юридичній та економічній літературі не від-булося! 13]. Не відбулося такого чіткого розподілу цих категорій і після Великої Жовтневої ре-волюції в силу «не актуальності» цього питання. Адже після проведення повної націоналізації всієї власності в державі, все «публічне» фактично стало ототожнюватися з «державним», вна-слідок чого термін «державне» повністю замінив термін «публічне». При цьому значно звузи-лося первинне розуміння того, про що на початку йшла мова, але це було непомітно в умовах повного одержавлення всієї власності у країні. У той же час, зарубіжні автори використовували у своїх працях терміни «публічні видатки» та «публічні фонди», які перекладалися на українсь-ку мову як «державні видатки» та «державні фонди» заради відповідності термінології, що ви-користовувалася в радянському фінансовому праві. 2. Теоретичне обгрунтування повернення до категорій «публічні видатки» та «публічні фонди» у сучасному фінансовому праві. Фінансове право є галуззю публічного права. Сьогодні публічне право, як і фінансове право, переживає нове осмислення базових категорій у зв'язку з подальшим розвитком та поглибленням розуміння його предмета. Предмет публічного права сьогодні охоплює не тільки такі «традиційні» сфери, як державний устрій та державна влада, управління і організація самоврядування, але також й виявлення публічного інтересу як сумарного, узагальненого соціального інтересу в кожній із сфер — економічній, соціальній і інших. При цьому до публічного інтересу відносять: державний інтерес, суспільний інтерес та територіальний інтересі [14]. Як відмічає Ю.Тихомиров, сьогодні необхідно по-новому осмислити поняття публічності у суспільс-тві, не звужуючи його лише до державних інтересів і розуміючи під цим також спільні інтереси людей як інтереси різного виду товариств, об'єднань (у тому числі — територіальних), інтереси колективної самоорганізації та саморегулювання й самоуправління[^]. Для фінансового права (як галузі публічного права) таке розуміння публічного права означає необхідність проведення заміни категорій «державний інтерес», «державні видатки», «державні фонди» на більш об'ємні категорії «публічний інтерес», «публічні видатки», «публі-чні фонди» у визначеннях фінансової діяльності держави, предмета фінансового права та гро-шових фондів, які охоплюються ним. Це призведе до розширення предмета фінансового права і правомірного включення в нього не тільки суто державних фондів коштів, а й інших, публічних за своєю природою фондів коштів, які при вузькому розумінні публічного права необгрунтова-но залишалися поза предметом фінансового права. Одним із прикладів такого неправомірного звуження предмета фінансового права, на мій погляд, були пропозиції не відносити до цього предмета бюджети місцевих самоврядувань як такі, що не є державними фондами ко-штів[3; 4; 5; 6]. Публічний інтерес включає державний інтерес лише як один із різновидів публічного ін-тересу, носієм якого є держава у особі системи відповідних державних органів. При цьому фі-нансовою основою для реалізації та забезпечення задоволення державних інтересів є Держав-ний бюджет. Отже, Державний бюджет є різновидом публічних фондів, а його видатки — різ-новидом публічних видатків, які мають цільове використання — фінансування реалізації інте-ресів саме держави. Крім того, предметом публічного права є публічний суспільний та терито-ріальний інтереси. Постає питання: які інституції є носіями цих видів публічного інтересу та що є фінансовою основою для забезпечення їх реалізації? Згідно з новою Конституцією України носієм територіального інтересу є органи місце-вого самоврядування. Так, відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування згідно з ст. 142 Консти-туції України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, приро-дні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Отже, бюджети органів місцевого самоврядування також за своєю природою є публічними фондами, кошти яких є комунальною (муніципальною) власністю. А видатки цих публічних фондів є різ-новидом публічних видатків в державі, які мають своє цільове використанням — на реалізацію та забезпечення задоволення територіального публічного інтересу. Певні складнощі виникають при з'ясуванні «легітимних носіїв» та фінансової основи ре-алізації суспільного інтересу. Проблема інтересів у публічному праві завжди сприймалася та дискутувалася юристами дуже гостро. Основною темою для дискусій та предметом розбіжності у поглядах було визначення джерел формування суспільного інтересу. Обговорювалося, чи вважати такими джерелами класові, групові, особисті чи узагальнені соціальні інтереси? Сучас-ні автори — теоретики публічного права доходять висновку, що під публічним суспільним ін-тересом треба розуміти спільні інтереси, які можна розглядати як узагальнення особистих, гру-пових інтересів, без задоволення та реалізації яких неможливо, з одного боку, реалізувати при-ватні інтереси осіб, а з іншого — неможливо забезпечити цілісність, стабільність та нормальний розвиток організацій, держав, націй, соціальних прошарків та суспільств у ціло-му[14]. При цьому закони та інші правові акти поступово забезпечують державне визнання, реалізацію та захист будь-яких публічних інтересів, включаючи суспільні інтереси. Суспільний інтерес, в свою чергу, проявляється у різних формах. Визнані державою сус-пільні інтереси у загальному вигляді сформульовані в конституціях країн, а механізми їх реалі-зації та захисту встановлюються у законах та інших нормативно-правових актах. Серед основ-них інтересів, які є як суспільними, так і державними, класично визнавався інтерес у забезпе-ченні охорони державних кордонів, оборони країни від зовнішньої агресії, захисті політичної активності громадян, тощо. Але з прийняттям багатьма країнами, у тому числі Україною та кра-їнами СНД, концепції побудови правової держави, в якій насамперед захищаються основні пра-ва і свободи людини, на передній план виступають нові суспільні інтереси, що дедалі повніше визнаються державами. Так, одним із основних суспільних інтересів, які захищаються та реалі-зуються в сучасних державах, стає інтерес громадян у отриманні соціального захисту та соціа-льного забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати го-дувальника, безробіття з незалежних від громадян обставин, а також у старості та в інших випа-дках. Відповідно до ст. 46 Конституції України право на таке соціальне забезпечення гаранту-ється загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечен- ня; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за не-працездатними. Таким чином, одним із основних видів публічного суспільного інтересу сьогодні стає ін-терес громадян у соціальному забезпеченні та соціальному страхуванні. І, як видно із Консти-туції України, цей суспільний інтерес не тільки визнається, а й гарантується державою. Останнє означає, що держава має взяти на себе організацію механізмів реалізації цього інтересу та ви-значити джерела його фінансування. Інакше гарантія забезпечення реалізації цього інтересу за-лишиться лише декларацією, і він не зможе бути задоволений. Які ж фонди коштів є основою для реалізації цього виду суспільного інтересу в Україні, і яка юридична природа цих фондів? В Україні функціонує чотири державних фонди соціального страхування! 15; 16; 17; 18]: 1) Пенсійний фонд України; 2) фонд загальнообов'язкового державного соціального страхуван-ня на випадок безробіття. Його кошти формуються за рахунок страхових внесків роботодавців (1,9% суми фактичних витрат на оплату праці), найманих працівників (0,5% суми оплати праці) і державних асигнувань. За рахунок його коштів фінансується, наприклад, допомога по безро-біттю, здійснюється профорієнтація, перепідготовка, підвищення кваліфікації безробітних; 3) фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворю-вань. Страхові внески до фонду вносять лише роботодавці — від 0,2 до 13,8% сум фактичних витрат на оплату праці (залежно від класу професійного ризику виробництва); 4) фонд соціаль-ного страхування з тимчасової втрати працездатності. Роботодавці сплачують у фонд 2,9% від сум фактичних витрат на оплату праці, а наймані працівники — 0,5% від суми оплати праці. Ці гроші використовуються, зокрема, на оплату лікарняних листків, для допомоги вагітним і поро-діллям, на санаторно-курортне лікування й оздоровлення, на поховання. Відповідно до зазначених законів України ці фонди (окрім Пенсійного фонду України) не є органами державної влади та органами місцевого самоврядування, всі чотири фонди не включаються до Державного бюджету України та будь-які місцеві бюджети, їх кошти утворю-ються в основному за рахунок обов'язкових внесків юридичних та фізичних осіб, а управління ними (за виключенням Пенсійного фонду України) здійснюється правліннями, утвореними на паритетній основі з представників держави, застрахованих осіб та роботодавців, представлених у правліннях кожного фонду в рівній кількості (по 15 осіб від кожної сторони)[15; 16; 17; 18]. Отже, органи управління цих фондів (окрім Пенсійного фонду України) не є органами державної влади та органів місцевого самоврядування, їх кошти не є ні державною, ні комуна-льною (муніципальною) власністю і використовуються виключно для фінансування виплат громадян за визначеними законами цільовими соціальними програмами (тобто, використову-ються для задоволення публічного суспільного інтересу). Звідси можна зробити висновок, що фонди загальнообов'язкового державного соціального страхування в Україні є новим видом пу-блічних фондів, які не є ні державними, ні комунальними (муніципальними) публічними фон-дами. А витрати цих фондів є публічними витратами, які мають цільове призначення — задово-лення суспільного інтересу в існуванні соціального страхування та соціального забезпечення в державі. При цьому накопичення коштів цих публічних фондів та здійснення видатків регулю-ється відповідними законами України. Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити наступні висновки: 1) предметом фінансового права у сучасний період є суспільні відносини, які з'являються в процесі діяльності в державі по створенню, розподілу та використанню грошових публічних фондів з метою реалізації публічних інтересів, визнаних державою; 2) до публічних фондів в України відносяться: — Державний бюджет України, кошти якого є державною власністю та витрачаються для реалізації загальнодержавних публічних інтересів; — бюджети органів місцевого самоврядування, кошти яких є комунальною (муніципа-льною) власністю та витрачаються для реалізації публічних територіальних інтересів, визнаних органами самоврядування відповідних територій та/або їх об'єднань; — фонди загальнообов'язкового державного соціального страхування, кошти яких не є державною чи комунальною власністю та витрачаються для реалізації суспільного інтересу в існуванні соціального страхування та соціального забезпечення, визнаного державою.