8. Проблемы совершенствования банковской системы

Для понимания правового статуса Центрального банка и его роли в банковской системе нужно выяснить характер тех взаимосвязей в банковской системе, которые складываются между ним и кредитными организациями, а также филиалами и представительствами иностранных банков. Все эти взаимосвязи в юридическом смысле являются правоотношениями, а в правоотношении, как известно, реализуются права и обязанности его участников. Такими участниками выступают, прежде всего кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, а также Банк России. Поэтому вопрос о понятии банковской системы затрагивает права и законные интересы кредитных организаций, а стало быть, - права их учредителей и участников. На наш взгляд, было бы правильным закрепить основные элементы банковской системы в Конституции РФ.

Понятие и структура банковской системы. Термин "банковская система", применяемый в российском законодательстве, равнозначен термину "система кредитных организаций". Раскрывая понятие банковской системы, мы имеем в виду систему кредитных организаций, которая включает не только центральный банк и банки, но и так называемые небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Это первый аспект - институциональный. Но между названными элементами системы возникают определенные отношения, тоже регулируемые банковским правом. Это второй аспект - функциональный. В определенном смысле банковская система может рассматриваться как совокупность институциональной и функциональной подсистем.

Институциональная подсистема - структура банковской системы, ее самая стабильная часть. Она регулируется федеральными законами. Функциональная подсистема более подвижна, динамична и в основном связана с осуществлением банковской деятельности. Она регулируется банковским законодательством (федеральными законами) и нормативными актами Банка России.

Банковская система имеет внутригосударственный и внешний аспекты. Зарубежные филиалы и дочерние организации российских кредитных организаций, а также представительства, открытые за рубежом, с точки зрения порядка открытия и управления ими являются частью банковской системы. Это внешняя часть банковской системы. Правда, такое понятие теоретическое, ибо в таком виде оно не закреплено в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Термин "банковская система" в Федеральном законе используется только применительно к тем кредитным организациям, которые зарегистрированы на территории Российской Федерации.

О внутригосударственном аспекте - внутренней структуре банковской системы - речь пойдет дальше. Пока же рассмотрим внешний аспект банковской системы.

Банковская система имеет не только внутригосударственное устройство, но и часть структуры, находящейся за рубежом. И хотя в ст. 2 Федерального закона она не названа как часть банковской системы, тем не менее, она реально существует. Такая же ситуация характерна и для других стран. Это объясняется тем, что в соответствии с Федеральным законом надзорные органы в большинстве случаев дают разрешения на открытие филиалов и дочерних банков, представительств за рубежом. Между кредитными организациями и их зарубежными филиалами, дочерними банками и представительствами существуют гражданско-правовые отношения. Однако между Банком России и кредитными организациями также существуют банковские правоотношения, составной частью которых являются отношения надзора. В гл. V Федерального закона "Филиалы, представительства и дочерние организации кредитной организации на территории иностранного государства" в ст. 35 "Филиалы, представительства и дочерние организации кредитной организации на территории иностранного государства" до 1 января 2007 г. предусматривается, что "кредитная организация может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после уведомления Банка России - представительства. Кредитная организация может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации. Банк России не позднее трехмесячного срока с момента получения соответствующего ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. В случае, если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, соответствующее разрешение Банка России считается полученным". Однако с 1 января 2007 г. вступают в силу изменения в части первой и части второй ст. 35 данного Федерального закона. Согласно новым нормам, кредитная организация, имеющая генеральную лицензию и собственные средства (капитал) в размере не ниже суммы рублевого эквивалента 5 миллионов евро, может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после уведомления Банка России - представительства. А кредитная организация, имеющая генеральную лицензию и собственные средства (капитал) в размере не ниже суммы рублевого эквивалента 5 миллионов евро, может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации."

Теперь уже федеральный закон, а не нормативные акты Банка России, как это было раньше, устанавливает требования к размеру капитала кредитной организации.

В свое время, Банк России издал соответствующие нормативные акты*(91). В частности вопрос об участии в капиталах иностранных организаций регулируется Положением Банка России от 4 июля 2006 года N 290-П "О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации".

При выдаче разрешения учитываются требования банковского законодательства страны места нахождения кредитной организации, в которой предполагается участие. Выдача разрешений на участие в уставном капитале кредитных организаций в оффшорных зонах допускается только при наличии двустороннего соглашения между Банком России и органом, осуществляющим надзор за деятельностью кредитных организаций в стране места нахождения кредитной организации, предусматривающего обмен информацией в области банковского надзора"*(92).

На наш взгляд, филиалы российских банков за рубежом, зарубежные дочерние банки российских банков могут, говоря условно, рассматриваться как внешняя часть банковской системы. Аргументировать это можно следующим образом. Банковская система состоит не только из институциональных, но и из функциональных элементов. Это не только организации и учреждения (термин "учреждение" имеет отношение только к Банку России), но и правовые отношения между ними.

Внутренняя структура банковской системы и ее правовой регулирование. Структура банковской системы в том виде, в котором она закреплена в федеральном законодательстве, не охватывает все ее действительное разнообразие.

Некоторые элементы банковской системы фактически в той или иной мере существуют, но в Федеральном законе не закреплены. Речь идет прежде всего о тех банках, которые фактически являются государственными и по примеру других стран должны быть предусмотрены как государственные банки. В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" должен подробно регламентироваться правовой статус Внешэкономбанка, Внешторгбанка и Сбербанка.

В связи с кризисом 1998 г. в банковской системе появился еще один структурный элемент - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Затем, в связи с выполнением поставленных перед ним задач АРКО было упразднено. На его базе было создано Агентство по страхованию вкладов (АСВ), которое действует в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

АСВ - государственная корпорация. Но в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" такой элемент структуры банковской системы не предусмотрен. Ведь государственная корпорация - это не разновидность кредитной организации. Стало быть, она не является той организацией, которая входит в структуру банковской системы России. Вместе с тем, ее влияние на эту систему трудно переоценить.

В федеральных законах не предусматриваются и такие подразделения кредитной организации, как, например, отделения кредитных организаций. Ни в Федеральном законе, ни в Гражданском кодексе РФ не предусмотрены отделения, как понятия, равнозначные понятию "филиал".

В ст. 2 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", которая называется "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", указываются два основных компонента, а по сути - две подсистемы. Это институциональная подсистема - Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков (ч. 1) и нормативная подсистема законы и подзаконные нормативные акты, которые ее регулируют (ч. 2). В ч. 1 ст. 2 Федерального закона говорится: "Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков"*(93). В ч. 2 этой статьи сказано: "Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России"*(94). Таким образом, подзаконными нормативными актами может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система. Вопрос о правовом регулировании банковской системы остается открытым. Вместе с тем анализ ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", на наш взгляд, позволяет сделать вывод, что правовое регулирование банковской системы может регулироваться федеральными законами, а также другими нормативными актами в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами. Например, Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" предусматривает право Банка России устанавливать порядок регистрации филиалов кредитной организации с иностранными инвестициями на территории Российской Федерации. Однако ему не предоставлено, например, право регулировать порядок создания филиалов и представительств кредитной организации. Или, скажем, в федеральных законах ничего не сказано о так называемых дополнительных офисах кредитных организаций, тем не менее, Банк России регулирует и эти вопросы (см. Инструкцию Банка России N 109-И)*(95).

Как уже говорилось, в федеральных законах не предусматриваются такие подразделения кредитной организации, как отделения кредитных организаций. Применительно к некоторым банкам создание отделений регулировалось постановлениями Верховного Совета РСФСР. Однако ни Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", ни Гражданский кодекс РФ не предусматривают такое регулирование и не дают ответ на вопрос о правовом положении названных структур. Федеральный закон может предусматривать случаи, когда вопросы банковской системы регулируются подзаконными актами, но это должны быть акты федеральных органов власти. Так, в частности, в уже отмененном Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций", предусматривалось, что "отношения, связанные с осуществлением мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными актами Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России)"*(96). Теперь этот же подход применительно к обязательному страхованию вкладов закреплен и в Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

А мы знаем, что в ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" закреплен исчерпывающий перечень источников банковского права - Конституция РФ федеральные законы и нормативные акты Банка России. Поэтому и с этой точки зрения, АСВ находится вне структуры банковской системы России. Но, как уже говорилось, его влияние на эту структуру вполне очевидно.

Правовой статус, структура и функции Банка России регулируются только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно, в субъектах Федерации, в той или иной форме, могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Банк России не уполномочен регулировать свою структуру, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом. Это вытекает из анализа ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". В ней говорится только о регулировании банковской деятельности, но не о банковской системе, составной частью которой является Банк России. Поэтому Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает, что структура Банка России определяется Советом директоров. Что же касается системы Банка России, то она определена в самом Федеральном законе.

Банковская система и международные банки. Статья 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не отвечает на вопрос о том, входят ли в структуру банковской системы международные банки, в которых участвует Российская Федерация. С точки зрения анализа основных составляющих банковской системы, не вполне ясен правовой статус международных банков, созданных на территории России. Как известно, по Конституции РФ международный договор обладает приоритетом над внутригосударственными нормами в случае их коллизии. Здесь действует международный договор. Но в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" не показано место таких банков в банковской системе. Так, Соглашение об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г. (ст. 2) предусматривает, что "Банк является юридическим лицом. Местонахождение Банка - город Москва. Банк может участвовать в международных финансовых и банковских организациях и союзах. Деятельность Банка регулируется настоящим Соглашением и Уставом Банка, являющимися его неотъемлемой частью. Отношения между Банком и страной пребывания Банка, включая его привилегии и иммунитеты, определяются соответствующим соглашением". В Уставе Межгосударственного банка он определяется как международное расчетное и кредитно-финансовое учреждение. Между тем учреждение не является элементом банковской системы. Следовательно, и международный банк не является частью банковской системы. Международный банк создан и действует в соответствии с нормами международного публичного права. Однако это не снимает вопрос о совершенствовании банковского законодательства с тем, чтобы в нем был урегулирован вопрос о взаимодействии международных банков, создаваемых на территории Российской Федерации, и ее же банковской системы в лице Банка России. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" только в общей форме сказано о заключении межбанковских соглашений. Поэтому нужно подробнее урегулировать полномочия Банка России и порядок заключения межбанковских соглашений.

Банковская система и иностранные банки. Вопрос об участии иностранного капитала в российской банковской системе предусмотрен в банковском законодательстве. Однако эта проблема в той или иной мере затрагивает общественные интересы России. Как показывает опыт развития других стран, проблема участия иностранного капитала всегда, так или иначе, связана с вопросами государственного суверенитета. (Подробнее об этом см.: Братко А.Г. Иностранные банки в России; Он же Глобализация, государственность и цена менталитета//www.bratko.ru).

В настоящее время российское банковское право, учитывая необходимость укрепления государственного суверенитета, создает больше возможностей не для открытия филиалов иностранных банков, а для создания иностранными инвесторами дочерних банков на территории России. Это связано с тем, что дочерние банки иностранных кредитных организаций включаются в российскую банковскую систему в качестве резидентов и становятся поднадзорными Банку России.

В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (далее - Федеральный закон), данный вопрос решается следующим образом. В части первой статьи 18 Федерального закона закреплена норма о том, что "размер (квота) участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации устанавливается федеральным законом по предложению Правительства Российской Федерации, согласованному с Банком России. Указанная квота рассчитывается как отношение суммарного капитала, принадлежащего нерезидентам в уставных капиталах кредитных организаций с иностранными инвестициями, и капитала филиалов иностранных банков к совокупному уставному капиталу кредитных организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации".

Там же сказано, что Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями, филиалам иностранных банков при достижении установленной квоты (часть вторая статьи 18 Федерального закона).

Заметим, что такая квота не была установлена Федеральным законом. Ее одно время устанавливал Банк России, что, в общем-то, было делом вынужденным, по причине отсутствия законодательной нормы. Потом и он отказался ее устанавливать, возможно, из-за того, что эта квота не была выбрана иностранными инвесторами. Их больше привлекала возможность открывать в России филиалы иностранных банков. Проблема эта вновь стала актуальной в связи с перспективой вхождения России в ВТО. Однако государство, проявило твердость в этом вопросе, что конечно, правильно. (См.: Братко А.Г. Иностранные банки в России.//www.bratko.ru)

В статье 18 Федерального закона говорится, что кредитная организация обязана получить предварительное разрешение Банка России на увеличение своего уставного капитала за счет средств нерезидентов, на отчуждение (в том числе продажу) своих акций (долей) в пользу нерезидентов, а участники кредитной организации - резиденты - на отчуждение принадлежащих им акций (долей) кредитной организации в пользу нерезидентов. Указанные сделки по отчуждению акций (долей) нерезидентам, совершенные без разрешения Банка России, являются недействительными, за исключением случаев, когда Банк России не сообщил о принятом решении в течение установленного срока (часть третья статьи 18 Федерального закона).

Далее эта статья Федерального закона закрепляет правило, по которому Банк России имеет право наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом указанного действия является превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации. Причем заявление о намерении увеличить уставный капитал кредитной организации за счет средств нерезидентов и об отчуждении акций (долей) в пользу нерезидентов рассматривается Банком России в двухмесячный срок со дня подачи заявления. Результатом его рассмотрения является разрешение Банка России на проведение указанной в заявлении операции или мотивированный отказ в письменной форме. Но если Банк России не сообщил о принятом решении в течение установленного срока, указанная операция считается разрешенной (часть четвертая и пятая статьи 18 Федерального закона).

Банк России вправе по согласованию с Правительством Российской Федерации устанавливать для кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков ограничения на осуществление банковских операций, если в соответствующих иностранных государствах в отношении банков с российскими инвестициями и филиалов российских банков применяются ограничения в их создании и деятельности (часть шестая статьи 18 Федерального закона).

Банк России имеет право устанавливать в порядке, установленном Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", дополнительные требования к кредитным организациям с иностранными инвестициями и филиалам иностранных банков относительно обязательных нормативов, порядка представления отчетности, утверждения состава руководства и перечня осуществляемых банковских операций, а также относительно минимального размера уставного капитала вновь регистрируемых кредитных организаций с иностранными инвестициями и минимального размера капитала вновь регистрируемых филиалов иностранных банков (часть седьмая статьи 18 Федерального закона).

Пути совершенствования банковской системы в России. Проблема совершенствования кредитных организаций в России возникла одновременно с появлением первых банков. Еще в пореформенный период XIX в. имели место примерно такие же проблемы, как и в 90-е гг. XX в. Применительно к истории банковской политики в России в начале XX в. П.П. Мигулин писал: "Мы видим, что с самого начала в этом деле не было частной инициативы"*(97). Теперь, по прошествии около ста лет, эти мысли вновь современны. Стоит обратить внимание и на такой вывод П.П. Мигулина - "..частные кредитные банки все-таки пришлось насаждать чисто искусственными путями, а ипотечного кредита 10 лет у нас и вовсе не существовало. Когда частные кредитные учреждения после великих усилий и пожертвований со стороны государства удалось пустить в ход, недостатки их сказались сейчас же: страшно дорогой кредит, неумелое ведение дела, захваты значительной доли прибылей различными дельцами, прямые злоупотребления"*(98). Но во времена, о которых пишет П.П. Мигулин, банковская система по своим организационно-правовым формам была разнообразнее и менее криминальна. Сейчас банковская система более подвержена влияниям преступности, а организационно-правовые формы стали намного скуднее.

Государство может развивать банковскую систему двумя путями. Первый путь - экономический. Это создание государственных банков, кредиты банкам, применение различных регулирующих методов со стороны центрального банка, в частности, требований о создании резервов и т.п. Второй путь - юридический, когда государство предусматривает в своих законах определенные модели кредитных организаций, банковские технологии и механизмы ответственности, минимально вмешиваясь в экономические механизмы спроса и предложения на денежные ресурсы. Все остальное сделают свободная инициатива и конкуренция. Правопорядок и рынок - вот альфа и омега нормальной банковской системы. При таких условиях все банки в равной степени удалены от государства. Но при этом четко соблюдается закон. Соблюдение закона вызывает доверие к банкам со стороны населения. А оно ничем не заменимо для развития банковской системы. Никакие банковские резервы не помогут, если население не доверяет банкам. В начале XX в. Б. Эпштейн писал, что кризис 1907 г. банковской системы в Соединенных Штатах сделал многие американские банки неплатежеспособными при том, что требования в отношении создания резервов составляли 25%. Даже в тех случаях, когда резервы составляли 1/2, это не помогало банкам в условиях кризиса*(99).

На наш взгляд, в России нужны оба варианта развития банковской системы. Но преобладающим должен стать юридический путь развития банковской системы. Это означает, что не Банк России должен развивать банковскую систему, а сами кредитные организации, за счет улучшения своей банковской деятельности. Но улучшить банковскую деятельность возможно тогда, когда для этого будет создана соответствующая инфраструктура. Ее нужно создать совершенствуя законодательство о банках. (Подробнее об этом см.: Братко А.Г. Кто должен развивать кредитные организации?//www.bratko.ru)

Развитие банковской системы невозможно без расширения видов кредитных организаций, перечня организационно-правовых форм, в которых они могут создаваться, а также без усиления антимонопольного законодательства и конкуренции в банковском секторе экономики. Поэтому наряду с экономической нужна юридическая реструктуризация банковской системы - укрепление и развитие организационно-правовых форм кредитных организаций. В законодательстве необходимо предусмотреть создание банков в форме товариществ с полной ответственностью, кооперативных банков, различных специализированных банков. В целом же надо создать многообразную и вместе с тем специализированную банковскую систему. Это означает, что, во-первых, банковское право должно предусматривать множество разнообразных видов кредитных организаций; во-вторых, для каждого их вида должна быть своя организационно-правовая и видовая форма, которой обязаны придерживаться кредитные организации; в-третьих, наряду с общим пруденциальным регулированием и общим банковским надзором (объект - банковская система в целом) Банк России должен осуществлять дифференцированный банковский надзор за каждым банком в отдельности. Возможность дифференцированного надзора уже предусмотрена законодательством, однако не реализована. Взять хотя бы финансовые нормативы. Они должны устанавливаться для каждого банка в отдельности с учетом его пассивных и активных операций, качества управления ими и т.п. То же касается и обязательных резервов. Они могли бы быть платными (это полностью соответствовало бы гражданскому законодательству) и дифференцированными по отношению к видам кредитных организаций. К денежно-кредитной политике мы еще вернемся, когда будем рассматривать опыт некоторых зарубежных центральных банков. Практика начисления процентов на обязательные резервы применялась в отдельных странах.

На наш взгляд, необходимо позаимствовать идею многообразия кредитных организаций, которая характерна, скажем, для Франции. Вот, что пишут о видах кредитных организаций Кристиан Говальда и Жан Стуфле: "По своим размерам, по природе производимых операций кредитные учреждения являют большое разнообразие. Национальный совет утвердил номенклатуру, основанную частично на этих показателях. Сам закон относит кредитные учреждения к категориям в зависимости одновременно от деятельности и от юридического статуса предприятия. Эта классификация приобретает большое значение, так как при существовании общей регламентации каждая категория подчиняется особым правилам"*(100). Итак, мы видим, что во Франции каждый вид кредитного учреждения имеет правовую регламентацию. И причем не только по названию, но и по содержанию. Поэтому, например, вкладчик имеет точное представление о разновидности кредитного учреждения. Если это, допустим, сберегательная касса, то таковой она является не только по названию, но и по специфике банковской деятельности, что, на наш взгляд, уже само по себе является определенной гарантией надежности. Но вернемся к многообразию кредитных организаций, закрепленному в законах. О различных категориях кредитных учреждений, предусмотренных законодательством Франции, Кристиан Говальда и Жан Стуфле пишут; "основным текстом является ст. 18 закона 1984 г., в которой сформулировано, что кредитные учреждения получают разрешения в качестве банка, банка взаимного кредита или кооперативного кредита, сберегательной или страховой кассы, кассы муниципального кредита, финансовой компании или специализированного финансового учреждения. В законе о банках упомянуто еще два статуса: в ст. 99 - учреждения, чья основная деятельность заключается в управлении ценными бумагами и в размещении их, и финансовые компании. В классификацию внесены важные поправки. Следует, наконец, назвать учреждения вне статуса, упомянутые в ст. 8 Закона о банках"*(101).

Во Франции широкое распространение получили банки взаимного и кооперативного кредита, опыт которых мог бы быть использован и в российском обществе. "Сеть взаимного и кооперативного кредита, хотя и подчинена статусу кредитного учреждения и контролю органов, созданных на основе закона о банках, сохранила свое организационное своеобразие и свое специальное назначение"*(102). Организация взаимного сельскохозяйственного кредита ("Креди агриколь мьютюэль") строится таким образом, что в основании всей системы находятся местные кассы, которые являются гражданскими кооперативными предприятиями, принимающими вклады, имеющими право предоставлять ссуды. Таких касс насчитывается около 3000. Они подчиняются региональной кассе. Национальная касса "Креди агриколь" - центральный орган сети.

В конце XIX в. во Франции, по примеру немецких касс Raiffeisen, стали создаваться кассы взаимного кредита. В настоящее время сеть охватывает ряд стран. Их организация близка к организации "Креди агриколь". Местные кассы организованы в форме кооперативных товариществ. Центральная касса Взаимного кредита занимается рефинансированием и управляет избытком наличности федеральных региональных касс. Национальная конфедерация Взаимного кредита занимается представительством и контролем и имеет права центрального органа (Закон 1984 г., ст. 20). Во Франции действует народный кредит. Народные банки функционируют на кооперативной основе. Товарищества взаимного поручительства гарантируют кредиты. Центральная касса народных банков управляет избытком наличности, выступает на денежном рынке, переучитывает портфели ценных бумаг народных банков, обеспечивает некоторые услуги*(103).

Общества взаимного кредита, соединенные банки имели существенное значение в России XIX в. По свидетельству исследователя и инициатора создания таких обществ в России Е. Ламанского, эти общества играли значительную роль в экономике пореформенной России XIX в. Первое такое общество было создано торговцами, которые потерпели ущерб в результате пожара в Петербурге в 1862 г. Торговцы объединили свои капиталы и создали эффективную систему кредитования членов общества взаимного кредита. Еще раньше первое такое общество появилось в Брюсселе после революции 1848 г.*(104)

Предусмотренные российским законодательством организационно-правовые формы для банков и других кредитных организаций сужают возможности развития банковского сектора экономики и укрепления правопорядка.

В условиях России, где совершается переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности, вопрос об ответственности учредителей кредитных организаций (напомним, что кредитные организации привлекают чужие денежные средства) должен быть поставлен на первое место. С этой точки зрения понятие "хозяйственное общество" как организационно-правовая форма, предусмотренная для создания и деятельности коммерческих банков и других кредитных организаций, на наш взгляд, не создает достаточную ответственность учредителей перед кредиторами и вкладчиками. Гражданское законодательство установило и другие организационно-правовые формы, которые могли бы применяться для создания кредитных организаций, если бы такая возможность была предоставлена Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Известно, что в западных странах банковская система не ограничивается только такими организационно-правовыми формами для банков, как общество с ограниченной ответственностью или, скажем, акционерное общество. Есть и другие организационно-правовые формы, например полное товарищество. Его преимущество состоит в том, что в случае краха кредитной организации, созданной полными товарищами, они несут ответственность перед кредиторами всем своим имуществом, а не только имуществом юридического лица. То же самое можно сказать и о кооперативных банках, которые в этом смысле создают больше преимуществ, но они не предусмотрены российским законодательством. Термин "хозяйственное общество" не позволяет создавать кооперативные банки, Вместе с тем их участники могут нести большую ответственность, чем банки - общества с ограниченной ответственностью или акционерные банки.

Законодательство должно предусматривать определенные критерии, отличающие различные виды банков. Так, в частности, можно было бы создать условия для развития сберегательных банков. Закон "О банках и банковской деятельности" мог бы предусмотреть различные виды кредитных организаций и соответствующие требования, учитывающие специфику их видов с тем, чтобы создать юридические предпосылки для разнообразия в банковской системе. Тогда у банков появятся стимулы направлять свой капитал в реальный сектор экономики. Как нам представляется, необходимо предусмотреть преференции для банков. Нужны дифференцированные налоги, льготы по налогу на прибыль в отношении тех банков, которые выдают долгосрочные кредиты и тем самым способствуют развитию реального сектора российской экономики.

Следующее направление в юридической реструктуризации российской банковской системы - улучшение правового регулирования ответственности кредитных организаций перед своими кредиторами. В законодательстве, на наш взгляд, следует предусмотреть механизм персонификации юридической ответственности учредителей и участников кредитных организаций и их руководителей, например в контрактах.

В законодательстве необходимо закрепить более действенную ответственность кредитных организаций перед своими клиентами. Во-первых, как уже говорилось, недостатки становления и развития банковской системы в значительной степени были связаны с тем, что капиталы многих банков на поверку оказались нереальными. Это обстоятельство признали даже некоторые банкиры. Если капиталы многих банков нереальны, то следует установить в законодательстве гарантии сохранения хотя бы уставного капитала кредитной организации.

Еще одно направление юридической реструктуризации в банковской системе - это укрепление правопорядка в смысле создания нормального антимонопольного законодательства и его соблюдения всеми участниками банковских отношений. Антимонопольная деятельность и контроль должны быть точно обозначены в законодательстве. Уже в процессе создания и регистрации кредитных организаций должен осуществляться единый правопорядок в отношении кредитных организаций. Конституционный принцип равенства всех перед законом означает, что никто не имеет привилегий на нарушение правопорядка. Поэтому Банк России обязан придерживаться создания одинаковых конкурентных условий для всех кредитных организаций. Рассмотренный опыт развития российского Центрального банка и других банков в России в пореформенный период XIX в. показывает, что отсутствие нормальной конкуренции - это постоянный фактор, препятствующий развитию эффективной банковской системы.

Банки и биржи. Как уже говорилось, одна из целей Банка России, предусмотренная в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", - развитие и укрепление банковской системы. Обратим внимание на то, что термин "развитие" поставлен на первое место. В самом Законе не раскрываются формы и методы этого развития. Но указанный Закон предусматривает различные формы взаимодействия Банка России с банковским сообществом и с различными государственными и общественными организациями. Предполагается определенная организаторская деятельность и инициатива Банка России. На наш взгляд, Банк России мог бы проявить инициативу в разработке соответствующих проектов совместно с депутатами и заинтересованными организациями с тем, чтобы развивалась инфраструктура банковской системы. Прежде всего такая инфраструктура отсутствует в сфере кредитования сельского хозяйства. Поэтому нужно создавать сельскохозяйственные фьючерсные биржи.

Самое слабое звено российской экономики - трудности в реализации сельскохозяйственной продукции и в снабжении сельских товаропроизводителей. Вследствие этого снижаются стимулы для любой предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Вот почему все попытки привлечь капитал в этот сегмент экономики всегда оканчивались неудачно. Примером тому является создание сначала спецбанка - Агробанка, а затем СБС-Агро. Все попытки окончились крупными потерями для государственного бюджета. Это означает, что кредитование сельского хозяйства за счет бюджетных средств в условиях отсутствия организационно-правовой инфраструктуры - бесполезно. Поэтапное расходование государственных средств, как правило, не контролируется. В значительной мере это связано с отсутствием объективной информации и критериев целесообразности выделения кредитных ресурсов. Отсюда государство не в состоянии своевременно пресечь неэффективное или даже нецелевое расходование бюджетных средств. Объективным критерием для кредитования могла бы быть котировка фьючерсных контрактов. Однако для этого необходима соответствующая организация рынка, которая на сегодняшний день отсутствует.

Как показывает опыт зарубежных стран, сельскохозяйственные предприятия и развитие рынка в данной сфере не могут обойтись без активного привлечения ссудного капитала. Однако банковское кредитование сельского хозяйства связано со значительным риском. Размещение капитала в реальном секторе экономике, в частности в сельском хозяйстве, возможно при наличии развитой организационно-правовой, маркетинговой и информационной инфраструктуры, обеспечивающей нормальную и гарантированную реализацию сельскохозяйственной продукции.

Главный системообразующий элемент рыночной инфраструктуры-сельскохозяйственная товарная биржа. На бирже заключаются фьючерсные контракты между сельхозпредприятиями и оптовыми покупателями Заключение таких контрактов возможно только на бирже. Биржевая технология снижает риски по форвардным контрактам. Такие контракты покупаются и продаются. Банк или факторинговая компания могут купить денежные требования сельскохозяйственного предприятия - поставщика к покупателю. Комиссионный сбор обычно составляет от 0,5-3% от общей суммы купленных счетов. Кредит выдается на 2-4 пункта выше процентной ставки по краткосрочным кредитам. В результате факторинга сельскохозяйственные предприятия получают финансирование своих затрат на производство сельскохозяйственной продукции. В условиях, когда ипотека ограничена, контракты под будущий урожай - единственная возможность привлечь ссудный капитал и использовать его для развития сельскохозяйственного производства.

В России было несколько попыток создания товарных бирж. Первая биржа была создана в 1703 г. в период петровских реформ. Множество бирж создавалось после отмены крепостного права. Однако, по мнению специалистов, все они не были биржами в собственном смысле этого слова. В период НЭПа были созданы товарные биржи, которые сыграли положительную роль в начале 20-х гг. прошлого столетия. Но и эти биржи, скорее всего, можно было назвать биржеподобными структурами, эффективность которых снижалась монополиями.

В современный период, в 1990 г., Госснаб СССР дал команду своим 30 территориальным учреждениям создать товарные биржи. За короткий срок таким директивным способом было создано 500 биржеподобных структур, которые были сопоставимы разве что с биржами домануфактурного периода. В лучшем случае их можно было назвать биржами наличного товара. Такие биржи - давно пройденный этап в экономическом развитии не только развитых, но и многих слаборазвитых стран.

В отличие от бирж в странах Запада, эти так называемые биржи были созданы как коммерческие организации. Уже в момент создания цели этих бирж фактически полностью расходились с целями построения правовой рыночной экономики в стране. Сам факт существования биржеподобных структур, созданных в период 1990-1992 г., не должен стать препятствием для создания нормальной биржи. Уже в конце XIX - начале XX в. значение бирж наличного товара стало падать. В настоящее время такие биржи сохранились лишь в некоторых странах и имеют сравнительно небольшие обороты.

В развитых странах основную роль играют цивилизованные биржи нового типа - фьючерсные биржи. Они обеспечивают ускорение товарно-денежного обращения и стимулируют развитие производства всех видов продукции и услуг. В особенности их роль проявляется в сельском хозяйстве.

Сельскохозяйственная биржа может быть учреждена как некоммерческая организация. Она будет активно взаимодействовать с банками и оптовыми закупочными организациями, с различными юридическими, информационными, маркетинговыми, страховыми, транспортными и консалтинговыми фирмами. На бирже могут размещаться госзаказы, заявки сельскохозяйственных предприятий на снабжение их определенными промышленными товарами и необходимыми услугами. Такая биржа должна иметь филиалы во всех экономических регионах России и представительства в каждом субъекте Федерации. Маклеры - посредники биржи могут выезжать на все сельскохозяйственные предприятия, непосредственно в крестьянские и фермерские хозяйства, помогая собирать заявки и заключать фьючерсные контракты.

Котировки на фьючерсной бирже и в целом собираемая и обрабатываемая аналитическими подразделениями информация повысит уровень информированности всех экономических субъектов, а также уровень информированности государства о реальном положении в экономике и создаст необходимый прогноз для принятия адекватных решений. Следовательно, уменьшатся государственные расходы и прекратится практика невозврата бюджетных средств.

Создание сельскохозяйственной биржи создаст необходимую инфраструктуру для реализации продукции сельского и промышленного хозяйства, ускорит взаимодействие между различными производителями, повысит гарантии платежей и взаиморасчетов.

Котировки контрактов, деятельность брокеров и биржевых маклеров, аналитических и экспертных подразделений, работа ревизионной комиссии, третейского суда - все это создаст условия для уменьшения не только биржевого, но и банковского риска. Сельскохозяйственная биржа распределит риск между поставщиками и покупателями, будут стимулировать работу банков. Возникнет новая перспективная сфера для размещения банковских активов. Тем самым банковский капитал будет чаще привлекаться в реальный сектор экономики. Однако само по себе все это не произойдет, если не будет подготовлена биржевая инфраструктура для кредитования сельского хозяйства.

Сельскохозяйственная биржа должна иметь подразделения, которые будут обеспечивать транспортировку сельскохозяйственной продукции, ее размещение на складах.

Взаимодействуя с сельскохозяйственной биржей, банки могут эффективно работать с различными финансовыми инструментами, покупать фьючерсные контракты, тем самым кредитуя реальных производителей. Кроме того, они могут работать с опционами по купле и продаже фьючерсов. Здесь же можно организовать клиринг и проводить различные виды расчетов.

Проблема расчетов и небанковские кредитные организации. Одна из особенностей современной банковской системы в том, что в ней слишком мало небанковских кредитных организаций. Между тем небанковские кредитные организации могли бы успешно заниматься вопросами, связанными с организацией системы расчетов. Ведь в Федеральном законе о Центральном банке Российской Федерации не сказано, что Банк России создает систему расчетов. В ст. 3 Закона, помимо прочего, говорится, что Банк России имеет своей целью обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Итак, наряду с возможностью экономической реструктуризации банковской системы, есть и другой метод реструктуризации банков - юридическая реструктуризация. Применение этого метода не потребует больших затрат и принесет выгоду обществу и самим банкам. Юридическое совершенствование банковской системы, по сути, сводится к решению триединой задачи. Во-первых, надо предусмотреть в законах иные организационно-правовые формы банков, помимо предусмотренных в банковском законодательстве, прежде всего так называемое полное товарищество, где, как известно, учредители отвечают всем своим имуществом. Отношение к банкирам-должникам должно быть иное, с тем чтобы банкам можно было доверять. Здесь надо многое изменить в законодательстве. Кроме того, нужно предусмотреть создание государственных банков и регламентировать их статус и социальную направленность. Во-вторых, нужно поднять ответственность Банка России и всех кредитных организаций за соблюдение банковских законов. По закону Банк России обязан проверять кредитные организации в части соблюдения ими не только экономических нормативов, но и банковских законов. Это требование ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", поставленное им на первое место.

Банк России должен улучшить процедуры лицензирования банковской деятельности, согласования руководителей коммерческих банков.

Развитие банковской активности в регионах станет возможно только при условии равных условий банковской конкуренции. На этой основе могут быть созданы стимулы для развития региональных банков.

Создание и развитие региональных банков обусловлено потребностями страны. Как известно, в некоторых регионах нет достаточного количества банков или даже филиалов. Поэтому население не может реализовать предусмотренные гражданским законодательством возможности по сбережению своих денежных средств. В этом отношении мог бы быть использован зарубежный опыт создания региональных банков. Например, в США региональные банковские системы в значительной мере создаются в зависимости от экономических потребностей и специфики местных условий*(105).

Следует предусмотреть льготы, в том числе налоговые, для малых и, в частности, сельских банков. При этом следует учесть, что развитие региональных банков, кредитующих сельское хозяйство, невозможно без соответствующей им инфраструктуры, о которой речь шла выше.

Реализация конституционного принципа о свободном перемещении финансовых средств и свободе экономической деятельности должна быть обязательным условиям принятия руководством Банка России любых решений, затрагивающих проблему развития банковской системы. Нужно улучшить управление денежными потоками в регионах страны, стимулируя создание региональных и малых банков.