5. Участие Банка России в капиталах некоторых банков: возможный вариант совмещения этого участия с банковским надзором

Противоречие между целями Банка России и его участием в капиталах некоторых российских и зарубежных банков очевидно. Банк России обязан развивать и укреплять банковскую систему. Но при этом не ясно, каким образом Банк России может совместить две несовместимые вещи: развитие банковской системы и свое участие в капиталах некоторых российских и зарубежных банков.

Масштабные экономические преобразования, начатые в России на рубеже 1990-х гг., по своему замыслу должны были привести общество к цивилизованной рыночной экономике. По крайней мере, провозглашалось создание рыночных отношений и конкуренции. Поэтому Банк России должен был выйти из капиталов банков, в которых он имел и по сей день имеет долевое участие и контрольные пакеты акций.

Наиболее показателен пример со Сбербанком. Банк России предоставил ему льготы в 90-е годы. Но последние не были официально объяснены. Например, в нормативных актах, устанавливающих неодинаковые размеры обязательного резервирования для Сбербанка и для других кредитных организаций, на сей счет ничего не объяснялось.

Можно было бы предположить, что эти льготы и особое положение Сбербанка каким-то образом были связаны с процентами по вкладам физических лиц. Ведь в силу монопольного положения в Сбербанке всегда было сосредоточено свыше 80% вкладов населения страны. Однако это предположение нельзя принять в расчет, так как процент по вкладам слишком мал. Его "съедает" инфляция. Поэтому ни о какой сберегательной функции речь не идет.

Банку России принадлежат пакеты акций не только в Сбербанке, но и в других банках.

Получается, что Банк России пытается совмещать в принципе не совместимое: роль центрального банка - регулятора всех коммерческих банков и банковской деятельности - со своими, по сути, коммерческими целями. Выбирая между интересами "своих" банков и просто банков, Банку России трудно оставаться объективным. Для наглядности попытаемся классифицировать интересы в банковских отношениях по их групповой принадлежности. В соответствии с групповой принадлежностью следует различать интересы:

а) Банка России как юридического лица. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ч. 2 п. 2 ст. 1) "юридическое лицо приобретает свои гражданские права своей волей и в своем интересе";

б) кредитных организаций, участником которых является Банк России;

в) учредителей и участников Сбербанка и других кредитных организаций, в которых участвует Банк России. Закон не возбраняет, чтобы в таких организациях учредителями и участниками выступали физические лица. Они тоже в соответствии с ч. 2, п. 2, ст. 1 Гражданского кодекса РФ "приобретают свои гражданские права своей волей и в своем интересе". По закону они не обязаны по своей воле подчинять свой интерес интересам своих конкурентов, которые являются учредителями или участниками в других кредитных организациях;

г) учредителей и участников других кредитных организаций, не пользующихся выгодами участника кредитной организации, за которую перед вкладчиками отвечает Банк России;

д) вкладчиков Сбербанка, которые пользуются тем, что за Сбербанк пока еще отвечает государство, но не могут получить тот процент, который могли бы получить в условиях конкуренции кредитных организаций со Сбербанком;

е) вкладчиков в тех кредитных организациях, в которых не участвует Банк России и за действия которых не отвечает государство. Вкладчики здесь могут получать более высокие проценты по вкладам, чем в Сбербанке, но они рискуют больше чем вкладчики Сбербанка;

ж) Банка России не как юридического лица, а как субъекта банковского права, т.е. как регулятора денежно-кредитных и финансовых отношений. В этом качестве Банк России заинтересован в максимальном привлечении денежных ресурсов для поддержания курса рубля. Поэтому банкротство любого банка и возврат кредитной организации фонда обязательного резервирования, который депонируется в Банке России, позволяет вернуть деньги вкладчикам, прочим кредиторам, но одновременно умаляет ресурсы Банка России.

Страхование вкладов выгодно для кредитных организаций, не связанных с Банком России акционированным капиталом. Но для Банка России это выгодно только в отдаленной перспективе. С точки зрения сиюминутного интереса это означает, что вкладчики перестанут бояться вкладывать свои деньги в те кредитные организации, в которых не участвует Банк России. Тогда уменьшатся вклады и прибыли Сбербанка и соответственно уменьшатся возможности Банка России манипулировать денежными ресурсами в целях поддержания курса валюты.

Любой банк - организация, обладающая способностью аккумулировать денежные средства и перераспределять их как финансовые ресурсы. Банк России занимает промежуточное положение между денежно-кредитной и финансовой системами. В этом качестве он заинтересован в возможности иметь финансовые резервы для осуществления своих функций.

Ситуация, при которой Банк России осуществляет лицензирование банков, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор и одновременно с этим является самым крупным акционером в Сберегательном банке, не может считаться естественной. В этом плане деятельность Банка России, на наш взгляд, нарушает прямой запрет ч. 2 ст. 34 Конституции РФ и противоречит принципу, сформулированному в ст. 8 Конституции РФ.

Конечно, монополизм очевиден. Поэтому, когда создавалось банковское законодательство в России,- в ст. 7 Закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (затем и в редакции от 26 апреля 1995 г.*(118) Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)") говорилось, что "Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом. Банк России не может участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами". При этом предусматривалось, что "статья 7 указанного Федерального закона вводится в действие с 1 января 1996 года в отношении российских банков, с 1 января 2000 года - в отношении Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли Российской Федерации (Внешторгбанка России) и кредитных организаций с участием Банка России, созданных на территории иностранных государств. Отчуждение находящихся в федеральной собственности акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), а также уменьшение доли голосующих акций, по которым государство (Российская Федерация) уполномочено осуществлять право на участие в управлении Сбербанком России (право голоса на общем собрании акционеров Сбербанка России), производятся только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона". В дальнейшем ситуация изменилась. Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(119) были внесены дополнения в ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которая, после части первой, была дополнена частями второй - четвертой следующего содержания: "Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли (Внешторгбанка), а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. Банк России обязан обеспечить долю своего участия в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Московского Народного банка ЛТД и Ост-Вест Хандельсбанка АГ в объеме не менее 50% плюс одна голосующая акция. Уменьшение долей участия Банка России в данных кредитных организациях ниже указанного уровня может осуществляться только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона. Отчуждение Банком России акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка осуществляется Банком России самостоятельно после уведомления Государственной Думы".

При создании банковской системы считалось, что Банк России со временем (были установлены сроки) выйдет из капиталов других банков. Однако после кризисов возобладала другая позиция. Видимо, не оправдались надежды, возлагаемые на приватизацию государственной собственности и на наращивание банковского капитала спекулятивными методами.

В настоящее время, в связи с принятием нового Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" уже не предполагается выход Банка России из капиталов Сбербанка и некоторых других банков. Правда, Банк России вышел из капитала Внешторгбанка.

В статье 8 Федерального закона сказано буквально следующее:

"Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами.

Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (далее - Сбербанк), Банка внешней торговли (далее - Внешторгбанк), а также в капиталах следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне.

Банк России выходит из капитала Внешторгбанка до 1 января 2003 года.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, не приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, приводящие к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляются на основании федерального закона.

Уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка Лтд, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне, осуществляется в порядке и сроки, которые определяются Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Банк России не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами".

Ситуация, при которой Банк России имеет право участвовать в капиталах других банков, была приемлема, но только в течение переходного периода. В экономике, где часто происходят кризисы и терпят крах многие коммерческие банки, Банку России нужны несколько таких банков, которыми он фактически управляет. Но при этом цивилизованной экономике не хватает главного - конкуренции и рынка. Отсюда проистекают все сложности банковской системы. По мнению некоторых аналитиков, которое высказывалось в конце 90-х годов, - "российская банковская система является одной из самых слабых в мире... на начало 1999 года совокупный капитал банковской системы (без учета Сбербанка) составлял 51,5 миллиарда рублей; к 1 июля он достиг 69,2 миллиарда (62 процента от докризисного уровня) и лишь к концу декабря, по предварительным расчетам ЦБ РФ, сравнялся с докризисным уровнем (120 миллиардов рублей с учетом Сбербанка). Таким образом, размер совокупного капитала на конец прошлого года достиг всего 4,4 миллиарда долларов"*(120). Для сравнения - только один крупнейший банк в США имеет активы около $ 365521 миллионов*(121). При этом в США есть разные по размерам своих активов банки. Всего же на конец 1998 г. насчитывался 8871 банк*(122). Это в несколько раз больше, чем в России.

Как отмечали аналитики, "...доля срочных вкладов и депозитов в структуре вкладов физических лиц в Сбербанке РФ выросла с января по ноябрь 1999 года всего на один процент"*(123).

Поэтому к началу XXI века банковская система России была недостаточно конкурентоспособной. Сейчас положение несколько улучшилось, но по-прежнему капитализация банков - недостаточна. Большая часть кредитных организаций расположена в Москве и в Московской области. В некоторых регионах страны - по одному банку. Есть и такой регион, в котором нет ни одного банка. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть банковскую статистику, опубликованную на сайте Банка России за 2006 год.

На наш взгляд главная причина слабого развития банковской системы отсутствие равных условий конкуренции для всех кредитных организаций. Не только банковское законодательство, но и новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" тоже не решает данный вопрос. Поэтому банковское законодательство необходимо дополнить нормами, гарантирующими развитие конкуренции в сфере банковской деятельности и на рынке банковских услуг.

Банк России должен быть заинтересован в развитии конкуренции. Для этого надо откорректировать механизм разделения властей, сдержек и противовесов внутри банковской системы и внутри самого Банка России. Об этом речь пойдет при рассмотрении вопросов совершенствования Банка России. Но есть и проблемы, связанные с участием Банка России в капиталах других банков, которые являются первоочередными, в смысле создания условий для конкуренции.

Ситуация, при которой Банк России может участвовать в капиталах других кредитных организаций, вполне приемлема, по крайней мере, при одном условии: если часть функций надзора будет передана специально для этого созданной организации - Банковской комиссии. Ее можно было бы создать по примеру Франции. Банк Франции финансирует Банковскую комиссию, но не вмешивается в ее деятельность по надзору над банками.

Если в России тоже будет отделен банковский надзор от Центрального банка, то это улучшит конкуренцию в банковской системе. Тем самым отчасти или даже полностью будет устранено противоречие между тем, что Банк России участвует в капиталах Сбербанка и бывших совзагранбанков и его положением в банковской системе как органа, осуществляющего банковский надзор. Тогда были бы созданы необходимые сдержки и противовесы. Они нужны для развития конкуренции в банковской системе. Без этого не появятся крупные банки. А как раз отсутствие крупных банков (за исключением Сбербанка), способных кредитовать капиталоемкие проекты, по мнению экспертов, - серьезнейшая проблема финансовой системы России*(124).

Создание банковской комиссии - один из возможных вариантов обеспечения благоприятной правовой среды в банковской системе и в банковских отношениях России. Если такая банковская комиссия будет создана, то, естественно, она должна финансироваться Банком России. Соответственно служащие банковской комиссии должны сохранять статус служащих Банка России.

Другой вариант решения указанной проблемы - постепенный выход Банка России из капиталов тех банков, в которых он является участником, и превращение последних в самостоятельные государственные банки. Но тогда нужно наметить программу такого выхода и сроки. При этом в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" нужно закрепить понятие и статус государственного банка. Впрочем, это следует сделать независимо от участия Банка России в капиталах других банков. В стране должны быть разные виды банков, в том числе и государственные, обслуживающие средства государственного бюджета.

Говоря об участии Банка России в капиталах некоторых банков, в том числе и Сбербанка, следует иметь в виду одно важное обстоятельство. Само это участие Банка России в капиталах некоторых банков в значительной мере является вынужденным с точки зрения регулирования денежно-кредитных отношений в условиях переходной экономики.

По мнению некоторых западных экспертов, специфика российской финансовой системы нуждается в жестком и эффективном регулировании. Как отмечает Гастон Брюс, Азиатский кризис продемонстрировал, что среди стран, столкнувшихся с наибольшими трудностями, оказались в основном те, кто либерализовал свои финансовые системы, не позаботившись о хорошем регулировании и капитализации*(125). В общем как бы там ни было, а сам по себе выход Банка России из капиталов других банков в любом случае должен быть результатом взвешенного решения и концепции, взаимосвязанной с концепцией развития всей экономики. Для этого нужна конкретная программа. Она должна быть комплексной, иначе от такого преобразования пользы не будет.

Есть еще один момент, который нуждается в детальном изложении. Речь идет о создании юридических механизмов контроля над использованием собственности. Нужна атмосфера законности в банковских отношениях. Тогда появится, а вернее, восстановится доверие к банкам со стороны населения. Совершенствование банковской деятельности и банковских отношений предполагает устранение противоречий в банковском законодательстве. Начинать эту работу нужно с банковского законодательства, с его систематизации и кодификации. Необходимо разработать и принять Банковский кодекс РФ, закрепив в нем принципы банковского права, основные права и обязанности участников банковских отношений, правовой статус Банка России.

Схема 2