3. Организационно-правовая форма Банка России и проблема ее совершенствования

Если мы попытаемся сопоставить Банк России и кредитные организации как части одной и той же системы, то обнаружим некоторые несоответствия. Системный анализ построения всех уровней банковской системы и ее функций позволяет сделать вывод о том, что денежная власть, представленная Банком России на верхнем этаже банковской системы, не в полной мере соответствует принципу разделения властей, в то время как на нижнем уровне этой же системы все входящие в него кредитные организации построены именно по этому принципу (собрание учредителей, участников; президент и правление, ревизионная комиссия).

Банк России проводит банковские операции, предписывает кредитным организациям определенные правила, регулирует их деятельность, осуществляет над ними банковский надзор. Однако, являясь частью банковской системы, он по своему построению, на наш взгляд, не вполне адекватен организационным структурам тех же кредитных организаций, деятельность которых регулирует.

Возвращаясь к мысли о построении кредитной организации, объясним ее подробнее. Организационно-правовая форма кредитной организации, ее внутреннее строение, учитывает принцип разделения властей. Во-первых, собрание учредителей (участников) представляет собой как бы законодательную власть (собрание учредителей, совет директоров). Его права как высшего органа управления кредитной организации предусмотрены законодательством. Собрание учредителей (участников) кредитной организации вырабатывает общее направление банковской деятельности. Их решения являются обязательными для исполнительных органов кредитной организации. В кредитной организации в соответствии с законом и уставом избирается и назначается исполнительная власть (президент, вице-президенты, начальники управлений и отделов и т.п.), создается ревизионная комиссия, которая осуществляет контроль в интересах учредителей (участников)*(114). Служба безопасности кредитной организации выполняет правоохранительную функцию в пределах прав, предоставленных законом. По сути, это негосударственная организация, осуществляющая правоохранительную функцию. Кроме того, банковские ассоциации создают третейские суды.

Из сказанного следует, что в верхней части всей банковской системы, состоящей из кредитных учреждений, организационно-правовые формы которых предусматривают принцип разделения властей, находится властная структура - Банк России, - организационно-правовая форма построения которой принцип разделения властей не учитывает.

Банк России должен обеспечивать интересы всей банковской системы. Но поскольку он сам построен иначе, то не отражает и не защищает интересы учредителей (участников) кредитных организаций. В лучшем случае он проявляет некоторую заботу об исполнительных органах кредитных организаций (согласование назначения руководителя и главного бухгалтера кредитной организации). Кроме того, в Банке России нет ревизионной комиссии. Тем самым нет издержек и противовесов от узурпации власти и злоупотреблений со стороны чиновничества. Отсюда начинается как бы сквозное (по всей банковской системе) ослабление контрольной функции со стороны двух ветвей власти - собраний учредителей (участников) и ревизионных комиссий.

На наш взгляд, на верхнем уровне банковской системы должны быть созданы структуры, ответственные за обеспечение интересов акционеров и вкладчиков, за объективность и независимость организации надзора и инспектирования в отношении кредитных организаций. Тогда управление банковской системой будет опираться на широкую социальную базу и отразит весь спектр интересов гражданского общества. Такая концепция в большей мере соответствует идеям социально ориентированного государства.

Центральный банк нуждается в преобразованиях своей организационно-правовой формы и некоторых функций.

Проблема реформы центрального банка в России волновала умы ученых еще в пореформенные времена XIX в. Они понимали значение этого банка не только для реформ, но и для судеб России. Например, известные исследователи государственного банка Власий Судейкин и П.П. Мигулин писали о необходимости реформы Государственного банка*(115). Другие авторы того времени утверждали, что Государственный банк только по форме является центральным, и всю проблему видели в его многочисленных недостатках. Причем этот вопрос рассматривали как основной для экономики*(116).

Проблема центрального банка во все времена является определяющей для судеб экономики. Банк России - основное звено в денежно-кредитной системе государства. Поэтому совершенствование правового статуса Банка России невозможно без совершенствования и юридической реструктуризации денежно-кредитной системы в целом. Речь идет прежде всего о демократизации Банка России и об изменении состава субъектов, участвующих в банковском надзоре, о перераспределении между ними некоторых функций. Надо расширить участие институтов гражданского общества в разработке и проведении денежно-кредитной политики, в контроле над банковской системой.

Необходимо учитывать опыт зарубежных стран. Здесь имеются два момента.

Во-первых, было бы полезно учесть все то, что касается правового обеспечения и защиты интересов гражданского общества. Например, в системе функционирования ФРС в США значительную роль играют Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет, Совещательный совет по сберегательным учреждениям. В кредитно-финансовой системе Франции - Консультативный комитет клиентов. В его деятельности участвуют представители различных категорий клиентов - физических и юридических лиц.

Во-вторых, по примеру других центральных банков нужно тщательно контролировать все без исключения (равенство перед законом) коммерческие банки и небанковские кредитные организации. Здесь не должно быть места никаким привилегиям на отсутствие банковского надзора. Во многих зарубежных банковских системах регулирование осуществляется преимущественно из одного центра, а надзор и контроль над кредитными организациями - из нескольких.