7. Банковское законодательство

В марте 1995 года парламент Республики Казахстан был распущен, и в течение девяти месяцев президент управлял страной посредством указов. Средства массовой информации были полны комментариев – недоумевающих, гневных, порицающих, обличительных и, словом, всячески выпускавших пар. А вот среди топ‑менеджеров Нацбанка по поводу кризиса парламентаризма никто особо не печалился – скорее напротив.

То, что я сейчас скажу, противоречит, быть может, принципам демократии. Но я вообще не политик и всегда сознательно сторонился этой области деятельности, поскольку полагаю, что профессиональный финансист должен заниматься по возможности именно финансами. Нас ситуация отсутствия парламента просто окрыляла, потому что открывала для нашей команды окно возможностей: появился шанс максимально быстро ввести новое рыночное банковское законодательство. Принципиально важными для успеха финансовых реформ в тот период являлись два закона: закон о Национальном банке и закон о банках и банковской деятельности. Закон о Национальном банке требовал согласования с правительством и министерством финансов, поэтому его мы разработали быстрее и приняли уже в марте. Закон о банках нужно было согласовывать также с банковским сообществом. На это ушло больше времени, и он был принят в конце августа.

Два эти закона следовало вводить именно в комплексе: вначале нужно было установить компетенцию Национального банка, его права, а уже потом прописывать эти права в нормативной базе. От закона к нормативному документу – это вообще правильный путь.

Основная идея закона о Национальном банке состоит в том, что он должен обеспечивать реальную независимость ЦБ, в том числе от правительства.

Учась в Джорджтауне, я стажировался в Федеральной резервной системе и Международном валютном фонде.

Считаю себя специалистом в области принципов независимости центральных банков. Эти свои знания я применил на практике. Разрабатывая наш закон о Национальном банке, за основу мы взяли закон о Бундесбанке, поскольку тогда еще не было окончательного варианта законодательства по Европейскому центральному банку (ЕЦБ).

Принцип независимости центрального банка от исполнительной власти в большом количестве стран закреплен законодательно. Различные национальные законодательства описывают «составляющие» этой независимости до известной степени различно, но тем не менее, можно попытаться сформулировать, какие именно компоненты реально образуют и обеспечивают независимость ЦБ.

Во‑первых, это наличие корпуса банковских законов, своего рода юридической платформы. Должна быть законодательно описана и закреплена цель деятельности ЦБ, положение и полномочия центрального банка. Также должна существовать (и сразу закладываться в закон) возможность изменения соответствующих правовых норм.

Во‑вторых, ЦБ должен иметь возможность осуществлять свои цели и задачи самостоятельно и без вмешательства других органов, в том числе быть полностью независимым от правительства при проведении денежно‑кредитной политики. Для этого центробанк должен обладать соответствующими ресурсами, механизмами и инструментами.

В‑третьих, центральный банк должен (по понятным причинам) иметь характеристики юридического лица, а также обособленное имущество и капитал.

Еще один важный вопрос деятельности центральных банков – личная независимость руководителя ЦБ (а также личная независимость членов органов, управляющих соответствующим центральным банком).

Этот принцип личной автономии зафиксирован в международном понимании независимости центральных банков. Банкиры, возглавляющие ЦБ, избираются по международному законодательству, как правило, на 6–7 лет. Такой большой срок установлен для того, чтобы обеспечить преемственность денежно‑кредитной политики с целью стабильного развития экономики страны.

Для справки. Например, за последние полвека на посту председателя Федеральной резервной системы США сменилось всего пять человек, причем четверо из них работали подолгу. Уильям Макчесни Мартин младший (William McChesney Martin Jr.) занимал пост председателя ФРС с 1951 по 1970 год. Артур Бернс (Arthur Burns) был председателем ФРС с 1970 по 1978 год. Пол Волкер (Paul Volcker) возглавлял ФРС с 1979 по 1987 год. И, наконец, Алан Гринспен (Alan Greenspan) был назначен на этот пост в 1987 году и ушел в отставку в 2006.

На основании того, насколько законодательно обеспечены перечисленные принципы, можно судить о реальной независимости центрального банка (такие юридические обследования делаются, например, Банком международных расчетов).

Как уже сказано, в Казахстане закон о Национальном банке был принят указом президента, имеющим силу закона. Пойди мы тогда с этим документом в парламент, приняли бы его законодатели или нет – большой философский вопрос. Но на этом дело не кончилось. Когда окончательный вариант закона о Национальном банке уже был подписан президентом, спохватился премьер (тогда им был Кажегельдин). Он понял, что после вступления закона в силу уже не сможет контролировать Национальный банк. И стал продавливать решение, в результате которого представители правительства получили бы или право накладывать вето на решения НБК, или же большинство в правлении самого Нацбанка. И в том, и в другом случае о независимости Национального банка не могло быть и речи. Таким образом, закон – уже подписанный президентом! – не вступал в силу, и у нас имели место тяжелейшие разборки с премьером. Богатые лексические возможности русского языка использовались в наших экономических диспутах по максимуму. Но в результате мы сумели отстоять независимость ЦБ.

Вокруг закона о банках произошло приблизительно то же самое.

Я хорошо помню, как проект закона о банках и банковской деятельности первый раз дали почитать самим банкам. На заседание рабочей группы явились представители едва ли не всех казахстанских кредитных организаций и сказали буквально следующее: «Если этот закон будет проведен в жизнь, то лучше сразу закрыть все коммерческие банки и восстановить систему государственных банков. Мы на правила, прописанные в этом документе, не согласимся никогда».

Это происходило в начале 1995 года. В августе этого же года закон приняли почти полностью в том виде, в котором он был банкам показан. Почему же при всех его достоинствах закон о банках и банковской деятельности был вначале встречен банковским сообществом абсолютно недружественно? Наши банкиры спорили с нами, представителями Национального банка и главными промоутерами этого закона, во многом потому, что не знали, как именно работает банковская система в других странах. И мы устроили им эпоху просвещения: собирались по два‑три раза в неделю, зачитывали выдержки из банковского законодательства Великобритании, Франции, Германии, других стран, обладающих развитыми банковскими системами. Практически по каждой статье мы яростно и с удовольствием ругались. Люди из ЦБ объясняли людям банковского сообщества, что не сами придумали те или иные правила – такова международная практика, которую мы пытаемся внедрить. Сотрудничество в такой форме получилось в итоге весьма плодотворным. То, что закон о банках и банковской деятельности был принят практически в неурезанном виде, явилось следствием взаимопонимания, реально возникшего между нами, чиновниками Национального банка, и банковским сообществом.

Тогда у нас в стране имелось много патриотов корейской модели развития. Кризис 1997 года был еще впереди, и все как один были за внедрение в Казахстане корейского опыта: предполагалось, что и у нас могли бы появиться финансово‑промышленные группировки, ФПГ (в корейском варианте – чеболи).

Для справки. Как сообщает Википедия, чеболь – это южнокорейская форма бизнес‑конгломератов, представляющая собой группу формально самостоятельных фирм, находящихся в собственности определенных семей и под единым административным и финансовым контролем. Чеболи возникли в Южной Корее в конце Корейской войны и существуют до сих пор. Чеболь объединяет под единой организационной структурой конгломераты предприятий различной отраслевой направленности. Основным отличием чеболя от обычной бизнес‑структуры является то, что он активно использует в своей деятельности близость к властным структурам, точнее сказать, властные структуры становятся частью чеболя. Японский аналог чеболя – дзайбацу. Это всего лишь корейское и японское произношение одного и того же слова, иероглифами же оно пишется одинаково. Наиболее известные чеболи: Samsung; LG; Hyundai; SK Group; Daewoo; Lotte.

В казахстанском законе о банковской деятельности имелись запреты на прямое участие банков в ФПГ – в соответствии, кстати, с международной практикой. Но премьер‑министр хотел провести закон в другой редакции, в соответствии с которой банки могли входить в состав финансово‑промышленных групп. Тогда произошло очень неожиданное для него и приятное для нас событие. Руководители крупных банков сказали премьеру, что над этим законопроектом они полгода работали вместе с Национальным банком и хотят вводить его в том виде, в котором он существует сейчас. Поскольку достигнутые договоренности следует соблюдать, иначе Нацбанк тоже будет вправе поменять свои позиции.

Премьер позвал меня и долго удивлялся: «Да как же ты их развел»? Но в том и дело, что я никого не разводил. И не подавлял. Нам действительно говорили, что любые решения можно и нужно проталкивать силовыми методами. Но мы этого не сделали. Все было совсем иначе, в ход пошли иные, прозрачные принципы взаимодействия. Мы долго и плодотворно работали вместе, и представители банков поняли, что изменения в законодательство предлагаются регулятором в их же интересах. В то время между банками и представителями банковского надзора возникли, я бы сказал, доверительные отношения. Поскольку банкиры поняли: Нацбанк предлагает ровно те меры, которые соответствуют интересам банковского сообщества. Кроме того, благодаря тому что Национальный банк получил реальную независимость, мы, когда возникала необходимость, защищали банки второго уровня от властей, и это они тоже помнили.

Таким образом, именно опираясь на новый закон «О Национальном банке Республики Казахстан», принятый 30 марта 1995 года, НБК как уполномоченный орган банковского надзора начал осуществлять (уже описанную чуть раньше) реструктуризацию банковской системы. Каковы ее самые главные, на мой взгляд, особенности? Она была проведена:

– без оглядки на Москву и российских экспертов;

– с опорой на международные стандарты или на лучшую международную практику;

– в процессе ее подготовки возник (очень ценный!) дух диалога между департаментом банковского надзора и банками.

Два последних пункта особенно важны.

В 1995 году законы были приняты. Никто не ожидал, что после их появления все мгновенно изменится к лучшему. Но законодательная база для позитивных изменений появилась. Затем, в начале января 1996 года, председатель Правления Национального банка РК Даулет Сембаев указом президента был освобожден от занимаемой должности – в связи с тем, что достиг пенсионного возраста. На пост назначили Жандосова. А я в связи с кадровыми изменениями написал заявление об уходе. С моей точки зрения, все случившееся в первую очередь противоречило принципам независимости Национального банка как такового. Если председателя меняют каждые два года, то о независимости Центрального банка говорить не приходится.

Отчего случилось так, что в отставку был отправлен человек, успешно (как минимум) руководивший Национальным банком в не самые простые годы, сумевший корректно и эффективно провести ряд необходимых реформ, но притом еще далеко не завершивший весь комплекс работ по строительству национальной банковской системы?

Отчасти решение об отставке Сембаева было как раз частью платы за реформы в банковском секторе – как любые реформы, они нравились не всем, имело место сопротивление. Кроме того, Сембаев как человек лично очень порядочный многим отказывал – всегда ведь бывают ситуации, когда чиновника такого ранга просят о личном одолжении.

Я сам был свидетелем ряда таких эпизодов. Сембаев очень открытый человек. По крайней мере, для нас, своих замов, он всегда держал двери кабинета открытыми: мы входили к нему попросту, без предупреждения и даже без стука. И лично я этим подчас злоупотреблял: после очередного раунда боев, нуждаясь в понимании и поддержке, приходил просто так, без конкретного делового повода – пообщаться и попить чаю. И вот однажды, когда я так сижу, ему звонит весьма высокопоставленный чиновник и излагает свою просьбу – а просьба, натурально, «левая». Сембаев долго, терпеливо и очень мотивированно (он отличный спикер) объясняет этому человеку, почему его просьбу выполнять нельзя и не следует.

Чиновник ему в ответ говорит:

– Зря ты, Даулет, так себя ведешь и мне отказываешь. Ведь в свое время, когда решался вопрос о том, назначать ли тебя председателем Нацбанка, именно я тебя сильно рекомендовал на эту должность. Так что я сыграл в твоей судьбе большую роль.

Тут Сембаев багровеет от злости, и я слышу незабываемую фразу:

– Если в моей судьбе большую роль играл ты, то хотел бы я обойтись с такой судьбой чисто по‑мужски, хотя и не вполне традиционным способом. (Это, понятно, мягкий подстрочник, поскольку в незамутненной авторской редакции реплику привести затруднительно. – Г. М.).

Вот так Сембаев нажил себе очередного врага. А в целом врагов набралось много. (Я‑то, конечно, после этого разговора стал уважать шефа еще больше.)

Сембаев, кстати, вообще мастер убедительного слова. Как‑то раз в мажилисе он держал ответ перед строгими парламентариями за очередное новаторство Национального банка. Разговор зашел уже совсем всерьез, и один из депутатов в разговоре принялся сильно кричать. Кричит‑кричит, все никак не перестанет. Тогда Сембаев сказал очередную историческую фразу:

– Перестаньте на меня воздействовать оральным методом.

Все дико заржали, и обстановка разрядилась. Председатель, однако, застучал карандашиком и предупредил, что применять непарламентские выражения не нужно. На что Сембаев невозмутимо ответил:

– Ну, я человек нерусский, мог в лексике немного ошибиться.

Так вот, Сембаев не был склонен рассматривать «левые» просьбы с пониманием и заворачивал их невзирая на лица. А ведь Казахстан плюс ко всему – азиатская страна. Понятно, что когда человек часто отказывает, против него скапливается раздражение. В том числе и у влиятельных людей. Это было достаточно очевидно. Президента же персональные недоброжелатели Сембаева, думаю, убедили доводами такого толка, что‑де Сембаев человек уже в возрасте, а надо двигать молодежь, тем более Жандосов уже вполне дозрел до должности председателя ЦБ.

Я не был согласен с этими доводами. Кроме того, нашу команду – ту, которая существовала на тот момент, – создал именно Сембаев. Команда была хорошая и боеспособная, но строилась и не вокруг меня, и не вокруг Жандосова. Теперь иерархия в ней менялась. К Жандосову зачем бы я пошел заместителем?

Вот я и подал заявление об уходе. Но Сембаев сам попросил меня этот документ забрать.

Вообще говоря, это было не первое мое заявление об уходе. Первый раз подобная ситуация возникла, когда летом 1995 года через правление Нацбанка прошло несколько решений, принятых, скажем так, в пользу крупных банков. С моей точки зрения, эти решения не просто были нерыночными, но они нарушали баланс рыночных сил в банковском сегменте, шли во вред рынку. По этой причине я очень резко против них возражал, причем официально, на правлении. Но лоббировавшие банки пользовались определенной политической поддержкой, так что мое сопротивление не имело большого эффекта. Отвечать за банковский надзор в условиях, когда все банки равноправны, но некоторые гораздо равноправнее других, – это такое занятие… Как мягче‑то сказать? Занятие для человека, который желает одного: быть удобным в употреблении для вышестоящих. Думать при этом еще и о грамотном, профессиональном ведении банковского надзора – нет, не получается.

А что делают, если против лома не находят приема? Таким образом, я написал тогда первое заявление об уходе. Но Сембаев эту бумагу президенту долго не отдавал и объяснил, почему. «Не порти мне юбилей. Вот я отпраздную свое 60‑летие, а потом меня все равно уволят», – сказал он, мудрый. (Кстати, в августе 2005 года Сембаеву исполнилось 70 лет, он бодр, замечательно трудоспособен и продолжает работать в сфере финансов, дай Бог ему здоровья.) Мое заявление он отдал президенту только в сентябре, а на прием к самому главе государства я попал уже в начале октября. Президент поинтересовался причинами, я их объяснил. После чего Нурсултан Абишевич сказал, что никуда уходить не надо. Правильнее будет организовать одну встречу и все расставить по местам.

Вскоре после этого разговора президент собрал у себя руководителей крупных банков, топ‑менеджмент Национального банка, представителей правительства. И сказал: «Посыл у меня для вас простой – все должны руководствоваться законом. И представители крупных банков, и бизнес, и, кстати, мои собственные родственники. Вот сидит человек, отвечающий за банковский надзор (тут он указующим перстом обозначил меня – Г. М.). Поставьте ему кремлевскую связь – теперь, если обнаружатся недостатки, он мне сам будет звонить. А я буду его лично поддерживать при наведении порядка в области надзора».

На следующий день ко мне пришли представители одного из этих крупных банков и сказали, что уважают меня и больше не будут пытаться проводить «левые» решения. То, что президент лично вмешался и оказал мне поддержку, конечно, понравилось не всем. В том числе это не пришлось по вкусу тем топ‑менеджерам Национального банка, которые оказывали поддержку упомянутым коммерческим банкам. (Не буду называть имен, поскольку не в них дело!)

Такая вот была история, но в тот раз я не уволился. И, как уже сказано, второй раз заявление об уходе написал по поводу отставки Сембаева. Но тут он прямо попросил меня это заявление забрать. Сказал, что, во‑первых, большого эффекта это иметь не будет как проявление чисто личной солидарности в польском духе («Солидарность» тогда была очень на слуху). И, во‑вторых, все равно работы много и надо ж ее доделывать, а после подачи заявления нормальный рабочий процесс перейдет в ненужный режим разборок.

Я не мог не считаться с просьбой человека, которого глубоко уважаю. Мы договорились с Жандосовым (как с председателем ЦБ), что я в любом случае буду работать на прежнем месте до конца года, чтобы мой уход не был прямо связан с отставкой Сембаева. А уж потом уволюсь.

Но получилось не так.