§ 3. Питання вдосконалення банківського законодавства

Ефективне функціонування банківської системи України бага- то в чому визначається рівнем її правової основи і неможливе без визначення правового статусу суб’єктів кредитної системи та детального регламентування різних аспектів банківської діяльності. Створення повноцінного банківського законодавства є запорукою належного управління економікою держави, побудови механізму су­часної кредитної системи України і формування правової держави.

Банківська система України функціонує на підставі цілої системи нормативно-правових актів, яка визначається терміном «бан­ківське законодавство». Загалом його можна визначити як систему нормативних актів, що містять норми, котрі регулюють діяльність банків та інших кредитно-фінансових інститутів, а також їх взаємовідносини з клієнтами (відносини при встановленні структури й функцій кредитно-банківської системи, здійсненні основних банківських операцій, питання правового регулювання розрахункових, кредитних, валютних відносин та операцій із цінними паперами, а також організацію банківського контролю за господарською та фінансовою діяльністю підприємств, організацій).

Банківське законодавство являє собою значний масив різнома­нітних за юридичною силою, формою і сферою дії нормативних актів, що мають визначену ієрархічну систему. Згідно з цим банківське законодавство має ряд особливостей.

Перша — це міжгалузевий характер банківського законодавства, адже воно містить норми різних галузей права. Найбільшого значення тут набувають норми конституційного, адміністративного, цивільного та фінансового права. Разом із тим багатогранність самої банківської діяльності дає підстави включати до складу банківського законодавства ще норми кримінального права (наприклад, кримінальна відповідальність за виготовлення, збут фальшивих грошей, цінних паперів та іноземної валюти або за порушення правил про валютні операції), цивільно-процесуального права (наприклад, відновлення прав на втрачені цінні папери на пред’явника або порядок стягнення коштів за виконавчими документами з установ, підприємств та організацій) та інших галузей права.

Другою особливістю банківського законодавства України є велика кількість нормативних актів, а законів, що регулюють різні аспекти і питання банківської діяльності, дуже мало — лише кілька. В таких країнах, як Великобританія, Німеччина, США, Франція, налічується близько двох десятків законів, що забезпечують функціонування кредитної системи цих країн.

Недостатня кількість законів у цій сфері пояснюється, з одного боку, складною і повільною процедурою їх прийняття, а з іншого, — тим, що банківські відносини надто динамічні. Це вимагає постійно вносити зміни, спрямовані на вдосконалення зазначеної діяльності, що забезпечується оперативним прийняттям підзаконних нормативних актів. Отже, має місце перекіс законодавства в бік відомчих нормативних актів.

Відомчі нормативні акти (постанови, інструкції, положення і правила) видаються на виконання і в межах закону і покликані усунути прогалини в правовому регулюванні банківських суспільних відносин.

Третьою особливістю банківського законодавства є те, що основний його масив, як зазначалось, представ­лений відомчими нормативними актами. При цьому деякі державні органи управління спеціальної компетенції (Національний банк України, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку) наділені функціями нормотворчого характеру і видають підзаконнні нормативні акти, які мають міжвідомчий характер і відображають специфічну сферу їх діяльності, є обов’язковими для всіх юридичних і фізичних осіб. Аналіз чинного банківського законодавства свідчить: воно ще на етапі розвитку і становлення і неповною мірою відповідає етапу ринкової економіки.

Як відомо, сучасний нормативний вакуум у сфері банківської діяльності зумовлений зміною соціально-політичного устрою і напрямів економічного розвитку країни. Деякі нормативні акти не завжди узгоджуються між собою, інколи навіть протирічать один одному; треба багато ще зробити для поліпшення правового регулювання банківських відносин і побудови кредитної системи.

Серйозним недоліком для регулювання банківських відносин є внесення частих змін до законів невдовзі після їх прийняття, як це мало місце, наприклад, із Законом України «Про банки і банківську діяльність». За 7 років після прийняття у цей Закон було внесено понад 20 змін і доповнень, що зовсім не сприяє стабільності законодавства і негативно впливає на практику його використання суб’єк­тами господарювання.

На стані банківського законодавства негативно позначається і практика неодноразóвих змін «правил гри», зокрема прийняття за короткий час різних відомчих нормативних актів з одних і тих самих питань. Так, 24 травня 1993 р. Правління Національного банку України своїм рішенням затвердило положення про безготівкові розрахунки в господарському обороті України, а 2 серпня 1996 р. постановою Правління НБУ затверджена нова інструкція «Про безготівкові розрахунки в господарському обороті України». 17 липня 1992 р. Правління НБУ затверджує Тимчасове положення про порядок створення, реєстрації комерційних банків та здійснення нагляду за їх діяльністю, а 27 березня 1996 р. своєю постановою затверджує вже нове Положення про порядок створення і реєстрації комерційних банків.

Важливого значення для розвитку банківського законодавства має концепція розвитку банківської системи України, яка повин- на містити основні напрями та шляхи вдосконалення банківсь- кого законодавства. Зокрема, актуальним як у теоретичному, так і в практичному аспекті є питання його кодифікації. В розробле­ному творчим колективом НБУ проекті концепції розвитку бан­ківської системи України передбачається створити на основі всіх діючих законодавчих і нормативних документів систематизований Кодекс нормативних актів щодо банківської діяльності, постійно підтримуючи його в робочому стані та знайомлячи з ним всі банки України¹.

Зважаючи на виняткове значення проблем удосконалення банківського законодавства, представляється необхідним вирішити ряд питань. У плані законодавчої діяльності Верховної Ради України підготовлено пакет законопроектів з питань банківської справи, які мають бути прийняті найближчим часом. У цьому пакеті закони «Про Національний банк України», «Про Раду Національного банку України», «Про комерційні банки», «Про кредити», «Про кредитні спілки», «Про кредитну установу», «Про Ощадний банк», «Про валютне регулювання», «Про банківський нагляд», «Про іпотечний банк», «Про страхування обігу цінних паперів», «Про випуск та використання цінних паперів», «Про Фонд захисту громадян-інвесто­рів на фондовому ринку», «Про інкасацію», «Про безготівкові розрахунки» та ін.

Істотне місце в удосконаленні банківського законодавства займає вирішення на законодавчому рівні таких питань: про банківську таємницю, страхування депозитів та кредитів, про Державну скарбницю України, організацію та порядок роботи банківської системи в особливий період, про систему державного банківського аудиту, відповідальність банків за незаконні банківські операції, про дочірній банк та інші кредитні установи (фінансові та холдингові компанії), про банкрутство і неспроможність кредитних установ, про механізм реорганізації банків, про захист інтересів вклад­ників тощо.

Робота щодо вдосконалення банківського законодавства не обмежується прийняттям лише законів, необхідне й нормативне регулювання окремих сфер банківської діяльності та їх відносин із клієнтами (розрахункових, кредитних, валютних та ін.), формування спеціального механізму реалізації тих чи інших положень у банківській сфері (йдеться про формування кредитно-фінансового інституту трастових операцій, про порядок виконання заставних зобов’язань при неповерненні кредитів, про лібералізацію валютних операцій — переказ іноземної валюти за кордон або залучення іноземних інвестицій, упорядкування засад вексельного обігу, врегулювання інституту арешту коштів банків та ін.).

Поряд із безпосередньо вдосконаленням банківського законодавства складовою частиною цього процесу є здійснення інших заходів.

1. Норми банківського законодавства необхідно узгоджувати з нормами інших галузей національного законодавства, тобто враховувати норми актів суміжного законодавства, що виступають основою концептуального характеру.

2. Відображати в чинному законодавстві міжнародні норми і звичаї, що застосовуються в банківській практиці.

3. Чіткіше розмежовувати повноваження законодавчих та виконавчих органів у банківській сфері.

4. Обмежити до мінімуму втручання держави в банківську сферу і намагатись ліквідувати монополізацію НБУ в управлінні кредитно-банківською системою.

5. Систематично розробляти й видавати центральним банком методичні вказівки та роз’яснення щодо деталізації застосування банківського законодавства чи регулятивних правил.

6. Створити централізований банк даних, де б накопичува- лась інформація про фінансовий стан позичальників, про попередню діяльність суб’єктів господарювання, про міжнародних партнерів, що дозволило би зменшити кредитний ризик комерційних банків.

7. Провести реформування бухгалтерського обліку в поєднанні з удосконаленням аудиторських стандартів та аудиторської практики (зокрема, розробити нормативні документи стосовно реорганізації банківського обліку та звітності в банківській системі).

Отже, чинне банківське національне законодавство в цілому знаходиться на прогресивному напрямі і підпорядковується меті регулювання ринкової системи економіки. Однак найважливішою його проблемою залишається завдання розширення та якісного розвитку правового фундаменту управління банківською системою і банківською діяльністю і відповідності сучасного національного банківського законодавства міжнародним банківським стандартам.

Удосконалення банківського законодавства сприятиме функціонуванню ринкової економіки, прискоренню формування ефективної банківської системи України.