1. Создание российской банковской системы: преобразование спецбанков

До 1987 года банковскую систему России составляли три банка: Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР.

Отделения Госбанка СССР и Стройбанка СССР имели свои отделения на всей территории СССР. В стране существовала система гоструд-сберкасс.

За рубежом Советский Союз имел эффективно работающую систему совзагранбанков.

Главное место в советской банковской системе отводилось Государственному банку СССР. Он был эмиссионным институтом и в то же время центром краткосрочного кредитования и расчетно-кассового обслуживания в народном хозяйстве. Это был орган государственного управления и одновременно орган государственного контроля.

Реорганизация банковской системы началась в 1987 году в связи с переходом к рынку и к новой экономике в целом. Тогда считалось, что нужно повысить роль банков в механизме кредитования и развития новой экономики.

На первом этапе была создана модернизированная структура государственных банков. Этот период создания банковской системы включал следующее:

а) создание двухуровневой банковской системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных банков);

б) перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофинансирование;

в) совершенствование форм и методов кредитных отношений с предприятиями различных отраслей экономики.

В то время считалось, что главная задача состоит в том, чтобы эмиссионная деятельность банков была отделена от деятельности по кредитованию хозяйства. Государственный банк должен был, во-первых, координировать деятельность специализированных банков, а во-вторых, проводить единую для всех банков государственную денежно-кредитную политику. Что же касается таких банков, как Промстройбанк СССР (Промышленно-строительный банк СССР), Агропромбанк СССР (Агропромышленный банк СССР), Жилсоцбанк СССР (Банк жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР), то они стали специализироваться на обслуживании определенных народнохозяйственных комплексов. Сбербанку СССР (Банк трудовых сбережений и кредитования населения СССР) и Внешэкономбанку СССР (Банк внешнеэкономической деятельности СССР) было предоставлено право оказывать отдельные виды специализированных услуг*(64).

Проблема улучшения банковской системы появилась одновременно с возникновением первой волны кредитных организаций.

В статье доктора экономических наук директора Департамента исследований и информации Банка России С. Медведкова "Банковская система в экономике переходного периода", опубликованной в декабре 1992 года, уже в то время отмечалось: "...банковская система не смогла предотвратить сползание экономики в глубокий кризис. Она оказалась не готовой оперативно "гасить" кризисные очаги в системе расчетов и платежей, эффективно мобилизовать и распределять кредитные ресурсы, обеспечивая тем самым экономический рост на неинфляционной основе, развитие инструментов и институтов, типичных для рыночного хозяйства"*(65). И далее автор статьи по существу отвечает на вопрос, почему так получилось: "...более управляемый ход реформ в банковско-финансовом секторе позволил бы и всей экономике менее болезненно преодолевать переходный период"*(66).

В этой же статье С. Медведков сформулировал несколько задач по улучшению банковской системы, решение которых должно было содействовать реформированию экономики в целом:

- во-первых, банковская система была призвана обеспечивать экономически оправданное распределение финансовых ресурсов, стимулировать конкурентные отношения, приватизацию, перестройку системы ценообразования и ценовых пропорций;

- во-вторых, банковский сектор должен был удерживать в достаточно стабильном состоянии денежно-кредитную систему и, в частности, препятствовать бесконтрольному наращиванию дефицита госбюджета и раскручиванию гиперинфляционых процессов. По мнению С. Медведкова, одно из необходимых (хотя и не всегда достаточных) условий для этого - независимость центрального банка во взаимоотношениях с правительством;

- в-третьих, банки должны создавать условия для "открытия" экономики, обеспечения обслуживания международного движения товаров, прямых портфельных инвестиций, рабочей силы, содействия переходу к конвертируемости национальной валюты;

- в-четвертых, банкирство по определению должно заставить клиентуру (население, предприятия, государство) учиться считать деньги, а, в конечном счете - развивать экономическое мышление, предприимчивость, учиться хозяйственной жизни*(67).

К сожалению, эти задачи так и не были решены Центральным банком ни в 1992 году, ни позже.

Процесс становления банковской системы происходил спонтанно. В июле 1987 года жестко централизованная банковская система в СССР (Госбанк, Стройбанк, Внешторгбанк) была несколько реорганизована и пополнилась пятью специализированными банками - Внешэкономбанком, Промстройбанком, Агропромбанком, Жилсоцбанком, Сбербанком. Тем самым происходило дозированное внедрение рыночных элементов в социалистическую экономику*(68).

Однако государственная монополия в банковской системе сохранялась. Поэтому о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь с принятием в декабре 1990 года Законов СССР "О Государственном банке СССР" и "О банках и банковской деятельности". Новая правовая система предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. Госбанк СССР и центральные банки республик были выведены из подчинения соответственно союзного и республиканского правительств и стали подотчетны Верховным Советам.

Банковская система претерпела серьезную ломку в связи с распадом Союза, и поэтому функционирование в "рублевой зоне" наряду с российским еще четырнадцати центральных банков новых суверенных государств резко снизило эффективность денежно-кредитного регулирования, осложнило отлаживание связей как между Центральным банком и кредитными организациями, так и между самими кредитными организациями*(69).

Если в августе 1990 года в России действовало 3 специализированных и 202 коммерческих банка, то к октябрю 1992 года число коммерческих банков превышало 1600, а количество их филиалов приближалось к 2800, причем на долю 70 процентов (по количеству) коммерческих банков приходилось только 17 процентов суммарной величины объявленного уставного фонда. Мелкие банки при нормальной организации своей деятельности могли бы эффективно обслуживать нарождающийся мелкий бизнес. Проблема была в другом: большинство мелких и даже средних банковских учреждений не в состоянии были выполнять функции коммерческого банка. Лишь 30-40 наиболее крупных банков могли бы работать на уровне, близком или соответствующем общепринятым в мировой практике стандартам*(70).

Уже в тот период была "неоправданно тесная привязка банковского к промышленному капиталу. Около 4/5 уставных фондов действующих коммерческих банков сформировано на средства госпредприятий"*(71).

Такая ситуация как раз характерна для общества с высоким уровнем коррупции.

Как отмечается в специальной литературе того периода, уже в момент формирования "нижнего этажа" банковской системы крайне медленно создавалась специализация финансовых институтов, отсутствовал "естественный отбор" через конкуренцию между ними, малозаметной была демонополизация сберегательного дела. Само понятие "коммерческий банк" было девальвировано, поскольку многие организации, носящие такое название, фактически не наладили на приемлемом уровне ссудодепозитные и платежные операции, игнорировали такие нормы банковского дела, как доверие, знание клиентов*(72).

Теперь приходится констатировать, что эти наблюдения и предложения, ученых об улучшении лицензирования банков, совершенствовании банковского надзора так и не были приняты во внимание. Причем не были приняты во внимание как раз в то время, когда многое можно было еще поправить.

С юридической точки зрения процесс преобразования спецбанков в коммерческие банки происходил своеобразно.

Для убедительности процитируем некоторые документы.

Так, в Постановлении Президиума ВС РСФСР N 146 от 16 августа 1990 года "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" было сказано: "Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет... 2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 года на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве. 3. Государственному банку РСФСР создать ликвидационные комиссии бывших правлений российских республиканских банков Промстройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Агропромбанка СССР, а также осуществить другие организационные меры, связанные с упразднением аппарата подведомственных, им управлений и учреждений в автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Создать на базе упраздняемых учреждений специализированных банков акционерные коммерческие банки, учреждения Внешэкономбанка РСФСР, а также необходимую для их обслуживания сеть учреждений Государственного банка РСФСР. Государственному банку РСФСР утвердить смету расходов на содержание ликвидационных комиссий и осуществление других организационных мероприятий. 4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики". 5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР"*(73).

Постановлением Президиума ВС РФ от 16 марта 1992 года N 2524-1 "О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности" на Внешторгбанк была возложена функция агента Российской Федерации по обеспечению банковского обслуживания внешнеторговых операций Российской Федерации; Центральному банку Российской Федерации предписывалось в месячный срок зарегистрировать устав Внешэкономбанка СССР с учетом специфики операций Внешэкономбанка СССР как агента по обеспечению банковского обслуживания централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, а также банка, уполномоченного государствами СНГ осуществлять обслуживание внешнего долга бывшего СССР*(74).

Поскольку после распада СССР возникла проблема раздела собственности между странами СНГ и их общей ответственности за то, как работают зарубежные банки с участием капитала бывшего СССР, было принято Постановление Президиума ВС РФ от 10 февраля 1992 года N 2326-1 "О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР", в котором говорилось: "Учитывая значение стабилизации финансового положения сети зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР, включая отделения Внешэкономбанка СССР за границей, для сохранения иностранных активов Российской Федерации Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановляет: 1. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации обратиться к компетентным органам стран, ранее входивших в состав бывшего Союза ССР, с предложением принять участие в мобилизации денежных средств в свободно конвертируемой валюте, необходимых для стабилизации финансового положения этих банков. 2. Центральному банку Российской Федерации: пересмотреть состав акционеров зарубежных банков, имея в виду приведение состава акционеров в соответствие с изменившимися условиями; разрешить впредь до решения государствами - правопреемниками бывшего Союза ССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков принять на свой баланс акции этих банков, ранее принадлежавшие ликвидированным организациям, а также организациям, находящимся в стадии ликвидации и реорганизации; осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР и принимать решения об их сохранении, поддержке, реорганизации или ликвидации"*(75).