§ 4. Исторические типы организации страхового дела

Организация страхового дела, включая страховую систему, может иметь различные модели. С некоторой долей условности можно назвать следующие модели: 1) государственную; 2) негосударственную, при которой страхование представляет собой разновидность предпринимательской деятельности, осуществляемой частными страховыми организациями; 3) смешанную, где имеет место сочетание как государственного, так и негосударственного страхования.

Государственная модель может иметь несколько форм организации страхового дела.

Одной из них является следующая схема. Государство национализирует (монополизирует) страховое дело в своих руках. Для осуществления страхования создаются государственные страховые организации. Страховой фонд находится, следовательно, в государственной собственности. При этом само страхование подробно регламентируется государством путем принятия нормативных правовых актов, которыми, в частности, утверждаются правила страхования по отдельным его видам. Обычно эти правила страхования самым детальным образом определяют условия страхования, включая объект и предмет страхования, размеры платы за страхование и страховых выплат, перечень и описание событий, выступающих в качестве страхового случая, порядок производства страховой выплаты и т.д. Страховщик, будучи государственной страховой организацией, осуществляет страхование в строгом соответствии с этими правилами. Некоторые виды страхования объявляются государством в качестве обязательных. Поскольку правила страхования подробно регламентируют все условия страхования, обязательные виды государственного страхования могут осуществляться в бездоговорной форме.

Наиболее типичной государственной моделью организации страхового дела была та система, которая существовала в СССР с начала 30-х до конца 80-х годов прошлого века. Для этой системы было характерно то, что в полном соответствии с марксистской экономической доктриной существовала государственная монополия на ведение страхования: страховые организации были только государственными, их денежные фонды выражали страховой фонд самого государства, деятельность страховщиков и операции со страхователями самым тщательным образом регламентировались тем же государством. Госстрах СССР, олицетворяя собой государство, был наделен мощными властными полномочиями, ставящими его в заведомо неравноправное положение по отношению к любому страхователю, и т.д.

В результате страховая деятельность выступала разновидностью финансовой деятельности государства.

Надо сказать, что идея организации страхования по государственной модели появилась задолго до революции. Теоретическое обоснование государственной страховой монополии было дано немецким экономистом Адольфом Вагнером еще в 80-х годах XIX века и получило немало своих сторонников, в том числе и в России. Так, известный дореволюционный представитель финансовой науки Л.В. Ходский писал: "Сосредоточение в руках государства страхового дела, особенно так называемого страхования жизни или личного страхования, составляет чрезвычайно благодарное поле деятельности для государственного хозяйства". Такое страхование "представляет больше выгод для страхующихся, чем частное страхование", "казенное страхование сосредоточило бы в руках государства огромные страховые капиталы". И высказывал мнение: "Нельзя не пожелать, чтобы у нас дело страхования жизни государство не упускало из своих рук. Кроме пользы для населения и казны, от этого ничего бы не получилось" <1>. В то же время высказывались и более осторожные взгляды. Немецкий представитель науки страхового дела Альфред Манес указывал, что среди различных спорных вопросов в области организации страхования "наибольшее значение имеет следующий: должно ли страхование применяться только в частновладельческой эксплуатации, или его следует рассматривать как публичное, которое должно быть основано государством". И, отвечая на него, писал: "Публичное страхование должно быть вводимо только тогда, когда путем свободного соглашения вовсе нельзя ничего достичь или можно добиться только весьма слабых результатов" <2>.

--------------------------------

<1> Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. С. 85 - 86.

<2> Манес А. Основы страхового дела. С. 29, 31.

Государственная монополизация страхового дела полностью укладывалась в рамки марксистских представлений об организации страхования в условиях социалистического общества. По этому поводу В.И. Ленин еще до революции (и в качестве одной из ее основных задач) писал о необходимости национализации страхового дела, т.е. объединении всех страховых компаний в одну, централизации их деятельности, контроля над ней со стороны государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 167.

Интересно отметить, что в России наблюдается какое-то историческое тяготение к огосударствлению и монополизации страхового дела. Так, своим манифестом от 28 июня 1776 г. Екатерина II вместе с учреждением Государственного заемного банка, которому было предоставлено право "принимать на свой страх каменные дома и фабрики", запретила страхование имущества в иностранных страховых компаниях. При Банке в этом же году была создана Государственная страховая экспедиция. Для страхования товаров российское правительство открыло в 1797 г. Страховую контору при Ассигнационном банке. Согласно уставам Санкт-Петербурга (1798 г.) и Москвы (1799 г.) страхование передавалось в ведение "ассекуранц-контор" или "фейер-кадастров" при Камеральном департаменте, которые принимали на страхование недвижимое имущество. В начале царствования Александра I возник проект создания "Государственной страховой конторы", оказавшийся, правда, нереализованным. Так называемое земское страхование, получившее распространение с 1866 г. и охватившее по существу всю Россию, где функции страховщика выполняли "губернские по крестьянским делам присутствия", также было по существу государственным. С 1906 г. было открыто государственное страхование жизни, не получившее, однако, широкого распространения. При создании первых частных акционерных страховых компаний их деятельность курировали влиятельные государственные сановники, которые были соучредителями этих компаний. В роли директоров выступали такие лица, как граф Мордвинов, граф Бенкендорф, граф Строганов, граф Муравьев, князь Орлов и др. Россия была одной из первых стран в мире, где был учрежден государственный страховой надзор (1894 г.), который осуществляло Министерство внутренних дел. Запрет на деятельность в России иностранных страховых обществ был снят лишь в 1885 г.

Совершенно очевидно, что государственная страховая монополия имеет целый ряд преимуществ по сравнению с негосударственным (частным) страхованием. В частности, это позволяет обеспечить финансовую устойчивость страховых организаций, надежность и гарантированность их деятельности, на страхование могут приниматься крупные и дорогостоящие страховые риски, обычно недоступные частным страховщикам, достигается массовость страхования, в силу этого снижаются цены на страховые услуги и т.д.

У государственного страхования есть преимущество и в том, что государство может избавить страховую деятельность от духа частнопредпринимательской наживы, придать страхованию социальный характер, обеспечить более высокую гарантированность страховой защиты, не позволяя страховщику уклоняться от исполнения своих обязательств, чем грешат порой негосударственные страховые компании, использующие для этого любые уходящие порой в юридическое крючкотворство предлоги. Характеризуя государственное страхование, Е. Мен в свое время писал, что даже в буржуазных государствах национализация страхового дела (государственная страховая монополия) не связывается исключительно с возможностью извлечения прибыли, а мыслится как мера социальная, не только имеющая прямой своей целью извлечение прибыли, но долженствующая путем удешевления и широкого распространения страхования создать наибольшую устойчивость как самой государственной операции, так и благосостояния населения и всего гражданского оборота страны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мен Е. Имущественное страхование по законодательству СССР // Вестник государственного страхования. 1924. N 11 - 12. С. 13.

Вместе с тем государственно-монополистической модели организации страхования присущи и свои существенные недостатки, которые продемонстрировал исторический опыт СССР.

Монопольное положение Госстраха СССР, отсутствие конкуренции на рынке страховых услуг, как и отсутствие самого этого рынка, привели, во-первых, к тому, что населению и народному хозяйству предлагался крайне ограниченный набор страховых услуг. Причем формировались эти услуги не их потребителями, т.е. потенциальными страхователями, а тем, кто их оказывал, т.е. Госстрахом. Иначе говоря, на рынке страховых услуг (при всей относительности этого понятия при социализме) господствовал не покупатель этих услуг, а их продавец. Это отрицательно сказывалось на качестве самих услуг.

Во-вторых, государство не устояло перед искушением использовать страхование в качестве своего финансового инструментария. Выражалось это главным образом во введении под благовидными предлогами обязательного страхования исключительно в интересах государства, т.е. с целью получения дополнительного доходного источника для государственного бюджета. Имело место установление внешне не очень заметных, но повышенных размеров страховых платежей и пониженных размеров страховых выплат, с тем чтобы повысить доходность страховых операций даже по добровольным видам страхования. Нарушался принцип добровольности страхования путем проведения кампаний по "массовому охвату" застрахованных. Госстрах СССР находился в ведении Министерства финансов, средства страховых резервов хранились в обязательном порядке в Госбанке СССР, и свободный остаток этих резервов использовался им в качестве своего кредитного ресурса. Сама уплата страхователями страховых платежей по обязательным видам страхования мало чем отличалась от уплаты налогов (многие граждане, например, искренне воспринимали обязательное страхование строений как уплату "страхового налога"), 95% прибыли Госстраха (т.е. по существу вся) передавались в бюджет в виде обязательного платежа. Страховые фонды рассматривались в качестве финансового ресурса государства и могли быть им использованы на цели, далекие от собственно страхования. Эти фонды входили в состав финансовой системы государства на правах централизованных финансов.

В-третьих, Госстрах СССР имел своеобразное правовое положение: с одной стороны, заключая договор страхования, он выступал как бы равноправным по отношению к страхователю юридическим лицом (что и требуется от субъекта гражданско-правового договора). Но вместе с тем он фактически был органом государственного управления, наделенным мощными односторонне властными полномочиями, что заведомо ставило его в положение господствующего субъекта по отношению к своему контрагенту. Наличие двух видов компетенции (и юридическое лицо, и орган государственной власти) приводило к тому, что в одном и том же страховом правоотношении он выступал и в качестве равноправного субъекта, и в качестве властвующего. И это приводило к искажению как экономической, так и правовой сути страхования.

Следует сказать, что любой монополизм чреват злоупотреблением монополистом своим доминирующим положением на рынке. Это выражается в отсутствии фактического равенства (даже при наличии его юридического декларирования) субъектов страхового отношения. Такое положение имеет своим следствием завышение цен на товары (работы, услуги), предлагаемые монополистом. В страховом деле монополизм страховщика оборачивается завышением цен (тарифов) на страховые услуги. Если же монополистом-страховщиком выступает государственная страховая организация, то монополизм усиливается благодаря наличию у такого страховщика мощных юридически властных полномочий, что выражается в принятии этим страховщиком в одностороннем порядке правил страхования, которым обязан подчиняться страхователь, и т.д. В результате страховое отношение не основывается на юридическом равноправии сторон, что является необходимым условием страхования как такового.

В целом же неудачи страхования в эпоху социализма (а организация страхования имела, повторим, и некоторые свои очевидные достоинства) были предопределены свойствами самой социалистической системы хозяйствования, где гражданам нечего было страховать, потому что они не имели собственности в достаточно крупных размерах, а государственные предприятия не были заинтересованы в страховании, потому что они были отчуждены от собственности. В результате потребности в страховании не испытывал почти никто, за исключением самого государства, взвалившего на себя всю эту деятельность из чувства ответственности за общее состояние дел в обществе и экономике страны, а попутно - и в поисках дополнительных финансовых источников.

Вторая модель страхового дела основана на частных страховых организациях, где само страхование выступает разновидностью предпринимательской деятельности (частное страхование). Собственно, исторически почти во всех странах, если только они не возникли в новейшие времена, развитие страхового дела начиналось с частного страхования, чему, в свою очередь, предшествовало самострахование индивидуальных предпринимателей в форме образования всякого рода союзов взаимного страхования.

При негосударственной модели страхование в основном является добровольным, что, однако, не исключает возможность установления государством и обязательных видов страхования. Это обычно диктуется необходимостью решения тех или иных проблем, имеющих социальный характер.

Для негосударственного страхования характерны следующие моменты. Во-первых, страховщиками выступают негосударственные (частные) страховые организации, для которых страхование является разновидностью предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли. Во-вторых, страховая защита застрахованных осуществляется за счет страховых денежных фондов, находящихся в частной собственности. В-третьих, условия страхования (кроме обязательного страхования) определяются договором.

Частное страхование, благодаря большому количеству страховых организаций, имеет своим бесспорным преимуществом высокий уровень конкуренции на рынке страховых услуг. Это способствует качеству и разнообразию этих услуг, что проявляется в разнообразии предлагаемых страховыми компаниями видов страхования, их относительной дешевизне и доступности. Высока и потребность в этих услугах: граждане и юридические лица озабочены сохранностью своей частной собственности и понимают, что на помощь государства в защите этой собственности и обеспечении своего благосостояния они рассчитывать не могут. К числу положительных моментов страхового дела относится и то, что государство не имеет, как правило, возможности использовать страхование в качестве источника получения дохода и участвует в организации страхования как внешний и довольно беспристрастный регулятор этих отношений, устанавливая посредством издания законов такие его правила, которые направлены на защиту интересов страхователей.

Поэтому в развитых странах страхование достигло впечатляющих результатов и общий экономический и социальный фон характеризуется высоким уровнем страховой защиты. В этих странах стоимость страховых услуг достигает 10% валового внутреннего продукта.

Вместе с тем не следует идеализировать организацию страхования даже в этих странах: и там сплошь и рядом имеют место факты элементарного надувательства страхователей, завышения страховых тарифов, уклонения страховщиков от принятых на себя обязательств, банкротства страховых компаний и т.п.

Наиболее распространенной в мире является третья модель организации страхового дела, основанная на сочетании государственного и негосударственного страхования.

При этом предметом государственного страхования обычно выступают: а) имущество, находящееся в государственной собственности (здесь государство выступает в качестве собственника, обеспокоенного за сохранность своего имущества); б) жизнь и здоровье лиц, занятых на государственной службе (здесь государство выступает в качестве работодателя, проявляющего заботу о своих работниках). В круг этих лиц обычно входят те государственные служащие, чья работа имеет высокую степень риска и представляет угрозу для их жизни и здоровья: военнослужащие, работники правоохранительных органов, судьи и т.п.; в) социально уязвимые категории граждан (например, безработные, для которых организуется специальное страхование от безработицы, лица, нуждающиеся в медицинском обслуживании, для которых организуется государственное медицинское страхование, и т.п.). Для реализации такого страхования в принципе даже не требуется создания государственной страховой организации - такое страхование можно осуществить и через негосударственных страховщиков. Важно лишь то, что источником страховых премий (взносов) выступают государственные денежные средства.

Попутно отметим, что в настоящее время понятие "государственное страхование" существенно изменилось по сравнению с тем, которое существовало в эпоху социализма. Ранее под государственным страхованием понималось страхование, осуществляемое государственной страховой организацией, где объектом страхования являлись имущественные интересы граждан и юридических лиц, а источником страховой выплаты выступал страховой фонд, находящийся в государственной собственности. Теперь под таким страхованием понимается страхование имущественных интересов государства, осуществляемое за счет государственных денежных средства. При этом страхование могут осуществлять негосударственные страховые организации и, следовательно, источником страховой выплаты выступают негосударственные страховые фонды.

Наряду с государственным страхованием в смешанной его модели всегда существует негосударственное страхование, являющееся разновидностью предпринимательской деятельности и осуществляемое частными страховыми организациями.

На формирование той или иной модели организации страхового дела основное влияние оказывают тип экономики и та роль, которую играет государство в экономике. В социалистической экономике, основанной на государственной собственности, страхование естественно является государственным. Для экономики, основанной на частной собственности, государственное страхование ограничивается, как уже отмечалось, социальной сферой или же связано с защитой собственных интересов государства как хозяйствующего субъекта. Кроме того, в большинстве стран мира государство объявляет те или иные виды страхования обязательными (например, страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств за вред, причиненный третьим лицам) и осуществляет контроль за исполнением предписаний тех правовых актов, которыми данное страхование регулируется. Такого рода страхование обычно продиктовано заботой об общественных интересах. Через механизмы страхования решаются и некоторые социальные проблемы общества (медицинское страхование, пенсионное страхование, страхование от безработицы, страхование от несчастных случаев на производстве и т.п.).

Назначение, а следовательно, и правовой статус государственных и негосударственных страховых организаций должны быть разными. Это различие предопределяется различием мотивов поведения их учредителей и той собственности, в которой они находятся.

Собственником имущества (включая страховые фонды) негосударственной страховой организации выступает сама эта организация. С этих позиций негосударственная страховая организация является частным собственником и ее деятельность выступает разновидностью предпринимательства. Иначе говоря, целью страховой деятельности является извлечение прибыли.

Другое дело государственная страховая организация. Она находится в собственности государства и как юридическое лицо является государственным предприятием, действующим не на праве собственности, а на праве хозяйственного ведения. Цели и предмет деятельности страховой организации определяются собственником, т.е. государством. И коль скоро государство является политическим субъектом, то вся его собственность, включая имущество страховых организаций, должна служить лишь одной цели - способствовать реализации функций государства как субъекта политической системы. И в той мере, в какой само государство не может использовать свое положение для извлечения прибыли в целях собственного обогащения, в такой же мере и государственные страховые организации не могут быть чисто коммерческими организациями. Их деятельность всегда должна носить социальный оттенок, как и экономическая деятельность всего государства в целом. К сожалению, Гражданский кодекс не учитывает этого обстоятельства и относит государственные предприятия к разряду коммерческих организаций, ставя их в один ряд, скажем, с обществом с ограниченной ответственностью.