Глава 2. Государственное пенсионное страхование § 1 Субъекты государственного пенсионного страхования
Методологически проблему субъектов пенсионного страхования можно рассматривать, по нашему мнению, с двух позиций. Прежде всего, с точки зрения общей теории права пенсионное страхование может быть представлено как система общественных отношений, которые в результате правового опосредования выступают как правовые отношения. Поэтому участники соответствующих правовых связей рассматриваются как субъекты правоотношений. Проблемы пенсионного страхования могут рассматриваться с позиций комплексного подхода, когда исследуются способы взаимодействия и взаимопроникновения права, экономики, политики, социальной структуры общества в сфере материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных. Исследование пенсионного страхования, с нашей точки зрения, целесообразно предпринимать по второму варианту, когда анализируются не только правовые, но и социально-экономические аспекты проблемы. В этом плане важно, что обязательное государственное пенсионное страхование является частью системы обязательного социального страхования. Это обуславливает некоторые особенности субъектного состава указанных отношений.
В законе об основах обязательного социального страхования под его субъектами, или участниками соответствующих отношений, понимаются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а
также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах социального страхования. Эта конструкция отличается от гражданско-правовой, где стороны договора страхования определены достаточно четко как страхователь и страховщик. То есть, в гражданско-правовой конструкции разведены понятия «стороны договора страхования» и «участники страховых правоотношений». Поскольку обязательное государственное пенсионное страхование осуществляется на основании закона, такая конструкция здесь неприменима. Аналогичное разделение возможно лишь применительно к дополнительному страхованию, в котором задействованы страхователи и страховщики как стороны страхового правоотношения, работники и их представители как участники правовых связей по заключению соответствующих коллективных договоров и соглашений, осуществлению контроля за их исполнением. Хотя профсоюзные органы и другие представители работников как застрахованных должны стать участниками отношений по пенсионному страхованию независимо от его вида. Речь идет о необходимости их участия в таких правовых связях, как отношения по организации индивидуального персонифицированного учета, осуществлению контроля за своевременным и полным перечислением страховых взносов, за уровнем страхового обеспечения1, а также участия в подготовке документов для назначении пенсии и т. д.
1 См., например: Федорова М. Ю. Правовые проблемы социального страхования// Вестник Ом-ГУ. 1996. Специальный выпуск. С. 177.
Применительно к субъектам государственного пенсионного страхования можно высказать ряд замечаний. Так, не совсем понятно, почему в качестве страхователя в Законе названы работодатели. Ведь во многих случаях совпадают страхователи и застрахованные, например, индивидуальные предприниматели, частнопрактикующие нотариусы и аналогичные категории лиц. Кстати, далее по тексту Закона понятие «страхователь» расшифровывается так: это организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные уплачивать страховые взносы (обязательные платежи). Страхователями являются, кроме того, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные в соответствии с законом уплачивать страховые взносы. К «иным органам и организациям», как их именует Закон, могут быть отнесены и субъекты социального страхования, которые предоставляют застрахованным страховое обеспечение, например, органы социальной защиты населения, назначающие государственные пенсии.
В условиях отсутствия федерального закона о государственной пенсионном страховании круг его субъектов, а также их права и обязанности могут быть определены на основе анализа действующего законодательства. Как известно, в отношениях по страхованию участвуют страховщик, страхователь и застрахованное лицо (последние два субъекта могут совпадать, если осуществляется индивидуальное страхование). Если абстрагироваться от деталей, можно сказать, что в полномочия страховщика входит сбор и аккумуляция денежных средств, необходи-
мых для осуществления страхования, эффективное управление собранными средствами в целях их сохранности и получения инвестиционного дохода, предоставление страхового обеспечения застрахованному лицу при наступлении страхового случая.
Пенсионный фонд РФ, в соответствии с Положением о нем, которое было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.1, осуществляет целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также капитализацию собранных средств. Эти полномочия позволяют охарактеризовать его в качестве страховщика в системе государственного пенсионного страхования. Но, как отмечалось выше, страховщик должен и предоставлять обеспечение по страхованию. Закон о государственных пенсиях в ст. 117 предусматривает, что пенсии назначаются органами социальной защиты населения. В соответствии со ст. 72 Конституции, социальная защита относится к сфере совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Передача полномочий по управлению теми или иными сферами социальной защиты населения с федерального уровня на региональный возможна посредством заключения соответствующих договоров, что соответствует положениям Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»2. Министерство социальной защиты
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 8; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188; 2000. № 2. Ст. 159.
2 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
населения РФ было ликвидировано в 1996 г., его функции переданы Министерству труда и социального развития. Наверно, пенсионное законодательство нуждается в изменениях в этом плане. Но самое интересное заключается в том, что в субъектах Российской Федерации управление пенсионным обеспечением осуществляется на разных принципах. Наверно, здесь не может быть абсолютного единообразия. Главное, чтобы региональные модели соответствовали федеральной Конституции и законодательству, а также местным социально-экономическим условиям, национальным традициям. Исследуя эту проблему, В. Ш. Шайхатдинов пришел к вьшоду, что на сегодняшний день сложилось четыре основные модели управления в этой сфере. Первую из них, которая имеет место в большинстве субъектов федерации, он называет классической. «Она характеризуется сложившимися в предыдущие десятилетия разделением полномочий, при котором назначение и выплата пенсий и пособий, социальное обслуживание, предоставление льгот и другие государственные функции выполняются органами социальной защиты населения, входящими в систему органов местного самоуправления, без какой-либо специальной передачи им соответствующих полномочий»1. Вторая модель, действующая, например, в Свердловской области, предполагает наличие государственной системы социального обеспечения, включающей областные и территориальные органы. «Третья модель управления действует в Челябинской и Пермской областях. Там из состава органов социальной защиты населе-
1 Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие / Под ред. В. Г. Попова, В. Ш. Шай-хатдинова, Ю. А. Ермолаева, Н. В. Иванчук, А. Г. Гричук. Екатеринбург: УрАГС, 1999. С. 61.
ния выделена пенсионная служба (областные и районные, городские управления пенсионного обеспечения). Наконец, возможна такая модель управления, при которой на основании закона субъекта РФ органам местного самоуправления может быть передано осуществление отдельных государственных полномочий (назначение и выплата пенсий и т. д.)»1. Последний вариант, очевидно, наиболее соответствует положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 6 этого закона, к вопросам местного значения относятся лишь некоторые полномочия в сфере социальной защиты (создание и организация деятельности муниципальной системы здравоохранения и образования, обеспечение санитарного благополучия населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения). Иные вопросы могут быть отнесены к ведению муниципальных образований законами субъектов федерации. В некоторых субъектах федерации, например, в Московской области, действует единая пенсионная служба, объединяющая все функции по пенсионному обеспечению от сбора, аккумуляции страховых взносов, финансирования пенсионных средств до их расходования - назначения (перерасчета), выплаты и доставки государственных пенсий. На сегодняшний день в 22 субъектах федерации созданы единые пенсионные службы, в том числе в 8 регионах - на уровне от-
1 Там же. С. 61.
дельных районов и городов1. По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, объединение функций сбора, аккумуляции страховых взносов и финансирования расходов на выплату государственных пенсий с функциями назначения (перерасчета) и выплаты пенсий в одной организационной структуре позволило:
-
сократить срок прохождения финансовых потоков на цели пенсионного обеспечения (с 6 до 3 дней);
-
исключить случаи нецелевого и несвоевременного использования средств, например, на выплату пособий и других платежей, источником которых Пенсионный фонд Российской Федерации не является;
-
исключить искусственное завышение заявок на право расходования средств, предназначенных на выплату государственных пенсий.
-
усилить контроль за расходованием пенсионных средств на основе информационной базы плательщиков страховых взносов и базы данных персонифицированного учета о застрахованных лицах;
-
разработать оптимальную технологию формирования сведений о стаже и заработке застрахованных лиц в целях правильного назначения пенсий;
-
повысить управляемость системы пенсионного обеспечения за счет сокращения числа участников пенсионного процесса2.
1 См., например: Опыт работы в условиях единой пенсионной службы // Пенсия. 1999. № 11. С. 13-15; Особенности управления пенсионной службой в Московской области // Пенсия. 1999. №
4. С. 48.
2 Опыт работы в условиях единой пенсионной службы // Пенсия. 1999. № 11. С. 14
С введением персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования необходимость создания федеральной пенсионной службы, в компетенцию которой входили бы не только сбор и аккумуляция страховых взносов, но и назначение пенсий, стала особенно актуальной1. Индивидуальный персонифицированный учет призван обеспечить создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица, достоверность сведений о стаже и заработке, влияющих на размер пенсии, создание информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства, а также для назначения пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов. Этот учет осуществляется Пенсионным фондом РФ. Вместе с тем, данные такого учета необходимы не только и не столько для обеспечения уплаты страховых взносов, сколько для последовательной реализации страхового пенсионного обеспечения. Вопрос о том, кто должен вести индивидуальный учет, широко обсуждается специалистами ПФР и органами социальной защиты. Так, В. Б. Савостьянова в своем диссертационном исследовании предлагает организовать эксперимент по передаче функций индивидуального учета органам пенсионного обеспечения Пермской области, приводя соответствующие расчеты, демонстрирую-щие экономическую эффективность таких мер . В частности, указыва-
1 См.-. Концегащя реформы системы пенсионного обеспечения, утв. пост. Правительства РФ от 7 августа 1995 г.// Бюллетень Минтруда РФ. 1995. № 9.
2 См.: Савостьянова В. Б. Указ. соч. С. 163 и далее.
ется на возможность осуществления контроля за полным и своевременным поступлением страховых взносов, а также за правильностью их расходования. Все же более продуктивной представляется идея создания единой пенсионной службы, поскольку в системе социального страхования довольно трудно разъединить функции сбора средств и предоставления социально-страхового обеспечения, более того, такой подход является недопустимым в связи с тем, что в нынешних условиях необходимо усилить взаимосвязь между уплаченными взносами и социально-страховым обеспечением.
Несмотря на то, что закон о пенсионном страховании не принят, пенсионное законодательство развивается в русле усиления страховых начал, причем этот процесс осуществляется достаточно динамично, хотя и не всегда последовательно. Круг лиц, охваченных страхованием этого вида, определен Законом о государственных пенсиях, законодательством о тарифах страховых взносов в ПФР и об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования. Отдельные нормы об условиях пенсионного страхования тех или иных категорий населения зафиксированы в специальных нормативных актах, но далеко не всегда они сформулированы достаточно четко и соответствуют общим установлениям. Так, Уголовно-исполнительный кодекс РФ распространяет обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и пенсионное на лиц, осужденных к лишению свободы и привлекаемых к труду в период
отбывания наказания (ст. 98). Ст. 107 предусматривает, что из заработной платы и иных доходов осужденных производятся отчисления в Пенсионный фонд. Представляется, что нормы УИК РФ не вполне согласуются между собой. В частности, непонятно, кто должен выступать в качестве страхователя по отношению к осужденным, с учетом их специфического статуса? Ст. 103 говорит о возможности применения их труда на предприятиях исправительных учреждений, на государственных предприятиях и на предприятиях иных форм собственности при условии обеспечении надлежащей охраны и изоляции осужденных. Осужденные вправе заниматься также индивидуальной трудовой деятельностью. Таким образом, их труд может облекаться в разные правовые формы. Логично предположить, что во всех перечисленных случаях страхователем должна выступать администрация исправительного учреждения. Инструкция о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г.2 не устанавливает никаких специальных правил на этот счет. Это означает, что должны действовать общие. Но они сформулированы таким образом, что применительно к рассматриваемой категории граждан нельзя сделать однозначного вывода. Во-первых, не во всех случаях исправительное учреждение является работодателем. Во-вторых, осужденные могут заниматься индивидуальной деятельностью, но могут ли они самостоятельно уплачивать страховые взносы,
1 См. ст. 98,104,107 УИК РФ. М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1997 (отдельное издание).
2 Бюллетень Минтруда РФ. 1997. № 4.
регистрируются ли они в качестве плательщиков? В-третьих, сведения о заработке и начисленных взносах представляются на основании данных бухгалтерского учета, а сведения о трудовом стаже - на основании приказов и других документов по учету кадров (п. 31 Инструкции). В то же время ст. 104 УИК РФ наделяет администрацию учреждения полномочиями по учету отработанного осужденным времени, а также по решению вопроса об исключении тех периодов, когда он систематически уклонялся от выполнения работы, из трудового стажа. Все эти рассуждения приводят к выводу о том, что именно администрация учреждения уголовно-исполнительной системы должна выступать в качестве страхователя, независимо от формы осуществления осужденным права на труд, подавать сведения в органы Пенсионного фонда, предоставлять осужденным сведения о стаже и заработке и т. д. Полагаем, что указанные нормы Уголовно-исполнительного кодекса должны быть дополнены указанием на порядок осуществления индивидуального учета в отношении осужденных. Это важно еще и потому, что при этом администрация должна будет выдать осужденному свидетельство государственного пенсионного страхования, которое может быть предъявлено при поступлении на работу после освобождения и в какой-то мере способствовать ресоциализации лица, отбывшего наказание.
Страхователь в системе обязательного государственного пенсионного страхования, в соответствии с Законом об основах обязательного социального страхования, обязан уплачивать страховые взносы, вести учет их
начисления, предоставлять страховщику для проверки соответствующие документы и т. д. С введением индивидуального персонифицированного учета круг его обязанностей расширяется. Страхователь должен представлять органами Пенсионного фонда сведения о застрахованных лицах, получать свидетельства пенсионного страхования, передавать застрахованным копию сведений о них, контролировать соответствие реквизитов пенсионного страхового свидетельства реквизитам документов гражданина и т. д. Поскольку данные индивидуального учета будут использоваться при исчислении и назначении пенсий, а функции по его осуществлению выполняет Пенсионный фонд, возникает вопрос: какова будет роль страхователя в процедуре подготовки и оформления документов для назначения пенсии? Инструкция о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета предусматривает, что при оформлении пенсии застрахованное лицо обращается к работодателю с заявлением о представлении в территориальный орган Пенсионного фонда индивидуальных сведений, которые ранее не были представлены (п. 35). Закон об основах социального страхования не исключает возможности передачи страхователю таких полномочий. Но это должно решаться законом о конкретном виде социального страхования. При разработке проекта закона о обязательном государственном пенсионном страховании этот важный момент необходимо учесть. В перспективе в отношении самозанятых граждан функции назначения пенсии, включая проверку и оформление всех документов, будут осуществлять органы единой пенсионной службы. Необхо-
димо сохранить на переходный период ранее действовавшую схему для лиц наемного труда, потому что на большинстве предприятий сильны традиции управления персоналом. В экономической науке давно высказывается предложение о создании на предприятиях единого органа управления персоналом, например, службы1. Эта идея была высказана в отношении организации персонифицированного учета и подготовки документов для назначения пенсии была высказана также М. Ю. Федоровой2. На наш взгляд, такие предложения заслуживают поддержки.
Введение индивидуального (персонифицированного) учета расширило круг обязанностей Пенсионного фонда как страховщика, а также и самих застрахованных, особенно в тех случаях, когда они самостоятельно уплачивают взносы в Пенсионный фонд. Сведения о доходе гражданина при этом проверяются территориальными органами фонда в налоговой инспекции, и при условии совпадения данных ПФР с данными налоговых органов они включаются в лицевой счет застрахованного.
Особое внимание необходимо уделить определению круга застрахованных. Полагаем, что эта проблема нуждается в специальном исследовании, поэтому подробно рассматривать ее в рамках настоящей диссертации
См., например: Хамиуллин М. Б. Управление персоналом на акционерном предприятии: Авто-реф. дис... канд. экон. наук. Спб: Санкт-Петербургский университет экон. и фин., 1993. С. 14; Труд в капиталистическом производстве: проблемы управления/ Отв. ред. Н. А. Климов. М.: Наука, 1984. С. 278; Альберг В. Ф. Формирование системы управления персоналом на предприятиях с использованием функционально-стоимостного анализа (организационно-экономический аспект): Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.: Академия управления им. С. Орджоникидзе, 1994. С. 11; Травин В. В., Дятлов В. А. Основы кадрового менеджмента. М: Дело, 1995. С. 162-
163.
2 Федорова М. Ю. Правовые проблемы пенсионной реформы в России// Вестник ОмГУ. 1996. №
2. С. ПО.
не считаем возможным. С учетом специфики различных форм занятости (предпринимательской, военной, трудовой и т. д.), а также особенностей рода деятельности субъектов, охваченных сегодня пенсионным страхованием, которые отчасти нашли свое отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ по вопросам уплаты страховых взносов, можно предложить несколько вариантов. Первый заключается в том, что в обязательном порядке пенсионное страхование должно охватывать лиц наемного труда. По мере стабилизации экономической ситуации можно перейти к условно-обязательной модели пенсионного страхования самозанятого населения. Это соответствует опыту, накопленному в промышленно развитых странах, где «прямая координация негосударственных пенсионных программ с государственной системой социального обеспечения наиболее ярко проявляется в предоставлении права на полный или частичный выход из государственной системы», что «стимулируется сокращением взносов в государственный пенсионный фонд»1. Второй вариант более оптимистичный. Если заработают в полную силу накопительные механизмы, граждане из числа соответствующих категорий сами будут заинтересованы в охвате государственным пенсионным обеспечением.
1 Мачульская Е. Е. Негосударственные формы социального обеспечения в зарубежных странах. М.: ИГЛ РАН, ИНИОН, 1995. С. 9.
- Глава 1. Пенсионное страхование как элемент пенсионной системы
- § 1. Понятие и элементы пенсионной системы
- § 2. Понятие пенсионного страхования
- § 3. Виды пенсионного страхования
- § 4. Пенсионное страхование как комплексный правовой институт
- Глава 2. Государственное пенсионное страхование § 1 Субъекты государственного пенсионного страхования
- § 2 Страховые взносы как финансовая основа государственного
- § 3 Обеспечение по государственному пенсионному страхованию
- Глава 3 Дополнительное пенсионное страхование
- § 1. Негосударственные пенсионные фонды и страховые
- § 2. Пенсионный договор
- § 3. Гарантии прав граждан в системе дополнительного пенсионного