Глава 2. Государственное пенсионное страхование § 1 Субъекты государственного пенсионного страхования

Методологически проблему субъектов пенсионного страхования можно рассматривать, по нашему мнению, с двух позиций. Прежде все­го, с точки зрения общей теории права пенсионное страхование может быть представлено как система общественных отношений, которые в результате правового опосредования выступают как правовые отноше­ния. Поэтому участники соответствующих правовых связей рассматри­ваются как субъекты правоотношений. Проблемы пенсионного страхо­вания могут рассматриваться с позиций комплексного подхода, когда исследуются способы взаимодействия и взаимопроникновения права, экономики, политики, социальной структуры общества в сфере матери­ального обеспечения престарелых и нетрудоспособных. Исследование пенсионного страхования, с нашей точки зрения, целесообразно пред­принимать по второму варианту, когда анализируются не только право­вые, но и социально-экономические аспекты проблемы. В этом плане важно, что обязательное государственное пенсионное страхование яв­ляется частью системы обязательного социального страхования. Это обуславливает некоторые особенности субъектного состава указанных отношений.

В законе об основах обязательного социального страхования под его субъектами, или участниками соответствующих отношений, понимают­ся страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а

также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответ­ствии с федеральными законами о конкретных видах социального стра­хования. Эта конструкция отличается от гражданско-правовой, где сто­роны договора страхования определены достаточно четко как страхова­тель и страховщик. То есть, в гражданско-правовой конструкции разве­дены понятия «стороны договора страхования» и «участники страховых правоотношений». Поскольку обязательное государственное пенсион­ное страхование осуществляется на основании закона, такая конструк­ция здесь неприменима. Аналогичное разделение возможно лишь при­менительно к дополнительному страхованию, в котором задействованы страхователи и страховщики как стороны страхового правоотношения, работники и их представители как участники правовых связей по за­ключению соответствующих коллективных договоров и соглашений, осуществлению контроля за их исполнением. Хотя профсоюзные орга­ны и другие представители работников как застрахованных должны стать участниками отношений по пенсионному страхованию независи­мо от его вида. Речь идет о необходимости их участия в таких правовых связях, как отношения по организации индивидуального персонифици­рованного учета, осуществлению контроля за своевременным и полным перечислением страховых взносов, за уровнем страхового обеспечения¹, а также участия в подготовке документов для назначении пенсии и т. д.

¹ См., например: Федорова М. Ю. Правовые проблемы социального страхования// Вестник Ом-ГУ. 1996. Специальный выпуск. С. 177.

Применительно к субъектам государственного пенсионного страхо­вания можно высказать ряд замечаний. Так, не совсем понятно, почему в качестве страхователя в Законе названы работодатели. Ведь во многих случаях совпадают страхователи и застрахованные, например, индиви­дуальные предприниматели, частнопрактикующие нотариусы и анало­гичные категории лиц. Кстати, далее по тексту Закона понятие «страхо­ватель» расшифровывается так: это организации любой организацион­но-правовой формы, а также граждане, обязанные уплачивать страхо­вые взносы (обязательные платежи). Страхователями являются, кроме того, органы исполнительной власти и органы местного самоуправле­ния, обязанные в соответствии с законом уплачивать страховые взносы. К «иным органам и организациям», как их именует Закон, могут быть отнесены и субъекты социального страхования, которые предоставляют застрахованным страховое обеспечение, например, органы социальной защиты населения, назначающие государственные пенсии.

В условиях отсутствия федерального закона о государственной пен­сионном страховании круг его субъектов, а также их права и обязанно­сти могут быть определены на основе анализа действующего законода­тельства. Как известно, в отношениях по страхованию участвуют стра­ховщик, страхователь и застрахованное лицо (последние два субъекта могут совпадать, если осуществляется индивидуальное страхование). Если абстрагироваться от деталей, можно сказать, что в полномочия страховщика входит сбор и аккумуляция денежных средств, необходи-

мых для осуществления страхования, эффективное управление собран­ными средствами в целях их сохранности и получения инвестиционного дохода, предоставление страхового обеспечения застрахованному лицу при наступлении страхового случая.

Пенсионный фонд РФ, в соответствии с Положением о нем, которое было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.¹, осуществляет целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также капитализацию собранных средств. Эти полномочия позволяют охарактеризовать его в качестве страховщика в системе государственного пенсионного страхования. Но, как отмечалось выше, страховщик должен и предоставлять обеспечение по страхованию. Закон о государственных пенсиях в ст. 117 предусматривает, что пенсии назначаются органами со­циальной защиты населения. В соответствии со ст. 72 Конституции, соци­альная защита относится к сфере совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Передача полномочий по управлению теми или иными сферами социальной защиты населения с федерального уров­ня на региональный возможна посредством заключения соответствующих договоров, что соответствует положениям Федерального закона от 24 ию­ня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами го­сударственной власти субъектов РФ»². Министерство социальной защиты

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 8; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188; 2000. № 2. Ст. 159.

² СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

населения РФ было ликвидировано в 1996 г., его функции переданы Ми­нистерству труда и социального развития. Наверно, пенсионное законода­тельство нуждается в изменениях в этом плане. Но самое интересное за­ключается в том, что в субъектах Российской Федерации управление пен­сионным обеспечением осуществляется на разных принципах. Наверно, здесь не может быть абсолютного единообразия. Главное, чтобы регио­нальные модели соответствовали федеральной Конституции и законода­тельству, а также местным социально-экономическим условиям, нацио­нальным традициям. Исследуя эту проблему, В. Ш. Шайхатдинов пришел к вьшоду, что на сегодняшний день сложилось четыре основные модели управления в этой сфере. Первую из них, которая имеет место в большин­стве субъектов федерации, он называет классической. «Она характеризу­ется сложившимися в предыдущие десятилетия разделением полномочий, при котором назначение и выплата пенсий и пособий, социальное обслу­живание, предоставление льгот и другие государственные функции вы­полняются органами социальной защиты населения, входящими в систе­му органов местного самоуправления, без какой-либо специальной пере­дачи им соответствующих полномочий»¹. Вторая модель, действующая, например, в Свердловской области, предполагает наличие государствен­ной системы социального обеспечения, включающей областные и терри­ториальные органы. «Третья модель управления действует в Челябинской и Пермской областях. Там из состава органов социальной защиты населе-

¹ Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие / Под ред. В. Г. Попова, В. Ш. Шай-хатдинова, Ю. А. Ермолаева, Н. В. Иванчук, А. Г. Гричук. Екатеринбург: УрАГС, 1999. С. 61.

ния выделена пенсионная служба (областные и районные, городские управления пенсионного обеспечения). Наконец, возможна такая модель управления, при которой на основании закона субъекта РФ органам мест­ного самоуправления может быть передано осуществление отдельных го­сударственных полномочий (назначение и выплата пенсий и т. д.)»¹. По­следний вариант, очевидно, наиболее соответствует положения Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в РФ». Согласно ст. 6 этого закона, к вопросам местного значения относятся лишь некоторые полномочия в сфере социальной защиты (соз­дание и организация деятельности муниципальной системы здравоохра­нения и образования, обеспечение санитарного благополучия населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, обеспече­ние социальной поддержки и содействие занятости населения). Иные во­просы могут быть отнесены к ведению муниципальных образований за­конами субъектов федерации. В некоторых субъектах федерации, напри­мер, в Московской области, действует единая пенсионная служба, объе­диняющая все функции по пенсионному обеспечению от сбора, аккуму­ляции страховых взносов, финансирования пенсионных средств до их расходования - назначения (перерасчета), выплаты и доставки государст­венных пенсий. На сегодняшний день в 22 субъектах федерации созданы единые пенсионные службы, в том числе в 8 регионах - на уровне от-

¹ Там же. С. 61.

дельных районов и городов¹. По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, объединение функций сбора, аккумуляции страховых взносов и финансирования расходов на выплату государственных пенсий с функ­циями назначения (перерасчета) и выплаты пенсий в одной организаци­онной структуре позволило:

1. сократить срок прохождения финансовых потоков на цели пенси­онного обеспечения (с 6 до 3 дней);

2. исключить случаи нецелевого и несвоевременного использования средств, например, на выплату пособий и других платежей, источником которых Пенсионный фонд Российской Федерации не является;

3. исключить искусственное завышение заявок на право расходования средств, предназначенных на выплату государственных пенсий.

4. усилить контроль за расходованием пенсионных средств на основе информационной базы плательщиков страховых взносов и базы данных персонифицированного учета о застрахованных лицах;

5. разработать оптимальную технологию формирования сведений о стаже и заработке застрахованных лиц в целях правильного назначения пенсий;

6. повысить управляемость системы пенсионного обеспечения за счет сокращения числа участников пенсионного процесса².

¹ См., например: Опыт работы в условиях единой пенсионной службы // Пенсия. 1999. № 11. С. 13-15; Особенности управления пенсионной службой в Московской области // Пенсия. 1999. №

4. С. 48.

² Опыт работы в условиях единой пенсионной службы // Пенсия. 1999. № 11. С. 14

С введением персонифицированного учета в системе государст­венного пенсионного страхования необходимость создания федераль­ной пенсионной службы, в компетенцию которой входили бы не только сбор и аккумуляция страховых взносов, но и назначение пенсий, стала особенно актуальной¹. Индивидуальный персонифицированный учет призван обеспечить создание условий для назначения пенсий в соответ­ствии с результатами труда каждого застрахованного лица, достовер­ность сведений о стаже и заработке, влияющих на размер пенсии, соз­дание информационной базы для реализации и совершенствования пен­сионного законодательства, а также для назначения пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов. Этот учет осуществляется Пенсионным фондом РФ. Вместе с тем, данные такого учета необходимы не только и не столько для обеспечения упла­ты страховых взносов, сколько для последовательной реализации стра­хового пенсионного обеспечения. Вопрос о том, кто должен вести ин­дивидуальный учет, широко обсуждается специалистами ПФР и орга­нами социальной защиты. Так, В. Б. Савостьянова в своем диссертаци­онном исследовании предлагает организовать эксперимент по передаче функций индивидуального учета органам пенсионного обеспечения Пермской области, приводя соответствующие расчеты, демонстрирую-щие экономическую эффективность таких мер . В частности, указыва-

¹ См.^-. Концегащя реформы системы пенсионного обеспечения, утв. пост. Правительства РФ от 7 августа 1995 г.// Бюллетень Минтруда РФ. 1995. № 9.

² См.: Савостьянова В. Б. Указ. соч. С. 163 и далее.

ется на возможность осуществления контроля за полным и своевремен­ным поступлением страховых взносов, а также за правильностью их расходования. Все же более продуктивной представляется идея созда­ния единой пенсионной службы, поскольку в системе социального страхования довольно трудно разъединить функции сбора средств и предоставления социально-страхового обеспечения, более того, такой подход является недопустимым в связи с тем, что в нынешних условиях необходимо усилить взаимосвязь между уплаченными взносами и соци­ально-страховым обеспечением.

Несмотря на то, что закон о пенсионном страховании не принят, пен­сионное законодательство развивается в русле усиления страховых на­чал, причем этот процесс осуществляется достаточно динамично, хотя и не всегда последовательно. Круг лиц, охваченных страхованием этого вида, определен Законом о государственных пенсиях, законодательст­вом о тарифах страховых взносов в ПФР и об индивидуальном (персо­нифицированном) учете в системе государственного пенсионного стра­хования. Отдельные нормы об условиях пенсионного страхования тех или иных категорий населения зафиксированы в специальных норма­тивных актах, но далеко не всегда они сформулированы достаточно четко и соответствуют общим установлениям. Так, Уголовно-исполнительный кодекс РФ распространяет обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и пенсионное на лиц, осужденных к лишению свободы и привлекаемых к труду в период

отбывания наказания (ст. 98). Ст. 107 предусматривает, что из заработ­ной платы и иных доходов осужденных производятся отчисления в Пенсионный фонд. Представляется, что нормы УИК РФ не вполне со­гласуются между собой. В частности, непонятно, кто должен выступать в качестве страхователя по отношению к осужденным, с учетом их спе­цифического статуса? Ст. 103 говорит о возможности применения их труда на предприятиях исправительных учреждений, на государствен­ных предприятиях и на предприятиях иных форм собственности при условии обеспечении надлежащей охраны и изоляции осужденных. Осужденные вправе заниматься также индивидуальной трудовой дея­тельностью. Таким образом, их труд может облекаться в разные право­вые формы. Логично предположить, что во всех перечисленных случаях страхователем должна выступать администрация исправительного уч­реждения. Инструкция о порядке ведения индивидуального (персони­фицированного) учета, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г.² не устанавливает никаких специальных правил на этот счет. Это означает, что должны действовать общие. Но они сформулированы таким образом, что применительно к рассматриваемой категории граждан нельзя сделать однозначного вывода. Во-первых, не во всех случаях исправительное учреждение является работодателем. Во-вторых, осужденные могут заниматься индивидуальной деятельно­стью, но могут ли они самостоятельно уплачивать страховые взносы,

¹ См. ст. 98,104,107 УИК РФ. М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1997 (отдельное издание).

² Бюллетень Минтруда РФ. 1997. № 4.

регистрируются ли они в качестве плательщиков? В-третьих, сведения о заработке и начисленных взносах представляются на основании дан­ных бухгалтерского учета, а сведения о трудовом стаже - на основании приказов и других документов по учету кадров (п. 31 Инструкции). В то же время ст. 104 УИК РФ наделяет администрацию учреждения пол­номочиями по учету отработанного осужденным времени, а также по решению вопроса об исключении тех периодов, когда он систематиче­ски уклонялся от выполнения работы, из трудового стажа. Все эти рас­суждения приводят к выводу о том, что именно администрация учреж­дения уголовно-исполнительной системы должна выступать в качестве страхователя, независимо от формы осуществления осужденным права на труд, подавать сведения в органы Пенсионного фонда, предоставлять осужденным сведения о стаже и заработке и т. д. Полагаем, что указан­ные нормы Уголовно-исполнительного кодекса должны быть дополне­ны указанием на порядок осуществления индивидуального учета в от­ношении осужденных. Это важно еще и потому, что при этом админи­страция должна будет выдать осужденному свидетельство государст­венного пенсионного страхования, которое может быть предъявлено при поступлении на работу после освобождения и в какой-то мере спо­собствовать ресоциализации лица, отбывшего наказание.

Страхователь в системе обязательного государственного пенсионно­го страхования, в соответствии с Законом об основах обязательного соци­ального страхования, обязан уплачивать страховые взносы, вести учет их

начисления, предоставлять страховщику для проверки соответствующие документы и т. д. С введением индивидуального персонифицированного учета круг его обязанностей расширяется. Страхователь должен пред­ставлять органами Пенсионного фонда сведения о застрахованных лицах, получать свидетельства пенсионного страхования, передавать застрахо­ванным копию сведений о них, контролировать соответствие реквизитов пенсионного страхового свидетельства реквизитам документов граждани­на и т. д. Поскольку данные индивидуального учета будут использоваться при исчислении и назначении пенсий, а функции по его осуществлению выполняет Пенсионный фонд, возникает вопрос: какова будет роль стра­хователя в процедуре подготовки и оформления документов для назначе­ния пенсии? Инструкция о порядке ведения индивидуального (персони­фицированного) учета предусматривает, что при оформлении пенсии за­страхованное лицо обращается к работодателю с заявлением о представ­лении в территориальный орган Пенсионного фонда индивидуальных сведений, которые ранее не были представлены (п. 35). Закон об основах социального страхования не исключает возможности передачи страхова­телю таких полномочий. Но это должно решаться законом о конкретном виде социального страхования. При разработке проекта закона о обяза­тельном государственном пенсионном страховании этот важный момент необходимо учесть. В перспективе в отношении самозанятых граждан функции назначения пенсии, включая проверку и оформление всех доку­ментов, будут осуществлять органы единой пенсионной службы. Необхо-

димо сохранить на переходный период ранее действовавшую схему для лиц наемного труда, потому что на большинстве предприятий сильны традиции управления персоналом. В экономической науке давно выска­зывается предложение о создании на предприятиях единого органа управ­ления персоналом, например, службы¹. Эта идея была высказана в отно­шении организации персонифицированного учета и подготовки докумен­тов для назначения пенсии была высказана также М. Ю. Федоровой². На наш взгляд, такие предложения заслуживают поддержки.

Введение индивидуального (персонифицированного) учета расши­рило круг обязанностей Пенсионного фонда как страховщика, а также и самих застрахованных, особенно в тех случаях, когда они самостоятельно уплачивают взносы в Пенсионный фонд. Сведения о доходе гражданина при этом проверяются территориальными органами фонда в налоговой инспекции, и при условии совпадения данных ПФР с данными налоговых органов они включаются в лицевой счет застрахованного.

Особое внимание необходимо уделить определению круга застрахо­ванных. Полагаем, что эта проблема нуждается в специальном исследова­нии, поэтому подробно рассматривать ее в рамках настоящей диссертации

См., например: Хамиуллин М. Б. Управление персоналом на акционерном предприятии: Авто-реф. дис... канд. экон. наук. Спб: Санкт-Петербургский университет экон. и фин., 1993. С. 14; Труд в капиталистическом производстве: проблемы управления/ Отв. ред. Н. А. Климов. М.: Наука, 1984. С. 278; Альберг В. Ф. Формирование системы управления персоналом на предпри­ятиях с использованием функционально-стоимостного анализа (организационно-экономический аспект): Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.: Академия управления им. С. Орджоникидзе, 1994. С. 11; Травин В. В., Дятлов В. А. Основы кадрового менеджмента. М: Дело, 1995. С. 162-

163.

² Федорова М. Ю. Правовые проблемы пенсионной реформы в России// Вестник ОмГУ. 1996. №

2. С. ПО.

не считаем возможным. С учетом специфики различных форм занятости (предпринимательской, военной, трудовой и т. д.), а также особенностей рода деятельности субъектов, охваченных сегодня пенсионным страхова­нием, которые отчасти нашли свое отражение в постановлениях Консти­туционного Суда РФ по вопросам уплаты страховых взносов, можно предложить несколько вариантов. Первый заключается в том, что в обяза­тельном порядке пенсионное страхование должно охватывать лиц наем­ного труда. По мере стабилизации экономической ситуации можно перей­ти к условно-обязательной модели пенсионного страхования самозанято­го населения. Это соответствует опыту, накопленному в промышленно развитых странах, где «прямая координация негосударственных пенсион­ных программ с государственной системой социального обеспечения наиболее ярко проявляется в предоставлении права на полный или час­тичный выход из государственной системы», что «стимулируется сокра­щением взносов в государственный пенсионный фонд»¹. Второй вариант более оптимистичный. Если заработают в полную силу накопительные механизмы, граждане из числа соответствующих категорий сами будут заинтересованы в охвате государственным пенсионным обеспечением.

¹ Мачульская Е. Е. Негосударственные формы социального обеспечения в зарубежных странах. М.: ИГЛ РАН, ИНИОН, 1995. С. 9.