logo
Банковское зак-во УММ

2.3. Развитие банковского законодательства в России

Банковское законодательство в России, как и в других странах, стало складываться с момента возникновения банковской системы и отражает основные этапы ее формирования. Но особое значение и развитие банковское законодательство получило после 1860 г., когда, помимо государственных (казенных) банков, начинают появляться частные банки, нуждающиеся в более четком определении и регулировании сфер деятельности. Были приняты законы «О Государственном банке», «О кредитной системе».

Дальнейшее развитие банковского законодательства происходит уже после Октябрьской революции 1917 г. Принятый в 1917 г. Декрет ВЦИК «О национализации банков» декларировал монополию государства на банковские операции и создание на базе имеющихся банков единого Народного банка Российской Республики как государственного банках передачей ему их активов и пассивов. В 1918-1919 гг. были ликвидированы все остальные виды дореволюционных кредитных учреждений, запрещена деятельность иностранных банков. В условиях «военного коммунизма» возникла необходимость централизованного бюджетного финансирования, и Декретом СНК от 19 января 1920 г. Народный банк РСФСР был упразднен, а его активы и пассивы переданы Бюджетно-расчетному управлению Наркомфина.

Переход к нэпу потребовал возродить банковскую систему, что и было регламентировано Декретом СНК «Об устранении ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операций» от 30 июня 1921 г. Принципы организации социалистической кредитной системы были определены решениями X (1921) и XI (1922) съездов РКП(б). В этом же году 4-й сессией ВЦИК (12 октября 1921 г.) было принято Положение о Государственном банке. Его основными функциями вначале были только кредитные и расчетные операции, а с конца 1922 г. он стал эмиссионным банком. В 1923 г. в связи с образованием СССР он был преобразован в Государственный банк СССР. В последующие два года были учреждены специализированные кредитные учреждения — кооперативные банки и отраслевые специализированные банки: Банк потребительской кооперации, Торгово-промышленный банк (Промбанк), Банк внешней торговли, Банк по электрификации (Электробанк), Центральный сельскохозяйственный банк, Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства (Цекомбанк) и местные коммунальные банки. На отраслевые банки, находившиеся под непосредственным контролем Госбанка СССР, возлагались функции по долгосрочному кредитованию отдельных отраслей народного хозяйства, в силу того, что в этот период 75-80% всех кредитов были краткосрочными. Были пересмотрены уставы прежних банков, созданы общества сельскохозяйственного кредита.

С 1923 г. банковское законодательство подразделяется на общесоюзное и республиканское, важнейшие решения по развитию кредитной системы принимаются одновременно на двух уровнях. Были изданы некоторые законодательные акты, касающиеся деятельности кредитных учреждений, например, постановление ВЦИК и СНК СССР «О порядке удовлетворения обеспеченных залогом требований кредитных учреждений» от 11 декабря 1925 г. К 1926 г. уже сформировалось достаточно много кредитных учреждений. В 1927 г. для упорядочения работы этих организаций выходят положения «О системе сельскохозяйственного кредита», «О кооперативном кредите». В этом же году было принято постановление ВЦИК и СНК СССР «О принципах построения кредитной системы», в соответствии с которым Госбанк СССР получал оперативное управление всей банковской системой, что ликвидировало право самостоятельности банков в проведении процентной политики. Данное постановление ликвидировало и специализацию банков. Очередным этапом реорганизации стало жесткое разграничение краткосрочного и долгосрочного кредитования. Руководство банковской деятельностью было возложено на сформированный в 1927 г. Комитет по делам банков при Наркомфине СССР. В 1928 г. были приняты основные положения об обществах взаимного кредита, о банках долгосрочного кредита. Большое внимание в этот период уделялось коммунальным банкам, вышло Положение об изменении устава коммунальных банков (1929), постановление ВЦИК и СНК «О коммунальных банках» от 29 апреля 1929 г., в котором говорилось о создании коммунальных банков в виде государственных или смешанных акционерных обществ. Отделения коммунальных банков могли открываться только в окружных центрах. Целью деятельности таких банков явилось содействие путем кредитных операций развитию местной экономической жизни. К их основным функциям относились: а) долгосрочное и краткосрочное кредитование местного коммунального хозяйства и жилищного строительства; б) предоставление местному населению кредита на нужды городского строительства всех видов; в) долгосрочное кредитование промышленных предприятий местного значения; г) обслуживание краткосрочным кредитом местных государственных, кооперативных и частных предприятий. Не менее 51% всех акций коммунального банка должно принадлежать исполнительным комитетам и городским советам. Вновь возвратились к рассмотрению вопроса о коммунальном банке в связи с реформой 1930-х годов в 1932 г., когда было принято постановление «О коммунальных банках».

С переходом к социалистической индустриализации кредитная система была перестроена. В 1931 г. началась банковская реформа. Были приняты постановления «О мерах улучшения кредитной реформы», «О порядке образования фонда долгосрочного производственного кредитования сельского хозяйства», «О кредитовании Госбанком», «О ведении счетов» (вводились ограничения по размеру счета, форме расчетов — чеки и платежные поручения), «Об изменении в системе кредитования», «Об укреплении кредитной работы».

Кредитная реформа, 1930-1932 гг. ликвидировала коммерческий кредит и ввела прямое банковское кредитование. Госбанк стал единым банком краткосрочного кредитования производства и обращения товаров, расчетным и кассовым центром страны. Остальные банки стали специализированными банками долгосрочных вложений. Была определена однозвенность банковской системы, которая состояла из Госбанка СССР, всесоюзных специализированных банков финансирования и долгосрочного кредитования капитальных вложений — Промбанка, Сельхозбанка, ЦекомбанКа, Торгбанка, а также Внешторгбанка — и сберегательных касс. Была реорганизована система сельскохозяйственного кредита. Центральный сельскохозяйственный банк СССР был преобразован во Всесоюзный сельскохозяйственный кооперативно-колхозный банк. Сельскохозяйственные кредитные товарищества сосредоточили свою деятельность на кредитной работе и привлечении средств населения, колхозников и других трудящихся, осуществлении кредитования производства, сбыта и переработки сельскохозяйственной продукции (постановление ВЦИК СНК СССР от 30 января 1930 г.).

Начиная с 1930 г. много внимания уделялось сберегательным кассам, которые появились в 1922 г. На них были возложены функции по привлечению средств населения во вклады, размещению государственных займов и денежно-вещевых лотерей. Вплоть до 1963 г. сберкассы находились в ведении Министерства финансов и были удобным источником финансирования государства. В 1964 г. постановлением СПП СССР от 29 марта 1964 г. они были переданы в ведение Госбанка СССР. Постановление ВЦИК и СНК «О работе сберкасс и развитии сберегательного дела» (8 июня 1931 г.) предусматривало необходимость довести количество сберкасс к 1932 г. до 34 тыс., в том числе 24 тыс. — в сельской местности; подготовить специалистов; развивать сеть на крупных новостройках, отдельных предприятиях, совхозах, колхозах; улучшить обслуживание вкладчиков; развивать безналичные расчеты при выдаче заработной платы; перечислять 15% вкладов в виде долгосрочного кредитования сельского хозяйства, городским советам, райисполкомам, колхозам; пересмотреть счетоводство и отчетность в сторону упрощения. В 1933 г. было принято постановление СНК «О работе Гострудсберкасс», где определялось количество сберкасс на этот период. Было указано на необходимость обеспечения правильного территориального распределения сберкасс, привлечения вкладов и реализации госзаймов колхозникам и единоличным хозяйствам; введена универсальная сберегательная книжка, устанавливался минимальный размер вклада в 5 руб. К этому же вопросу возвращались практически ежегодно и в 1934, и 1935 гг.

В 1934 г. возник вопрос о коммерческих ломбардах. Постановление СНК декларировало, что в целях предоставления, трудящемуся населению возможности пользоваться потребительским кредитом нужно учреждать коммерческие ломбарды. Основная задача ломбардов — выдача срочных ссуд под залог имущества, прием на хранение имущества, продажа на комиссионных началах имущества, сданного в залог и на хранение. Собственные средства были определены в сумме более 100 000 руб. Для развития деятельности ломбарды могли получать ссуды из коммерческих банков.

В 1932. г. было принято постановление СНК «О кассах общественной взаимопомощи колхозов».

В 1959 г. была ликвидирована система долгосрочных вложений, и банковская система была реорганизована. Сельхозбанк, Цекомбанк и местные коммунальные банки были ликвидированы. Промбанк был реорганизован во Всесоюзный банк финансирования капитальных вложений (Стройбанк) Его устав был утвержден постановлением Совета министров от 1 октября 1964 г., в эти же годы и сформировались законодательно основные функции Стройбанка: предоставление кредита на строительство автовокзалов и станций (постановление СМ СССР от 17 октября 1964 г.), кредитование затрат на расширение производства товаров народного потребления и улучшение бытового обслуживания (постановление от 13 февраля 1965 г.), кредитование строительства жилых домов для колхозников (постановление СМ СССР от 19 февраля 1965 г.), кредитование организаций автотранспорта (постановление СМ СССР от 13 апреля 1965 г.). Определялась сфера деятельности Внешторгбанка.

Сформировавшаяся банковская система представляла собой систему государственных учреждений. Их деятельность регулировалась инструкциями и распоряжениями государственных органов и Госбанка СССР, который, по существу, сам функционировал как министерство банков, управляя банковской системой в основном административными методами, неся формальную ответственность совместно с центральными и местными органами власти по обязательствам всех подчиненных ему кредитных учреждений3.

Дальнейшее развитие банковской системы предопределялось вопросами ее совершенствования и установления процентов.

Реформа банковской системы началась с принятием постановления ЦК КПСС и СМ СССР «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики» от 17 июля 1987 г. Оно предусматривало устранение накопившихся негативных тенденций в банковской, сфере и предлагало структурно-функциональное изменение банковской системы; провозглашалась новая кредитно-денежная политика, утверждался ряд новых реформ и методов банковской деятельности, предусматривалось качественно обновить техническую оснащенность банковских учреждений. Были объявлены реорганизация действующих и образование новых специализированных банков, создана новая система банков. Определены основные направления и сферы их деятельности. В систему вошли:

Постановление предоставило Госбанку СССР право совместно с другими союзными банками определять на единой методологической основе обязательные для всех банков объектьг кредитования, предоставляемые им льготы, меры кредитного воздействия, устанавливать правила расчетов и ведение кассовых операций, порядок ведении учета и отчетности в банках. За Госбанком было сохранено право установления валютных курсов.

В постановлении были также определены важнейшие общие задачи банков, в частности, совершенствование кредитного механизма, внедрение в банковскую деятельность прогрессивных форм кредитования и расчетов, автоматизированных систем управления банковскими операциями. В то же время им было предоставлено право объявлять неплатежеспособными предприятия, проводить их на особый режим кредитования и расчетов, вносить предложения об их реорганизации и ликвидации. Однако реорганизация банковской системы не достигла поставленной цели. Банки продолжали функционировать в универсальном режиме. Дополнительным фактором развития банковской системы стал Закон «О кооперации в СССР» (1988). В нем отмечалось, что «союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки... Кооперативный банк является кредитным учреждением, которое на демократических принципах обеспечивает денежными средствами развитие кооперативов, производит кассово-расчетное обслуживание, представляет интересы в хозяйственных и финансовых органах... Банки могут привлекать также средства других предприятий, граждан и прибегать к займам у специализированных банков СССР. Устав кооперативного банка регистрируется в Государственном банке СССР»4.

Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало постановление СМ СССР «Об утверждении Устава Госбанка СССР» от 1 сентября 1988 г., в котором они впервые были включены в перечень кредитно-банковских учреждений СССР. «Госбанк СССР… регулирует деятельность специализированных, коммерческих, акционерных, кооперативных банков и других кредитных учреждений в СССР..»5.

Дальнейшее развитие банковской системы регламентировалось принятыми Верховным Советом РСФСР двумя специальными банковскими законами: Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», Закона «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», которые впоследствии неоднократно пересматривались. В Закон «О банках и банковской деятельности» вносились поправки и изменения в 1992, 1995, 199,6, 1997, 1998 гг. В Закон «О Центральном банке РСФСР» — в 1990, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 гг. В 2002 г. был принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Возник новый этап в развитии банковского законодательства, который характеризовался большим потоком президентских указов, регламентирующих отдельные стороны банковской деятельности. Наиболее значимыми из них являлись: «О совершенствовании работы банковской системы» (27 апреля 1996 г.), «О мерах по защите денежной системы РФ» (21 июня 1992 г.), «О Федеральном казначействе» (8 февраля 1992 г.), «О жилищных кредитах» (10 июня 1994 г.), «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков» (21 марта 1996 г.), «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов» (17 ноября 1996 г.). Кроме этого Центральным банком РФ было издано много инструкций, регламентирующих разнообразные сферы деятельности, положений, указаний и писем. Среди них наибольшее значение имеют Инструкция № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» (в ред. указаний ЦБ РФ от 31 декабря 1997 г., 29 января 1998 г., 19 августа 1998 г., 30 сентября 1998 г., 30 октября 1998 г., 21 декабря 1998 г., 1 февраля 1999 г., вместо нее в 2004 г. была принята новая Инструкция № 110-И «Об обязательных нормативах банков»), Инструкция № 109-И «О порядке принятия решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций», которая пришла на смену Инструкции № 75, Инструкция № 59 «О мерах по пруденциальному надзору» и т.д.

После августовского (1998) кризиса был принят Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций»6, устанавливающий порядок и условия осуществления мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, определены понятие реструктуризации кредитной организации, основания для реструктуризации, мероприятия по реструктуризации, выделены основные действия кредитной организации по преобразованию обязательств в уставный капитал, рассмотрены общие положения о деятельности Агентства по реструктуризации крупных организаций (АРКО), его цели, задачи, отношения с государством и Банком России, определены операции и сделки, совершаемые Агентством, его организационная структура.

Законодательные нормы банковской деятельности нашли отражение в Конституции РФ и новом Гражданском кодексе РФ.

Тем не менее действующее в Российской Федерации банковское законодательство, несмотря на прогрессивный характер и общую рыночную направленность, все же не в полной мере соответствует нынешней экономической ситуации и международному уровню правового регулирования общественных отношений в этой области. Из этого вытекает необходимость совершенствования банковского законодательства, как отрасли российского законодательства, представляющей систему нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность.