2. Функции мвф

Задача

В Республике Новоландия у власти находится Президент, которого поддерживают военные и верхушка общества. Президент реализует многочисленные амбициозные инфраструктурные проекты и значительно наращивает государственный аппарат. Необходимое финансирование удалось привлечь только за счет существенного увеличения государственного долга. Для недопущения банкротства страны в 2001 году президент обратился в МВФ, членом которого является Новоландия, с просьбой о предоставлении финансовой помощи в форме кредита «стенд-бай». После консультаций с МВФ министр финансов Новоландии направил директору-распорядителю МВФ письмо о намерениях, в котором пообещал провести экономические реформы, среди прочего, сократить численность персонала в государственном секторе и провести приватизацию государственных предприятий. Это письмо о намерениях было включено в соглашение между МВФ и Новоландией, в котором были зафиксированы точные условия предоставления кредита.

В 2004 году Президент проиграл выборы в своей стране, и к власти пришло новое правительство. Выигравшая партия в ходе предвыборной борьбы обещала немедленно прекратить политику приватизации и сокращения штата государственных служащих. Теперь министр финансов хотел бы знать, станет ли выполнение предвыборных обещаний нарушением обязательств Новоландии перед МВФ, и просит Вас дать экспертное заключение по данному вопросу.

a) Общие принципы

В соответствии со Статьей IСтатей Соглашения МВФ фонд преследуетшесть целей, которые наряду с аспектами собственно валютной политики охватывают общие цели в сфере экономической политики.

«Статья I Соглашения МВФ

Цели Международного валютного фонда:

1. Способствовать развитию международного сотрудничества в валютно-финансовой сфере в рамках постоянного учреждения, обеспечивающего механизм для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами.

2. Содействовать расширению и сбалансированному росту международной торговли и за счет этого благоприятствовать достижению и поддержанию высокого уровня занятости и реальных доходов, а также развитию производительных ресурсов всех государств-членов, рассматривая эти действия как первоочередные задачи экономической политики.

3. Способствовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции.

4. Оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли.

5. За счет временного предоставления общих ресурсов Фонда государствам-членам при соблюдении адекватных гарантий создавать у них состояние уверенности, обеспечивая тем самым возможность исправления диспропорций в их платежных балансах без применения мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на национальном или международном уровне.

6. В соответствии с вышеизложенным, сокращать продолжительность нарушений равновесия внешних платежных балансов государств-членов, а также уменьшать масштабы этих нарушений.

Во всей своей политике и решениях Фонд руководствуется целями, изложенными в настоящей Статье.»

Из перечня целей, предусмотренного Статьей IСтатей Соглашения МВФ, явно следует, что МВФ должен был стать инструментом решенияпроблем межвоенного периода: предполагалось создание учреждения, обеспечивающего международный механизм для консультаций и совместной работы (раздел (i) СтатьиI). Девальвация валют в целях получения преимущества в конкуренции не допускалась (раздел (iii) СтатьиI). Диспропорции в платежных балансах должны исправляться за счет общих ресурсов фонда без применения (односторонних) мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на международном уровне (раздел (v) СтатьиI). Одновременно подчеркиваетсязначение международной валютной системы для мировой торговли, занятости и роста(разделы (ii) и (iv) СтатьиI). Стабильность валют и упорядоченный валютный режим были для создателей МВФ не ценностями сами по себе, а средством достижения определенных целей экономической политики.

Как уже упоминалось выше, фактический круг задач МВФ заметно изменился с момента его создания в 1944 году. Так, изначально (главная) задача МВФ –обеспечение стабильности обменных курсов – за истекшее время стала неактуальной. Современные задачи МВФохватывают в основном финансовую поддержку государств – членов МВФ путем предоставления кредитов, преимущественно развивающимся странам и странам с переходной экономикой, а такжеконтроль за политикойгосударств-членов МВФ.

b) Предоставление кредитов

В соответствии с разделом (v) Статьи Iи СтатьёйVСтатей Соглашения МВФ фонд может предоставлятькредитысвоим членам за счет собственных ресурсов в порядке оказания им помощи врешении проблем с их платежными балансами. Как следует из раздела (v) СтатьиIСтатей Соглашения МВФ, первоначальное назначение этих кредитов состояло в предупреждении практики решения членами фонда проблем со своими платежными балансами путем принятия таких мер, которые оказывают неблагоприятное воздействие на экономику на национальном или международном уровне. Значительное расширение практики кредитования МВФ, которым было отмечено начало 1980-х гг., стало реакцией в первую очередь на растущий долговой кризис в развивающихся странах. Так предоставление кредитов сталоосновной функцией МВФ.

В терминах Соглашения МВФкредит МВФ определяется как «покупка» средств МВФ, деноминированных в валюте других его членов или в СДР (см. раздел 3(b) СтатьиVСтатей Соглашения МВФ). Однако такой выбор термина является неточным и не может рассматриваться как правовая квалификация сделки. Как де-юре, так и де-факто в случае предоставления средств МВФ речь идет о кредитах, что очевидно следует из внутренней практики словоупотребления (англ.: «IMF lending» – «предоставление кредитов МВФ»).

Инструменты кредитования

За многие годы МВФ разработал различные инструменты кредитования(так называемые «механизмы», англ.:facilities). Они отличаются между собой по объему, сроку действия, процентной ставке и правам на доступ к ним различных государств – членов МВФ. Эти инструменты используются в качестве средств для удовлетворения различных потребностей членов МВФ. В самом общем виде можно говорить о двух категориях кредитов: общие кредиты и кредиты для бедных развивающихся стран (стран с низким уровнем доходов, англ.:low income countries)⁵².

Основным видом кредитов общей категории является так называемый механизм «стенд-бай». Этот термин обозначает как сам соглашение (но не международный договор!) между МВФ и государством-заемщиком, который оформляет кредитное правоотношение (см. раздел (b) СтатьиXXXСтатей Соглашения МВФ)⁵³, так и сам тип кредита. Кредиты «стенд-бай» выдаются чаще всего. Они служат для решения краткосрочных проблем государства с платежным балансом. Срок действия кредита «стенд-бай» не может превышать 24 месяцев, а сам кредит подлежит погашению в течение не более чем 5 лет. Кредиты «стенд-бай» дополняютсяспециальными инструментами, например, кредитами на случай структурных проблем с платежным балансов (механизм расширенного кредитования, англ.:Extended Fund Facility)²⁹или при краткосрочных потребностях в кредитных средствах (инструмент для ускоренного финансирования, англ.:Rapid Financing Instrument). Кредиты различных видов отличаются по срокам действия, однако проценты по всем кредитам начисляются по обычной процентной ставке МВФ (англ.:basic rate of charge)³⁰.

Специально для развивающихся страна с низким уровнем доходовпредусмотрены: программа расширенного кредитования (англ.:extended credit facility), механизм ускоренного кредитования (англ.:rapid credit facility)и резервно-кредитная линия (англ.:stand-by credit facility). Программа расширенного кредитования является преемником механизма «Сокращение бедности и содействие экономическому росту» (англ.:Poverty Reduction and Growth Facility)³¹; это – основной инструмент, который МВФ использует для оказания среднесрочной поддержки развивающимся странам. Кредиты этой категории являются общедоступными, однако одним из условий их предоставления является программа мер по борьбе с бедностью, принятая в государстве-заемщике. Резервно-кредитная линия предоставляется в случае краткосрочных проблем с платежным балансом. В качестве гибкого инструмента оказания скорой финансовой помощи применяются кредиты в рамках механизма ускоренного кредитования. Все кредиты, предоставляемые развивающимся странам с низким уровнем доходов, являются беспроцентными.

Размер кредита, который член МВФ может получить от фонда, по общему правилу, определяется размером выплаченного государством-членомвзноса (квоты)⁵⁶. Разными программами кредитования предусматриваются разные размеры кредитов: предельная сумма кредитов, предоставляемых в рамках механизма «стенд-бай», составляет 200% от квоты в год и 600% – в совокупности. В рамках программы расширенного кредитования годовая сумма кредита ограничивается 100% от квоты и в совокупности не может превышать 300% от указанного показателя.

Экономическое значениекредитов МВФ не исчерпывается предоставлением дополнительных ресурсов. В некоторых случаях запрошенная и предоставленная сумма кредита относительно невелика. Однако практическое значение имеет тот факт, что получениекредита от МВФчасто воспринимается какусловие финансирования, предоставляемого частными займодавцами(например, крупными коммерческими банками) и другими публичными кредиторами (например, государствами). Это связано с тем, что МВФ предоставляет кредит только в том случае, если правительство соответствующей страны берет на себя обязательства по реформированию экономической политики, что и другие кредиторы расценивают как важное условие выделения заемных средств.

Правовые основания предоставления кредитов

Предоставление кредитов МВФ регламентировано правовыми нормами лишь частично. Поэтому не все аспекты таких сделок могут быть квалифицированы с применением правовых категорий. Основной акцент приходится на соображения из сферы финансовой и общеэкономической политики.

В соответствии с разделом 3(b) Статьи СтатейVСоглашения МВФ член фондаимеет право обратиться за кредитом за счет ресурсов фонда, если выполненыопределенные условия. В частности:

1. заявка должна соответствовать утвержденным МВФ принципам ведения деятельности,

2. ресурсы должны быть предназначены для решения проблем, связанных с платежным балансом или валютными резервами,

3. сумма запрошенных средств не должна превышать 200% от квоты соответствующего члена. В исключительных случаях МВФ может отказаться от этого условия (раздел 4 Статьи VСтатей Соглашения МВФ).

МВФ проверяет, выполнены ли указанные условия (раздел 3(с) Статьи VСтатей Соглашения МВФ), пользуясь при этом определеннойсвободой усмотрения. Фактически решение о предоставлении кредита и об условиях кредитования принимается по усмотрению МВФ. Однако при осуществлении этого права усмотрения МВФ должен руководствоваться общими целями, предусмотренными СтатьейIСоглашения МВФ.

Кредит МВФ предоставляется на основании соглашения между соответствующим государством и МВФ. Специфика этого соглашения определяется видом предоставляемого кредита. Перед заключением соглашения государство должно направить в адрес МВФ так называемоеписьмо о намерениях, в котором государство заявляет о принимаемом им на себя обязательстве по проведению конкретных политических и экономических реформ³². Такие реформы часто преследуют цель консолидации государственных финансов путем мер экономии и либерализации торговли и национальной экономики. Письмо о намерениях приобщается к соглашению и составляет существенную и неотъемлемую часть его содержания.

Специальным условием предоставления средств в рамках программы расширенного кредитования является так называемый «Документ о стратегии сокращения бедности»(англ.:Poverty Reduction Strategy Paper). В таком документе представленакомплексная политическая стратегияборьбы с бедностью, подготовку которой под свою ответственность осуществляют заемщики при участии различных общественных групп. При составлении стратегии борьбы с бедностью в качестве консультантов следует привлекать международные организации и международные неправительственные организации. В разработке стратегии также принимают участие МВФ и Всемирный банк. Содержание Документа о стратегии сокращения бедности воспроизводится в письме о намерениях. В этих стратегиях, правило о которых было введено в действие в 1999 году, наряду с борьбой с бедностью должны освещаться социальные аспекты развития. Вследствие реформы механизмов кредитования МВФ, которая была проведена в 2009 году, требования к Документам о стратегии сокращения бедности стали несколько более гибкими.

Зависимость кредитов МВФ от экономических и политических реформ называют их обусловленностью (англ.conditionality). Эта обусловленность представляет собой существенноеограничение экономико-политического суверенитетаполучающего кредит государства. Допустимость такого ограничения не является бесспорной. Так, некоторые критики ссылаются на то, что ряд государств зависят от кредитов МВФ и поэтому вынуждены соглашаться на выставляемые им условия и требования. Следует однако отдавать себе отчет в том, что в данном случае речь идет не о правовой, а ополитической проблеме. С правовой точки зрения, члены МВФ могут по своему усмотрению отклонить установленные фондом условия и отказаться от его кредитов.

Правовая характеристика соглашений между МВФ и заемщиками

Дискуссионнымявляется вопрос о том, относятся ли соглашения между МВФ и получающими кредит государствами к категориимеждународных договоров³³. СамМВФиряд ученыхисходят из того, что соответствующие соглашенияне являются договорами— речь идет лишь о том, что на поступающий от страны запрос на предоставление кредита Исполнительный совет дает согласие. Соответственно, применение механизма «стенд-бай» зависит лишь от одностороннего решения МВФ. Этому взгляду, как представляется, соответствует правовая позиция государств, которые обращаются с запросом на предоставление кредита, поскольку соответствующие соглашения, как правило, не ратифицируются на внутригосударственном уровне. Согласнопротивоположной точке зрения, эти соглашения носятдоговорный характер, поскольку они служат источником широких международно-правовых обязательств соответствующего государства и МВФ.

В пользу первой из указанных точек зрения говорят следующие аргументы: если МВФ и получающее кредит государство исходят из того, что соглашение между ними не является международным договором, то это означает, что у обеих сторон отсутствует воля к заключению договора(лат.:animus contrahendi). В соответствии с решением, принятым Исполнительным советом МВФ в 1979 году³⁴,текстысоглашений избегают терминов, из которых можно было бы сделать вывод, что между сторонами возникли обязательства в силу международного договора. Как правило, говорят о том, что МВФ дает согласие на заключение соглашения с целью оказания поддержки мерам, предусмотренным в письме о намерениях.

Извлечение из типового соглашения о кредите «стенд-бай»³⁵

«К настоящему документу прилагается письмо [с приложенным к нему меморандумом] от ___, направленное (министром финансов и (или) председателем центрального банка), содержащее заявку на предоставление кредита «стенд-бай» и излагающее:

1. задачи и политические меры, которые власти (государства-члена Фонда) намереваются реализовать в течение периода действия механизма «стенд-бай»; и

2. задачи и политические меры, которые власти (государства-члена Фонда) намереваются реализовать в течение [первого года] периода действия механизма «стенд-бай»; и

3. договоренности (государства-члена Фонда) с Фондом, касающиеся [a] проверки(-ок), которые будут проводиться в отношении хода реализации задач программы, политических мер и мероприятий, которые власти (государства-члена Фонда) будут реализовывать в течение оставшегося срока действия механизма «стенд-бай».

В поддержку соответствующих задач и политических мер Международный валютный фонд предоставляет кредит «стенд-бай» в соответствии со следующими положениями: (…)»

Наличие международно-правового обязательства также нельзя вывести из письма о намерениях. Государство, конечно, может в соответствии с общепринятыми принципами международного права взять на себя юридические обязательства путем одностороннего заявления. Для этого, однако, также требуется воля государства на принятие на себя подобного рода обязательств, которая в случае письма о намерениях отсутствует. Письмо о намерениях представляет собой лишь политическое (но не юридическое) заявление о намерениях.

Отказ в признании соглашения между МВФ и государством-членом международным договором имеет значимые последствия: нарушениесоглашения или невыполнение мер, о которых было заявлено в письме о намерениях, не составляетмеждународно-противоправного деяния. То есть правительство может пересмотреть обещанные меры, не нарушая при этом одного из основные принципов международного права –pacta sunt servanda(«договоры должны соблюдаться»)⁶⁴. Однако на это со стороны МВФ может последовать реакция в виде прекращения выплаты средств или отказа от предоставления средств в будущем. Вследствие этого кредитоспособность соответствующего государства может серьезно пострадать в глазах прочих займодавцев. Имеющиеся у МВФ возможности для реагирования и соответствующие последствия имеют при этом решающее значение. Несмотря на отсутствие у кредитных соглашений между МВФ и его государствами – членами характеристик международного договора в распоряжении МВФ имеютсяэффективные возможности, позволяющие ему гарантировать соблюдение соглашения.

Недоговорный характер соглашений представляет собой проблему с внутригосударственной и конституционно-правовой точек зрения: как уже упоминалось, соглашения с МВФ, как правило, не подлежат ратификации, поскольку речь идет не о международных договорах. Вследствие этого национальные парламентыформально лишены возможности заниматься содержанием соглашений, в частности, содержанием реформ, обещание которых дается в письме о намерении. Вытекающий из этогодефицит демократических процедурлишь частично восполняется необязательным характером соглашения. О действительной автономии государств в вопросе несоблюдения соглашений можно говорить лишь в редких случаях.

c) Контроль за политикой

В соответствии с разделом 3(а) Статьи IVСтатей Соглашения МВФ фондконтролируетсоблюдениеобщих обязательствсвоими членами. Этот контроль (англ.:surveillance) распространяется не только на вопросы валютной политики, но касается такжефинансово-экономической политики членов МВФв целом³⁶. В пределах своих полномочий осуществлять контроль МВФ оценивает, к примеру, действующий в государстве режим обменных курсов, сильные и слабые стороны финансового сектора и риски для страны, которые могут быть связаны с международными потоками капитала. Кроме того, МВФ исследует институциональные вопросы, например, независимость центрального банка и надзор за финансовым рынком. Наконец, МВФ оценивает структурные вопросы, например, состояние внешней торговли и положение дел на рынке труда конкретной страны. Каждый член МВФ подвергается описанному контролючерез равные промежутки времени. Например, последний отчет по результатампроверки положения дел в Россиибыл подготовлен МВФ в апреле 2014 г.³⁷

Ограничениеобъема и степени контроля со стороны МВФ предусмотрено разделом 3(b) СтатьиIVСтатей Соглашения МВФ: МВФ обязан уважать «меры, применяемые государствами-членами в социально-политической сфере внутри страны». На практике эта граница толкуется расширительно. В отчетах МВФ регулярно приводятся оценки и предложения по мерам политики на рынке труда и в социальной сфере, которые могут оказать влияние на макроэкономические показатели соответствующего государства.

Контроль осуществляется на основании сведений, которые соответствующий член фонда обязан предоставлять в распоряжение МВФ, иконсультаций(так называемые консультации на основании статьиIV), проводимых между МВФ и соответствующим членом фонда. На основании этих консультацийработники МВФсоставляютотчетдля Исполнительного совета. Отчет и заключение Исполнительного комитета передаются соответствующей стране. Выводы отчета и заключения (так называемые Информационные бюллетени для общественности) по согласованию с соответствующей страной чаще всего обнародуются. Распространяется практика публикации самих отчетов, опять же с согласия соответствующей страны³⁸.

Как рекомендации, которые МВФ дает в рамках контроля политики, так и условия кредитования односторонне ориентированы на монетаристскую и неолиберальную экономическую модель. Они, как правило, предусматривают такие меры, как либерализация торговли, сокращение государственных расходов, снижение налогов и упразднение дотаций. Однако эти реформы не обязательно приводят к стабильности валютно-финансовой системы государства, проводящего такие реформы. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в последнее время всё чаще звучиткритикав адресмасштабного расширения компетенции МВФи раздаются требования, в соответствии с которыми МВФ следует сосредоточиться на основных задачах в сфере валютных отношений.

Как решить задачу?

Правовым основанием кредита, который МВФ предоставил Новоландии, служит раздел 3 Статьи V Статей Соглашения МВФ. Для оценки правовых последствий несоблюдения обещания о проведении реформ, которое содержится в письме о намерениях, следует определить правовой характер соглашения между МВФ и Новоландией, поскольку письмо о намерениях составляет часть этого соглашения. Если придерживаться мнения отдельных теоретиков и признать это соглашение международным договором, то окажется, что Новоландия нарушит принцип «pacta sunt servanda» и совершит тем самым международно-противоправное деяние. Если же вместе со специалистами-практиками и некоторыми теоретиками признать это соглашение не международным договором, а лишь односторонним согласованием кредита со стороны МВФ, то нарушение международного права со стороны Новоландии иметь места не будет. Более убедительной представляется последняя точка зрения, поскольку в ней учитывается тот факт, что ни МВФ, ни обратившийся с заявкой на предоставление кредита член фонда не имеют воли на заключение именно международного договора. По этой причине новому правительству Новоландии, с правовой точки зрения, ничто не мешает отказаться от последующего соблюдения обязательств, предусмотренных письмом о намерениях. Однако в заключении следует обратить внимание министра финансов на политические и экономические последствия их несоблюдения: в будущем МВФ может отказывать в предоставлении кредитов либо соглашаться с предоставлением на еще более жестких условиях. Кроме того, несоблюдение обязательств может повлечь за собой ухудшение кредитоспособности Новоландии на рынках частного капитала. Следовательно, несмотря на допустимость несоблюдения обязательств с правовой точки зрения, против такого решения говорят весомые аргументы.