2.История развития социального страхования

Отечественная система социального страхования: периодизация

Становление элементов и форм социального страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социаль­ных, экономических и политических факторов, что предопреде­лило существенные трансформации его институциональной природы, сложную траекторию и непоследовательность разви­тия механизмов страхования.

В истории отечественной системы социального страхования можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап — с 70-х гг. в XIX в. до 1917 г. В этот период за­рождающиеся формы социального страхования в России развива­лись в едином русле с их аналогичными видами в других странах и прежде всего в Германии, Австрии, Италии и Франции (табл. 2).

Определенное отставание в формировании механизмов стра­хования жизни и социального страхования в России по сравне­нию с промышленно развитыми странами Западной Европы объясняется, прежде всего, объективными факторами: преиму­щественно аграрным сектором экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих. Тем не менее, к нача­лу XX в. в стране существовало не менее одной тысячи различ­ных организаций — 600 тыс. застрахованных лиц.

Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которые в дальнейшем, согласно за­конодательству, получили статус обязательных публично-пра­вовых видов социального страхования — от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся; в него включались промышленные, а потом наемные работники прак­тически всех отраслей и сфер экономики.

Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда был принят Закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах» (6 марта 1861 г.). Членами товарищества становились все работ­ники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе.

Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2—3% от их заработной платы и взносы заво­доуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих³. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий инвалидам, вдовам и сиротам.

Важным шагом стало принятие 15 мая 1901 г. «Временных правил о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудни­ков, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В Законе «О вознаграждении потерпевших и их се­мейств за увечье и смерть в промышленных заведениях» (1903) право на его получение пострадавшими от несчастных случаев на производстве впервые обосновывается с использованием по­нятия «профессиональный риск».

Фундамент отечественного социального страхования был за­ложен в стране, когда в 1912 г. III Государственной думой был принят пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих», «Об утверждении Совета по делам страхо­вания рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производ­стве». Складывающаяся в России система социального страхова­ния основывалась на тех же принципах и методологических подходах, что и в Австрии, Германии, Франции. Другими слова­ми, в начале XX в. наша страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального страхования, но и занимала достойное место в ряду цивилизованных государств.

Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые ор­ганы, носившие имя Страховых Присутствий и наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органа­ми на местах были больничные кассы и страховые товарищест­ва, бюджет которых на 3/5 состоял из взносов рабочих и на 2/5 — предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1—2% их зара­ботной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие пред­приятия кооперировались для создания общих касс).

Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабо­чими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавлива­лись Советом по делам страхования рабочих (несколько губер­ний). В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.

Страховые законы 1912 г. несомненно повлияли на общест­венную жизнь России: участие в больничных кассах, способство­вало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых то­вариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение охраны труда.

Второй этап — 1918-1933 гг. В этот период была сделана по­пытка претворить большевистскую программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией (1912). Первым шагом советской власти по реформированию социаль­ного страхования стало принятие Народным комиссариатом труда (НКТ) Декрета о введении полного социального страхова­ния и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное стра­хование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Социальное обеспечение распространялось на всех без ис­ключения трудящихся, источником средств к существованию которых являлся собственный труд, независимо от того, работа­ли они по найму или самостоятельно.

Ориентация на такую модель социальной защиты подкрепля­лась идеологизированными установками «...немедленно осуще­ствить социализм в области социального страхования» путем вве­дения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях из государственного бюджета. «Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения, равному для всех проводимому органами государства и за счет государства»¹.

Примерно через полгода после издания Положения пред­приятия и учреждения были освобождены от уплаты страховых взносов за рабочих и служащих, а с работников самостоятельно­го труда соответствующие взносы взимались через налоговые ор­ганы Наркомфина. В связи с «национализацией обеспечения» подверглась изменению вся организационная система, оставша­яся в наследство от периода социального страхования. Проведе­ние такой реформы подкреплялось следующими аргументами: «Если работающие по найму обеспечиваются на равных началах со всеми нуждающимися и если обеспечение проводится для всех нуждающихся Советской властью рабочих и крестьян, то ненуж­ными делаются специальные, выделенные из общей советской системы органы, осуществляющие обеспечение работающих по найму. На место социально-страховых организаций рабочего класса становится государственный аппарат социального обес­печения»².

Период «социального обеспечения» длился до 1921 г., когда с переходом к НЭПу наметилась необходимость возврата к соци­альному страхованию, что обусловливалось ренессансом част­ного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности.

В соответствии с декретом Совнаркома от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» обеспечение за счет государства было заменено обеспечением в порядке социального страхования, т. е. из фондов социального страхования, формирующихся за счет взносов, уплачиваемых всеми предприятиями, хозяйствами и учреждениями, пользую­щимися наемным трудом.

Причины возврата к социальному страхованию на этом эта­пе обусловлены «переходом государственных предприятий на хозрасчет», на что указывается в «Тезисах о социальном страхо­вании», утвержденных ЦК РКП (б) 4 сентября 1922 г.

В дальнейшем (конец 20-х - начало 30-х гг.) вопросы соци­ального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Ученых, отстаивающих необходи­мость развития системы социального страхования при социа­лизме, учета и снижения социальных рисков, подвергают кри­тике, остракизму и гонениям ⁴

Система социального страхования максимально упрости­лась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и «ненужность» всего механизма опреде­ления и учета социальных рисков.

Третий этап - 1933-1990 гг. В 1933 г. социальное страхова­ние в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференци­ацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвиди­руются. В 1937 и 1938 гг. профсоюзы были освобождены от вы­платы пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхо­вания консолидировался с государственным.

К 1938 г. сформировалась социалистическая модель социаль­ного страхования, основанная на централизации финансовых ресурсов, аккумулируемых и расходуемых по единым правилам. Так, права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, а также отношения к труду, т.е. причин не страхового, а административного свойства по закреплению работников на предприятии (прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работу).

Финансовое обеспечение такой системы осуществлялось в основном из государственного бюджета, который покрывал 63,7 % расходов на пенсии и 47,8 % расходов на другие социальные трансферты .

Еще одной отличительной особенностью организации института социальной защиты в СССР было исключение из сферы социального страхования медицинского обслуживания населения, которое финансировалось из бюджета. Фактически бесплатное медицинское обслуживание всех граждан СССР в полной мере можно отнести к системе социального обеспечения, которая опередила систему здравоохранения по модели Бевериджа на 30 лет, обеспечивая безусловную медицинскую помощь всем гражданам страны на достаточно высоком уровне.

Таким образом, советская система институтов социального обеспечения строилась исходя из принципа, выдвинутого коммунистами еще в начале века, - страхование без взносов. Необходимые же финансовые средства черпались или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, или/и из государственного бюджета. С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств - связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.

Страховая солидарность и субсидиарность трансформировались в государственную обезличенную коллективную помощь, в разновидность государственного альтруизма. Значительная, определяющая часть финансового бремени легла на предприятия (не приобретшие при этом никаких прав), для которых страхование превратилось в государственную повинность, в обязательный налог.

В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование путем уплаты фиксированных индивидуальных страховых взносов, населению отводилась роль получателя пособий по социальному обеспечению.

Четвертый этап - с 1991 г. Создана законодательная база социального страхования, регламентирующая деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, и образованы государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования Российской Федерации, а также Фонд занятости.

Пенсионный фонд России обеспечивает страхование и выплату пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца.

Фонд обязательного медицинского страхования выполняет функции по финансированию медицинских услуг, предоставляемых региональными и муниципальными органами здравоохранении (госпитализация, оказание неотложной помощи, а также лекарственной терапии при стационарном лечении).

Фонд социального страхования Российской Федерации ответствен за финансирование пособий (по временной нетрудоспособности, материнству, рождению и уходу за ребенком), компенсаций утраты трудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональной заболеваемостью; он осуществляет выплаты на реабилитацию и профилактическое лечение в санаторно-курортных учреждениях, пособий на погребение и ряд других. В условиях глубочайших социально-экономических преобразований 90-х гг. механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.