Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами

В целях проведения сравнения альтернативных вариантов управления государственным долгом и выбора оптимального, оценка эффективности операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте в каждом конкретном случае может быть произведена на основании следующего:

• сопоставление затрат и финансовых потоков и увеличение основной суммы долга;

• сопоставление доходностей по размещению средств федерального бюджета в Стабилизационном фонде и процентов, выплачиваемых по ценным бумагам.

При этом оценка эффективности управления государственным долгом в части операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте может, например, иметь перед собой следующие цели:

1) оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

2) оценить полноту и соответствие нормативно‑правовой базы проводимым операциям;

3) оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций;

4) оценить риски при проведении операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

5) оценить степень использования преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках;

6) оценить эффективность работы агента.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа.

Цель – оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Критерий – решение в результате проведения операции одной из следующих задач:

• привлечение средств в федеральный бюджет;

• урегулирование государственного долга в форме различных долговых обязательств;

• сокращение расходов федерального бюджета за счет досрочного выкупа.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:

• объем привлечения средств в федеральный бюджет;

• объем урегулированных обязательств;

• объем средств федерального бюджета на погашение и обслуживание государственных ценных бумаг.

Цель – оценить полноту и соответствие нормативно‑правовой базы проводимым операциям.

Критерий – полнота и соответствие нормативно‑правовой базы проводимым операциям с государственными ценными бумагами.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:

1) Наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса погашения внешнего долга товарными поставками, в том числе соглашений с агентом Министерства финансов России;

2) Наличие методики, регламентирующей рыночные показатели и прочие факторы, определяющие необходимость проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте, их объем и условия;

3) Наличие документа, регламентирующего порядок и источники финансирования операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

4) Наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Цель – оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Задачи – оценить:

• систему учета;

• методологию учета.

Критерий 1 – полнота и достоверность системы учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, в том числе депозитарного учета, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов России и Внешэкономбанком в Счетную палату).

Критерий 2 – полнота и достоверность методологии учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов привлечения средств в федеральный бюджет, расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение государственных ценных бумаг, а также объемов урегулированных обязательств (в случае проведения бескассовых операций) в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.

Цель – оценка рисков.

Критерий – наличие и степень отдельных рисков.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:

• валютный риск (изменение курсов валют, в которых номинированы государственные ценные бумаги, что влечет за собой изменение стоимости их обслуживания и погашения);

• риск ликвидности (изменение состояния рынка, снижение ликвидности ценных бумаг, оказавшихся в портфеле Министерства финансов России в результате обмена);

• процентный риск (риск изменения процентных ставок и, соответственно, изменение стоимости обслуживания государственных ценных бумаг относительно рыночных показателей);

• системный (операционный) риск – сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению операций с государственными ценными бумагами в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса.

Цель – оценить степень использования Министерством финансов России преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.

Критерий – проведение Министерством финансов операций на вторичном рынке в целях решения следующих задач:

• экономия средств федерального бюджета;

• оптимизация структуры собственного портфеля государственных ценных бумаг в части валютной структуры, сроков обращения ценных бумаг, процентных ставок с целью повышения ликвидности, доходности портфеля;

• оптимизация графиков платежей по ценным бумагам.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:

• объем вторичного рынка данного вида государственных ценных бумаг;

• объем операций Министерства финансов России на вторичном рынке с данным видом государственных ценных бумаг;

• финансовый результат операций на вторичном рынке;

• структуру портфеля Минфина России до и после проведения операций;

• график платежей до и после проведения операций.

Цель – оценить эффективность работы агента.

Критерий – соответствие результатов деятельности агента поставленным перед ним задачам.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:

• наличие документа, подробно описывающего функции и ответственность агента, механизм взаимодействия с Министерством финансов России;

• полнота и своевременность выполнения агентом поручений Министерства финансов России;

• полнота и достоверность учета операций с государственными ценными бумагами, осуществляемого агентом;

• полнота и достоверность предоставляемой агентом информации;

• проведение агентом аналитических расчетов для Министерства финансов России и применение этих расчетов при принятии управленческих решений.

Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации В целях проведения сравнения альтернативных вариантов финансирования импортных поставок и выбора оптимального, оценка эффективности использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации в каждом конкретном случае может быть произведена путем сравнения с привлечением средств по кредиту на основании расчета приведенной стоимости денежного потока. При этом оценка управления государственным долгом в части использования схемы финансирования под гарантии может, например, иметь перед собой следующие цели.

1. Оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

2. Оценить полноту и соответствие нормативно‑правовой базы проводимым операциям.

3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.

4. Оценить риски применения схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

5. Оценить эффективность управления в части обеспечения возврата средств в федеральный бюджет.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа:

Цель – оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Критерий – максимально возможный финансовый результат в зависимости от условий предоставления гарантии.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить:

• доходы федерального бюджета – комиссия Министерства финансов России за предоставление гарантии;

• расходы бюджетных средств на исполнение гарантии в части погашения основного долга, обслуживания кредита (займа), выплату комиссий и штрафов;

• уменьшение расходов за счет возврата средств в федеральный бюджет.

Цель – оценить полноту и соответствие нормативно‑правовой базы проводимым операциям.

Критерий – полнота и соответствие нормативно‑правовой базы действующему механизму проведения товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:

• наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации;

• наличие механизма отбора финансируемых проектов (поставок);

• наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций по финансированию импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Цель – оценить состояние системы и методологии учета финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Задачи – оценить:

• систему учета;

• методологию учета.

Критерий 1 – полнота и достоверность системы учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов и Внешэкономбанком в Счетную палату).

Критерий 2 – полнота и достоверность методологии учета товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения предоставленных и исполненных гарантий Правительства Российской Федерации, а также возврата средств в федеральный бюджет в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.

Цель – оценка рисков.

Критерий 1 – наличие и степень отдельных рисков.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:

• коммерческий риск (срыв поставок, неприемка товаров/услуг в связи с претензиями к качеству);

• валютный риск (изменение курсов валют, в которых выражается контрактная цена поставляемой продукции/услуг);

• экономический риск (изменение цены поставщиком товаров/услуг);

• процентный риск (изменение процентных ставок и, соответственно стоимости обслуживания обязательств под гарантию при плавающей процентной ставке);

• системный (операционный) риск – (сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению импортных поставок в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса).

Цель – оценить эффективность управления в части обеспечения возврата средств в федеральный бюджет.

Критерий 1 – максимизация доли средств, возвращенных в федеральный бюджет в зависимости от условий предоставления гарантий.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить:

• объем возврата средств, обусловленный при предоставлении гарантии;

• обеспечение возврата (залог имущества, гарантия субъекта, банковская гарантия);

• объем просроченной задолженности по исполненным гарантиям Правительства Российской Федерации;

• действия Министерства финансов России по возврату просроченной задолженности.

Определение целей, задач и критериев оценки эффективности реализации стратегических долговых документов на примере Программы социально‑экономического развития Российской Федерации на среднесрочную (2003 – 2005 годы) в части государственного долга

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года № 1163‑р была утверждена Программа социально‑экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы).

В Программе указано, что политика в области государственного долга в среднесрочной перспективе будет базироваться на следующих принципах:

• снижение расходов на обслуживание государственного долга;

• завершение урегулирования долга бывшего СССР;

• увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;

• ограничение принятия новых обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций;

• прекращение заимствования по неэффективно используемым займам;

• концентрация привлекаемых средств на реализацию проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

• размер государственного долга и его структура должны обеспечивать выполнение Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также гарантированную возможность рефинансирования долга независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период;

• активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания;

• увеличение сроков рыночных внутренних заимствований без существенного роста доходности инструментов, в том числе с целью формирования уровня процентных ставок по субфедеральным и корпоративным займам, повышение ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет увеличения объемов новых выпусков;

• разработка и внедрение новых видов государственных облигаций с учетом интересов различных групп инвесторов, в том числе в связи с проведением пенсионной реформы.

Эффективное управление государственным долгом представляет собой задачу оптимизации по ряду критериев. Основные критерии эффективности управления государственным долгом имеют свое выражение в задачах и представляют собой соотнесение реальных результатов, достигнутых в процессе управления государственным долгом, с задачами, поставленными на данном этапе управления государственным долгом.

Перечисленные выше принципы формируют соответствующие задачи по управлению государственным долгом в среднесрочной перспективе.

Очевидно, необходимо ввести ряд количественных показателей, характеризующих достижение поставленных перед системой управления государственным долгом задач, а также обозначить их предельные величины. На данном этапе существования системы управления государственным долгом такая задача не может быть решена в связи с отсутствием соответствующей организационной и нормативной базы, что также является одним из перспективных направлений совершенствования существующей системы управления.

Не ставя перед собой цель выработать систему критериев оценки эффективности управления долгом в части реализации стратегических документов, целесообразно отметить некоторые критерии, которые могут быть использованы для оценки (табл. 1).

Таблица 1 Качественные и количественные критерии оценки

Основными недостатками существующих показателей оказываются неполнота описания проблемы, недостаточная объективность и в большинстве случаев низкая оперативность.

Сложность формализации задачи оценки эффективности управления долгом связана с тем, что в рамках конкретной модели сложно учесть все аспекты деятельности финансовых рынков, государственного бюджета, предпочтений инвесторов и механизмов принятия экономических и политических решений. Следствием из этой проблемы является неполнота используемых показателей. В результате указанных выше сложностей с созданием модели при оценке эффективности необходимо использовать экспертные оценки по различным вопросам, что вызывает сомнения в объективности окончательной оценки. Это обстоятельство вынуждает проводить тщательный подбор экспертов из различных структур, участвующих в управлении долгом, а также независимых экспертов для получения более объективной интегральной оценки. Низкая оперативность большинства показателей связана с быстротой происходящих изменений на рынке капитала, и, как следствие, с быстрым устареванием прогнозов и принимаемых решений.

Вероятностный характер протекающих процессов также затрудняет процедуру оценки. Чтобы отличить неоптимальные решения и прогнозы от оптимальных, необходимы критерии и достаточная статистика. При этом постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Рыночные оценки, финансовые результаты деятельности долгового агентства и кредитные рейтинги являются лишь косвенными индикаторами эффективности управления долгом. Таким образом, даже определив цели и методы управления долгом, разработать критерии оценки эффективности управления сложно. По‑видимому, целесообразно искать частные формализованные решения в разрезе отдельных операций с различными видами финансовых инструментов.