12.1.1 Необходимость и правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации

Государственный внебюджетный фонд. Реформирование финансовой системы Российской Федерации, начатое в 1990-х годах, привело к появлению нового звена государственных финансов – внебюджетных фондов. Особое значение среди них имеют социальные внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд (ГВФ) – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъек­тов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера

Обособленность государственных внебюджетных фондов не ис­ключает в необходимых случаях консолидирования их в государст­венном бюджете.

Внебюджетные фонды – одна из форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Государственные внебюджетные социальные фонды. Необходимость образования государственных внебюджетных фондов обусловлена переходом России с начала 1990-х годов к рыночным отношениям, сопровождающимся в течение последнего десятилетия прошлого века глубоким экономическим кризисом, кризисом финансовой сферы, неуклонным снижением уровня жизни населения. Задача общества поддержать существование лиц, нуждающихся в помощи, что достигается созданием государственных внебюджетных социаль­ных фондов, позволяющих государству выполнять задачи и функции по реализации конституционных прав граждан на социальное обеспе­чение по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кор­мильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Впервые государственные внебюджетные социальные фонды бы­ли созданы в России в 1992 г. При их образовании ставились задачи:

• «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных рас­ходов;

• вывести из-под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти. Для решения этих задач государственные внебюджетные социальные фон­ды были законодательно выведены из бюджетной системы страны. Лишь в 1998 г. под влиянием общественности и дав­лением представительных органов власти был принят Бюд­жетный кодекс Российской Федерации, зафиксировавший государственные внебюджетные социальные фонды в каче­стве важнейшего элемента бюджетной системы страны.

Федеральные и территориальные экономические внебюджетные фонды. Наряду с государственными социальными внебюджетными фондами в 1992–1994 гг. были созданы десятки федеральных (отрас­левых, межотраслевых, ведомственных и т.д.) и сотни территориаль­ных экономических внебюджетных фондов.

С помощью государственных внебюджетных экономических фондов можно влиять на экономическое развитие регионов путем финансирования отдельных хозяйственных мероприятий, например строительства сети дорог общего пользования, финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, расходов на экологию и воспроизводство минерально-сырьевой базы и на другие цели. В начальный период перехода к рыночным отношениям были созданы федеральный и территориальные дорожные фонды; внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок; федеральный экологический фонд; фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации и многие другие. Через них, минуя официальные гласные бюджеты, прошли огромные средства, используемые различивши должностными лицами в основном на коммерческие цели. Фактиче­ски они способствовали реализации генеральной цели правительства 1992 г. – становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов – людей, живущих за счет собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельность фондов обора­чивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочис­ленных проверках деятельности внебюджетных фондов.

По мере становления крупных собственников в условиях кон­куренции внебюджетные экономические фонды себя полностью исчерпали, и с 1995 г. начался обратный процесс их устранения. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

• законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных ГВФ;

• преобразование ГВФ исполнительных органов власти в целе­вые бюджетные фонды;

• слияние целевых бюджетных фондов с бюджетами.

Целевые бюджетные фонды. В результате в 1999–2000 гг. феде­ральный бюджет содержал девять целевых фондов, а с 2002 г. – толь­ко один: Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В настоящее время и этот фонд упразднен. Внебюджетные фонды территорий также были преобразованы в целевые бюджетные фонды, большинство из которых затем были упразднены.

Статус внебюджетных к настоящему времени сохранили только государственные внебюджетные социальные фонды. Поскольку государственные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования, то обычно в названии фонда указана цель расходо­вания средств.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Феде­рации (гл. 17, ст. 144) в состав бюджетов государственных внебюд­жетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. К ним относятся:

• бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

• бюджет Фонда социального страхования Российской Феде­рации;

• бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон­дов. Это бюджеты территориальных фондов обязательного медицин­ского страхования.

Система социального страхования в Российской Федерации представлена на рис. К.М.1.5.

Рис. К.М.1.5. Система социального страхования в Российской Федерации

В организационном отношении государственные внебюджетные фонды – это самостоятельные финансово-кредитные организации. Однако самостоятельность эта имеет свои особенности, существен­но отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предпри­ятий и организаций. Государственные внебюджетные фонды орга­низуют процессы мобилизации и использования средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решения об изменении структуры и уровня денежных социальных выплат.

Через внебюджетные фонды проходит довольно существенная часть денежных ресурсов государства (примерно около половины Средств федерального бюджета).

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Они составляются органами управления указан­ных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осу­ществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное страхование от несчастных слу­чаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представленными одновременно с проектами соответствующих бюджетов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федера­ции рассматриваются в трех чтениях и принимаются Государствен­ной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Сове­том Федерации в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год и плановый период.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюд­жетных фондов. Они представляются органами исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законода­тельных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются два этих закона одновременно.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные по­ступления, прочие доходы.

Расходы государственных внебюджетных фондов осуществляют­ся исключительно на цели, определенные законодательством Рос­сийской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социально­го, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов терри­ториальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейша.