2. Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций и регулирование их деятельности

Кредитная организация - «юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции» О банках и банковской деятельности: Федер. Закон Рос. Федерации № 395-1 ФЗ от 02.12.1990 // Рос.газ. 10 февраля 1996. № 27.. Признаки кредитной организации приведенны в статье Борисов А.Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону № 395-1 ФЗ от 02.12.1990 «О банках и банковской деятельности» / А.Н. Борисов. М., 2007.:

1. Кредитная организация является самостоятельным юридическим лицом.

2. Кредитная организация - это коммерческая организация, ее деятельность регулируется всеми нормативными актами, которые регулируют предпринимательскую деятельность.

3. Кредитная организация наделена специальной правоспособностью.

Кредитные организации модно подразделить на банки и небанковские кредитные организации. Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности определенные банковские операции. Отличительным критерием банка от иных кредитных организаций является наличие лицензии на привлечение денежных средств от физических лиц. Небанковской кредитной организацией признается организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции. Допустимые сочетания банковских операций устанавливаются Банком России. Таким образом, банки и небанковские кредитные организации различаются сочетанием тех банковских операций, которые они вправе осуществлять в качестве основного предмета своей деятельности. Но и банки, и небанковские кредитные организации обладают всеми признаками кредитной организации, перечисленные в законе, поэтому в полной мере являются объектами банковского надзора и регулирования. Особенности такого регулирования подробно рассмотрены ниже.

В соответствии с законодательством Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью банковских и кредитных организаций. Следует отметить, что Банк России регулирует не только деятельность банков, но и небанковских кредитных организаций. Регулирующие и надзорные функции Банк России осуществляет через свои органы, департаменты, структурные подразделения. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Положение о Комитете банковского надзора и его структура утверждаются Советом директоров. Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров.

Как уже было обозначено выше, банковское регулирование - это более широкое понятие, которое включает в себя осуществление банковского надзора.

Банк России осуществляет банковское регулирование по следующим направлениям:

1. Установление обязательных правил и нормативов.

2. Регистрация кредитных организаций, выдача и отзыв лицензий.

3. Контроль за приобретением юридическими и физическими лицами долей в уставном капитале кредитных организаций.

4. Проведение проверок, применение санкций к кредитным организациям.

5. Осуществление анализа деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, стабильности банковской системы в целом.

К непосредственно регулирующим функциям относятся установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил поведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Банк также вправе устанавливать для участников банковской группы порядок предоставления информации об их деятельности, необходимой для составления консолидированной отчетности. Кроме того, здесь же устанавливаются требования к кандидатам на должности членов советов директоров, исполнительных органов, главных бухгалтеров, заместителей главных бухгалтеров кредитных организаций, а также к кандидатам на должности руководителей, главных бухгалтеров и их заместителей филиалов кредитных организаций.

В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России устанавливает обязательные нормативы Вишневская Е.В. Банковское право / Е.В. Вишневская. М., 2010. С. 101.:

1. Предельный размер имущественных вкладов в уставной капитал кредитной организации, перечень видов вносимого имущества.

2. Максимальный размер риска на одного заемщика или группу заемщиков.

3. Максимальный размер крупных кредитных рисков.

4. Нормативы ликвидности организации.

5. Нормативы достаточности капитала.

6. Размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков.

7. Минимальный размер резервов, создаваемых под риски.

8. Нормативы использования капитала кредитной организации для приобретения акций других юридических лиц.

9. Максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительства, предоставляемых кредитной организацией своим акционерам.

Банк России может устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета в зависимости от вида кредитной организации. О предстоящем изменении нормативов должно быть официально объявлено не позднее, чем за один месяц до их введения в действие. Бывают ситуации, когда кредитные организации оспаривают установленные Банком России нормативы, но судебная практика Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 4.5 Инструкции Банка Росси от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков»: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2007 г. № ГКПИ07-1024 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2009. - февраль. - № 5. складывается не в их пользу Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. № ГКПИ07 - 1024, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 4.5 Инструкции Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков»: Определение кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2008 г. № КАС07-721 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2009. - февраль. - № 5..

В компетенцию Банка России входит принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций, ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций, выдача лицензий на осуществление банковских операций, приостановление их действия, отзыв. Под регистрацией понимается соответствующая запись уполномоченного государственного органа о создании юридического лица и включении его в государственный реестр специализированных организаций, имеющих право на получение лицензии на осуществление банковских операций. В данном случае решение о регистрации принимается Банком России, а внесение записи в единый государственный реестр юридических лиц осуществляется Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами на основании решения Банка России. Акт регистрации придает законность будущей банковской деятельности кредитных организаций и позволяет вести учет, осуществлять банковский надзор и контроль над их деятельностью. Кроме того, организация получает статус юридического лица с момента регистрации в Банке России. Одного факта регистрации еще недостаточно для осуществления банковских операций. Соответствующее право появляется только после получения лицензии на ведение банковских операций от Банка России. Все выдаваемые лицензии можно подразделить на:

1. Лицензии для вновь созданных кредитных организаций.

2. Лицензии для уже действующих организаций, выдаваемые в случае расширения ими своих полномочий.

Отозвать лицензию можно только по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» О банках и банковской деятельности: Федер. Закон Рос. Федерации № 395-1 ФЗ от 02.12.1990 // Рос. газ. 10 февраля 1996.- № 27. Статья 20.. Порядок отзыва лицензии устанавливается нормативными актами Банка. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, за исключением оснований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается.Борисов А.Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону № 395-1 ФЗ от 02.12.1990 «О банках и банковской деятельности» / А.Н. Борисов. М., 2007. В организацию, у которой отозвана лицензия, может быть назначен уполномоченный представитель Банка в целях защиты интересов вкладчиков. Его деятельность прекращается с момента создания ликвидационной комиссии или назначения арбитражного управляющего. Банки часто пытаются обжаловать решения Банка России об отзыве у них лицензии, но попытки в большинстве своем остаются безуспешными. Примером может служить Определение кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 № КАС07-595 (Д) Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2008 г. № ГКПИ07-862 о признании недействующими п. 3, 6 Указания Банка России от 16 июля 2004 г. № 1477-У «О порядке признания утратившей силу имеющееся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов»: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 № КАС07-595 (Д) // СПС «Консультант Плюс», - 2011 (Официально документ опубликован не был)..

Таким образом, регистрационно-лицензионные и надзорные функции Банка России - это самостоятельные направления государственной регулирующей деятельность Банка.

Кроме регулирующих, Банк России выполняет и чисто надзорные функции. Предметами банковского надзора являются выполнение кредитной организацией финансовых нормативов, соблюдение законодательства и банковских правил кредитной организацией, проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности. В первой главе рассмотрены классификации и сделан вывод о разделении банковского надзора на дистанционный и контактный Ерпылева Н.Ю. Банковское регулирование и надзор: новеллы российского законодательства // Законодательство и экономика. М., 205. № 3, 4..

В рамках дистанционного надзора Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснения поученной информации.

Поступившая от юридических лиц информация не подлежит разглашению без согласия этой организации, за исключением случаем, предусмотренных законом.

Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций или предоставления информации, не предусмотренной федеральными законами, не связанной с банковским обслуживанием.

Банк не имеет право устанавливать прямые или косвенные ограничения на проведение операций с клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.

Совершение крупных экономических сделок кредитных организаций требует предварительного согласия Банка России.

В рамках осуществления своих надзорных функций Банк России вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников кредитной организации, а также устанавливать требования к финансовому положению приобретателей акций кредитной организации. Вишневская Е.В. Банковское право. / Е.В. Вишневская. М., 2010. С. 100. В случае выявления неудовлетворительного финансового положения, Банк России может отказать в даче согласия на приобретение акций кредитной организации.

В процессе контактного надзора осуществляется инспектирование кредитных организаций. Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк получил информацию о реальном положении кредитной организации. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы, во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, что позволит сделать вывод о том, какое влияние она оказывает на другие кредитные организации. Среди объектов инспектирования следует выделить саму кредитную организацию и системные связи кредитных организаций. В каждом из объектов можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности: правовые отношения, финансовые отношения, бухгалтерский учет и отчетность.

Вопросы инспектирования кредитных организаций предусмотрены Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» О центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федер. Закон Рос. Федерации от 10.07.2002 года № 86-ФЗ // Рос.газ. 13 июля 2002. № 127., Инструкцией № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка» Об организации инспекционной деятельности Центрального банка: Инструкция Банка России № 108-И от 1 января 2003 г. // Вестник Банка России. 9 декабря 2003 г. № 67.. Для осуществления своих функций Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применяет санкции, предусмотренные законом. Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся Банком России для осуществления своих функций в области банковского надзора, регулирования и контроля, имеют главной целью определить непосредственно на месте реальное финансовое состояние данной кредитной организации и ее филиалов, выявить ситуации, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков, проверить соблюдение кредитными организациями и их филиалами действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.

Указанные проверки не выполняют задач и не заменяют аудиторских проверок, проводимых для подтверждения достоверности бухгалтерского баланса и отчетности кредитных организаций и их филиалов, а также документальных ревизий, назначаемых компетентными органами для сбора доказательств по находящимся в их производстве уголовным, административным, гражданским и иным делам Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». М. 2003..

Проверки проводятся в соответствии с Инструкцией Центрального банка Российской Федерации от 25 августа 2003 года № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации». О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации: Инструкция Центрального банка Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 105-И // Вестник банка России. 9 декабря 2003 г. № 67.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров.

Банк не вправе проводить более одной проверки кредитных организаций и их филиалов по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период. При этом проверке подвергаются только последние пять календарных лет деятельности кредитных организаций, предшествующие году проверки. Повторные проверки возможны, но по основаниям, перечисленным законом: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». М. 2003.

1) если проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

2) по мотивированному решению Совета директоров.

Проверки, проводимые Банком России, могут быть плановые, внеплановые, комплексные, тематические. Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, руководителя территориального учреждения Банка России. На практике проверки могут быть инициированы многими руководителями структурных подразделений, которые получают информацию о финансовом и правовом положении банка от подчиненных им подразделений. Комплексные проверки предполагают проверку достоверности отчетов, соответствия выполняемых операций законодательству, соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов. Комплексные проверки организаций, имеющих филиалы, осуществляются на консолидированной основе, проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах. Тематические проверки осуществляются по отдельным направлениям деятельности кредитной организации или ее филиалов.

Банк России взаимодействует с кредитными организациями, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, предоставляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности. По запросам кредитных организаций Банк обязан в письменной форме давать отчет по вопросам, отнесенным к его компетенции. В целях взаимодействия с кредитными организациями могут создаваться с привлечением представителей кредитных организаций действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов банковского дела.

По результатам проверки составляется акт, в котором отражаются все нарушения и недостатки, если они имеются. При комплексной проверке составляется общий сводный акт, включающий сведения обо всех инспектируемых организациях и филиалах. Акт проверки должен быть предоставлен для ознакомления руководителю поднадзорной организации.

По итогам в адрес кредитной организации должно быть отправлено письмо с оценкой ее работы, в котором могут содержаться необходимые рекомендации или предписания по устранению недостатков. В случае нарушения законодательства и предписаний Банк России вправе применять принудительные меры, предусмотренные законом, в частности, взыскивать с кредитных организаций штрафы, ввести запрет на осуществление отдельных операций, изменить нормативы, требовать замены руководителей, запретить открытие филиалов, назначить временную администрацию, отозвать лицензию. О центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федер. Закон Рос. Федерации от 10.07.2002 года № 86-ФЗ // Рос.газ. 13 июля 2002. № 127. Таким образом, меры воздействия включают как предупредительные меры, определяемые Инструкцией Центрального банка Российской Федерации № 59 от 31 марта 1997 года в действующей редакции) «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», так и серьезные санкции, о которых говорилось выше. Предупредительные меры могут применяться в основном на ранних стадиях возникновения недостатков и в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчикам. Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитных организаций.

Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно с учетом характера допущенных нарушений, причин, обусловивших возникновение нарушений. общего финансового положения организации, положения кредитной организации на федеральном региональном рынке банковских услуг.

В целом схема инспектирования кредитных организаций может быть представлена в следующем виде: Братко А.Г. Банковское право (вопросы теории и практики) / А.Г. Братко. М., 2007. С. 415.

К сожалению, практика такова, что банковское инспектирование ограничивается главным образом проверкой самой кредитной организации, не затрагивая системные связи кредитных организаций.

В процессе банковского надзора применяются и неадминистративные инструменты государственного воздействия. К их числу относятся такие инструменты как валютные интервенции, операции на открытом рынке, рефинансирование банков, выпуск облигаций Банком России.