1.3 Нормативно-правовые основы банковской деятельности в РФ

Современная банковская система России создана в результате реформирования государственной кредитной системы, сложившейся в период централизованной плановой экономики. Банки в РФ создаются и действуют на основании Федерального закона от 7 июля 1995 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 03.03.08 № 20-ФЗ), в котором дано определение кредитных организаций и банков, перечислены виды банковских операций и сделок, установлен порядок создания, ликвидации и регулирования деятельности кредитных организаций и т. п.

В действующем законодательстве закреплены основные принципы организации банковской системы России, к числу которых относятся следующие:

- двухуровневая структура;

- осуществление банковского регулирования и надзора центральным банком;

Правовые основы банковской деятельности в России базируются на следующих основных нормативных актах: Конституция РФ; Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ).

Правовое регулирование банковской деятельности носит межотраслевой, или комплексный характер. Банковское законодательство включает, с одной стороны, нормы гражданского права, регулирующие банковские операции, с другой стороны, - нормы административного права, регулирующие надзор за банковской деятельностью. Иерархию источников правового регулирования можно построить следующим образом:

1. Конституция РФ - устанавливает перечень вопросов в ведении. РФ определяет государственную денежную единицу и фиксирует исключительное право Банка России на эмиссию (ст.71-75);

2. Специальное банковское законодательство - ФЗ «О Центральном банке», «О банках и банковской деятельности» и пр., которые имеют приоритет перед нормами иных нормативных актов в указанной сфере;

3. Иные законодательные акты - Гражданский, Уголовный, Налоговый кодексы и пр., которые регулируют общие вопросы деятельности кредитных организаций как коммерческих организаций;

4. Нормативные акты Банка России - подзаконные акты, обязательные для всех органов власти и субъектов экономики, которые направлены на минимизацию рисков банковской деятельности.

Ключевым элементом правового регулирования выступает банковский надзор за соблюдением банками и другими кредитными организациями правил устройства и функционирования банковской системы, который включает также оценку внутреннего контроля, качества управления рисками, внутренних банковских операций и финансового положения. Надзорной организацией является Банк России. Общие цели надзора:

1. Поддержание финансовой стабильности и принятие при необходимости мер по оздоровлению и санированию банков;

2. Обеспечение эффективности банковской деятельности посредством установления требований к качеству капитала и активов;

3. Защита интересов вкладчиков - контроль деятельности банков, особенно неспособных выполнить обязательства по отношению к вкладчикам.

Надзорные и регулятивные полномочия Банка России реализуются посредством регистрации кредитных организаций и лицензирования операций, установления обязательных нормативов банковской деятельности, единых правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета и составления статистической отчетности, квалификационные требования к руководителям и пр. В рамках реализации регулятивных полномочий Банк России наделен полномочиями по применению комплекса санкций во внесудебном порядке (от материального наказания в форме штрафа до ограничений в деятельности в форме отзыва лицензии).

Общее руководство платежной системой было возложено на Банк России. В сентябре 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 27 июня 2012 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее - Закон о платежной системе) Федеральный закон от 27 июня 2012 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»  (ред. от 23.07.2014). - режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_148649/. Исходя из названия этого Закона можно было ожидать, что он должен определять и систематизировать на концептуальном уровне сложившуюся в Российской Федерации платежную систему, все многообразие платежных средств, применяемых в практике расчетов юридическими и физическими лицами.

В системе формирования современного рынка банковских услуг, несмотря на ряд положительных тенденций, способствующих его прогрессивному развитию, имеются определенные проблемы, которые оказывают негативное влияние на правоотношения в указанной сфере.

В частности, возникают сложности с юридической конкретизацией объекта правоотношений, связанных с предоставлением банковских услуг, что имеет крайне негативное значение ввиду того, что согласно теории права «отсутствие четкости в объекте правоотношения означает отсутствие и самого правоотношения» Аграновский А.В.Правовое регулирование безналичных расчетов в предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации: монография. - М.: Издательство Московского университета, 2012 - С. 23, поскольку объект правоотношения - то, ради чего возникает само правоотношение Теория государства и права: учеб. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Маль- ко. - М.: Юристъ, 2012. - С. 188.

Кроме того, ситуация осложнена тем обстоятельством, что в законодательстве Российской Федерации нет единого определения «банковская услуга», а также критериев их классификации, указываются лишь виды банковских услуг. На данный правовой пробел неоднократно обращалось внимание в литературе. Следует отметить, что «банковская услуга» - экономический термин, содержание которого в экономической литературе также не раскрывается.

Содержание данного термина с юридической точки зрения можно установить путем толкования соответствующих правовых норм.

В целях раскрытия содержания понятия «банковская услуга» представляется целесообразным рассмотреть, что понимается под термином «услуга».

Следует отметить, что понятие «услуга» находится на стыке двух наук - экономики и права, не имея строго научного экономического или юридического содержания. Однако разработанные в теории гражданского права определения услуги в той или иной мере основываются на экономической теории.

В экономической литературе услугой является целесообразная деятельность, полезный эффект труда, т.е. особая потребительская стоимость, которую доставляет сам труд, подобно всякому товару, при этом потребительская стоимость труда получает специфическое название «услуги» Ситдикова Л.Б. Теоретические основы услуг по законодательству Российской Федерации // Юридическое образование и наука. - 2012. - № 1 - С. 17.

Однако услуги следует рассматривать не только с экономической, но и с юридической точки зрения, т.е. услуга должна рассматриваться и как правовая категория. Необходимо отметить, что данные категории (экономические и правовые) не являются взаимоисключающими, скорее, речь идет о взаимном дополнении, взаимной связи и взаимообусловленности.

Законодательное определение услуги приведено в статье 38 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), где под услугой для целей налогообложения признается «деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности» Налоговый кодекс Российской федерации (часть 1, 2) № 146 - ФЗ от 22.01.2010 г. - М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2012. - С. 125 . Из-за отсутствия определений услуги как объекта гражданского права данное определение в НК РФ может быть использовано и при применении гражданского законодательства Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. - М., 2012. - С. 497..

Кроме того, из редакции статьи 779 ГК РФ можно сделать вывод, что под оказанием услуг понимается осуществление деятельности или действий. К примеру, по кредитному договору банк обязуется предоставить кредит заемщику (пункт 1 статьи 819 ГК РФ), т.е. осуществить действия, а поэтому в соответствии со статьей 779 ГК РФ такой договор является договором об оказании услуг. Поэтому нельзя согласиться с мнением, высказываемым в юридической литературе, согласно которому большинство так называемых банковских услуг, включая кредит, банковский вклад и банковский счет, не являются услугами в собственно юридическом значении этого понятия (хотя упоминание о некоторых из них и содержится в ст. 779 ГК) Усков О.Ю. Права потребителя при оказании банковских услуг// Законы России: опыт, анализ, практика. - 2013. - № 2 // СПС Консультант-Плюс. - С. 48.

Некоторые авторы понимают под банковской услугой «услуги денежного характера» или услуги, обеспечивающие перемещение денег, в том числе их перемещение со счета на счет и образование денежных фондов Перехожев В.А. Современные подходы к пониманию категорий «банковский продукт», «банковская услуга» и «банковская операция» // Финансы и кредит. - 2013. - № 21. - C. 24. Указанная позиция представляется некорректной, поскольку банк может оказывать услуги и не связанные с перемещением денежных средств (например, оказание консультационных и информационных услуг - п. 7 ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Одной из самых популярных банковских услуг на сегодня является потребительское кредитование. Рассмотрим особенности правого регулирования данной услуги.

На сегодняшний день система источников законодательно-нормативного регулирования потребительского кредитования представляет собой ряд нормативно-правовых актов.

Основным нормативным актом в области регулирования потребительского кредитования является Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.. Согласно п. «ж» ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся: определение правовых основ единого рынка; валютное, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики, денежная эмиссия; федеральные экономические службы, в том числе федеральные банки.

Кредитование также регулируются следующими федеральными законами.

Главным федеральным законом, который регулирует в целом гражданско-правовые отношения (в том числе и кредитование), является Гражданский кодекс Российской Федерации. Общие принципы, положения и порядок заключения договорных отношений между заемщиками-потребителями и кредитными организациями содержатся в первой части ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616.. Кроме того, детально кредитные отношения отражены в части второй ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2007. N 50. Ст. 6247. Так в в главе 42 «Заем и кредит» определены такие виды договорных обязательств, формирующих кредитные отношения: кредитный договор, договор займа, коммерческий и товарный кредит, заемные отношения, возникающие при приобретении облигаций, векселей и других ценных бумаг.

Следует отметить, что Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует лишь наиболее общие нормы, которые регулируют кредитные правоотношения. Более подробно данную функцию исполняют другие федеральные законы.

Цели деятельности, правовой статус, функции и полномочия независимого и единого субъекта первого уровня банковской системы Российской Федерации - Центрального банка РФ - определяются кроме Конституции Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2009. N 29. Ст. 3618.. Согласно ст. 56 данного закона Банк России представляет собой орган банковского регулирования и надзора, которые осуществляет постоянный надзор за соблюдением банковскими группами и кредитными организациями законодательства, нормативных актов Банка России и определенных обязательных нормативов. Что касается кредитных отношений, то Банк России может регламентировать обязательные для выполнения банками нормативы, например, по рискам банка по выданным кредитам, а также устанавливать другие требования к деятельности банков.

Одним из базовых законов, регулирующих кредитные взаимоотношения, является Закон РФ «О банках и банковской деятельности» Закон РФ от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492; 2009. N 18 (ч. I). Ст. 2153.. Согласно ст. 5 данного Закона устанавливаются банковские операции, включая размещение денежных активов за свой счет и от своего имени и это выражается в предоставлении кредитов физическим и юридическим лицам. Кроме того, данный закон устанавливает требования и положения к реализации деятельности банков, видам, порядку проведения банковских операций, реализации защиты интересов клиентов банков.

Следует отметить, что в связи с ростом объемов кредитования и политикой государства по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, а также необходимостью централизованного надзора за реализацией кредитования банками был принят Федеральный закон Российской Федерации «О кредитных историях» Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 44; 2007. N 31. Ст. 4011. Согласно п. 2 ст. 1 целями данного закона являются определение и создание условий для обработки, формирования, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, который характеризует своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по кредитным договорам.

Другие федеральные законы тоже регулируют отношения, возникающие в процессе реализации деятельности банка и заемщиком, но эти законы лишь косвенно относятся к регулированию отношений при потребительском кредитовании и носят скорее декларативный характер: Федеральные законы «Об ипотеке (залоге недвижимости)" Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400; 2009. N 29. Ст. 3603., «Об исполнительном производстве" Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849; 2009. N 23. Ст. 2761., «О валютном регулировании и валютном контроле" Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3606., «О несостоятельности (банкротстве)" Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; 2009. N 29. Ст. 3632. и иные.

Особую роль при потребительском кредитовании играет Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей" Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616. Согласно ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ» в тех случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, приобретающий, использующий, заказывающий либо имеющий намерение заказать или приобрести товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин может пользоваться правами стороны в обязательстве согласно Гражданскому кодексу РФ, а также правами, которые предоставляют потребителю Закон РФ «О защите прав потребителей» и установленными в соответствии с ним другими нормативно-правовыми актами.

По нашему мнению, сложившаяся на современном этапе система правового регулирования в России адекватна развитию банковской системы. Центральное место занимает Банк России, выполняющий исключительно регулятивно-надзорные функции. Заложенная на законодательном уровне независимость от исполнительной власти и подотчетность парламенту предполагает избежание рисков конфликта интересов. Нормативно-правовая база включает как общенормативные документы в виде специальных законов, так и нормативные акты регулятора подзаконного характера.

Вместе с тем, сформированная система правового регулирования по-прежнему находится в постоянном развитии. Так, в 2013 г. реализовано решение о создании на базе Банка России мегарегулятора на финансовом рынке страны. Последние несколько лет развиваются процессы, связанные с вероятным принятием нового Гражданского кодекса, что предполагает ряд изменений в денежно-кредитной области. Обсуждаются вопросы расширения системы страхования вкладов. Возможными направлениями дальнейшего эволюционного развития регулирования банковской деятельности в России могут быть кодификация банковского законодательства, более полный учет международных требований, развитие механизмов защиты прав кредиторов.

Таким образом, основными источниками законодательно-нормативного регулирования банковской деятельности в России являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Законы РФ «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке», «О национальной платежной системе», ряд других нормативно-правовых актов.