2. История организации и развития казначейской системы в РФ

История развития казначейства неотделима от истории развития Российского государства в целом. Зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней Руси, когда появилась должность казначея - должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной. С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, и это требовало дополнительного контроля за сохранностью средств. Все это привело к возрастанию роли казначейств и появлению в XV в., в период царствования Иоанна III, казенных дворов.

Казначейство - это специальный финансовый орган, выполняющий функции по составлению проекта, кассовое исполнение государственного бюджета и другие финансовые функции, определенные законодательно в соответствии с организацией системы исполнения бюджета страны.

Казенные дворы стали с началом системы централизованного управления Российским государством. Денежной казной в это время управляли так называемые приказы - службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах. Приказная система управления просуществовала до конца XVII в.

В XVII в. по приказу царя Алексея Михайловича был образован счетный приказ - высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в столице, но и в разных территориях.

В Счетный приказ поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства. Однако система была сложной и запутанной: не существовало единых правил составления смет, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал.

Петр I коренным образом реформировал систему государственного управления. Вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер.

Коллегия - группа лиц, образующих руководящий совещательный или распорядительный орган.

С финансовой точки зрения самыми важными из них были:

- Камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом;

- Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами;

- Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам.

Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат.

Кроме того, государство было разделено на 45 провинций, во главе каждой поставлены воеводы, а при них, т.е. в их подчинении, находились территориальные представители финансовых коллегий: камерир и рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или рентарея, состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в Главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной ввела новую, коллегиальную, систему управления.

В 1710 г. Петром I была также создана Счетная, или Казначейская, контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 г.

В эпоху правления Екатерины Петровны, несмотря на внешнее благополучие, состояние государственных финансов, доходы и расходы не поддавались даже приблизительному учету. Происходило постепенное разрушение созданной при Петре I системы государственных учреждений, ведавших финансами.

Следующей степенью в развитии Казначейской системы России стал выход 7 ноября 1775 г. императорского указа Екатерины II «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи». В соответствии с этим документом в каждой губернии были созданы казенные палаты, которые по своей сути выполняли функции представительств финансовых органов на местах «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества». В указе определялись основные функции казенных палат: «1. Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были. 2. Дабы доходы куда надлежит доставлены были. 3. Дабы доходы в целости сохранены были».

Одновременно были упорядочены учет и отчетность, что позволило составлять более реальный бюджет (табель государственных доходов и расходов). А в конце столетия, в период правления Павла I, была учреждена должность государственного казначея. С этого времени управление финансами государства становится самостоятельным и централизованным, а губернская казенная палата занимает место центральной части структуры финансового аппарата на местах.

Сохранение казны уже в то время стало делом государственной важности. Зачастую казначеи хранили государственные средства с риском для жизни. Так, в период пугачевских волнений в селе Малыковка (ныне г. Вольск) Саратовской губернии казначейша Тишина была казнена бунтовщиками за то, что не отдала им дворцовую казну.

В 1780 г. были созданы два главных казначейства - в Москве и Санкт-Петербурге, в которые поступали все доходы государства. В 1781 г. было произведено разделение казанных палат на экспедиции по отдельным направлениям финансово-хозяйственной деятельности.

Все эти мероприятия преследовали собой решение важной задачи - окончательное формирование единой финансовой системы России.

Следующим этапом развития казначейства стали реформы Александра I. В 1802 г. был подписан Манифест «Об учреждении министерств», в соответствии с которым наряду с другими министерствами создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которого определялись изданным 25 июня 1811 г. «Особенным учреждением Министерства финансов». Управление финансами было распределено между тремя ведомствами - Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролем.

Какое-то время параллельно с Министерством финансов сохраняет свое самостоятельное существование Государственное казначейство, которое заведует движением сумм в доход поступивших, остаточных или запасов, а также текущими расходами и платежами долгов и пенсионов.

После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 г. резолюцией Александра I «Быть на сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России. Департамент Государственного казначейства просуществовал до 1 ноября 1918 г.

Главными направлениями его деятельности с 1821 г. (с последующими дополнениями) были:

- движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств;

- главное счетоводство приходов и расходов всех казначейств;

- заведование монетной (до основания почти через 40 лет Государственного банка) и пробирной частями;

- дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств;

- дела по составлению росписи доходов и расходов;

- дела по рассмотрению составляемых Министерством финансов проектов, положений, уставов и других законоположений, следствием введения в действие которых становились новые казенные расходы.

Именно в этот период в Российской империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства - Департаменту Государственного казначейства было определено ведомственное подчинение центральных и местных финансовых структур: Главного казначейства, губернских, окружных казначейств с состоящими в их ведомстве уездными казначействами, и «вообще Казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся».

Именно с 1821 г. в Российской империи окончательно сложился и впоследствии был усовершенствован и отлажен четкий механизм деятельности казначейств от центрального - Департамента Государственного казначейства - до местных - губернских и уездных казначейств.

В 1837 г. полномочия всех уездных казначейств были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.п.

В начале XX в. роль казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовой системы. В свет входят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.

Предметами ведения казначейств в то время были:

- прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов;

- производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;

- продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых рамок, бланков, свидетельств и патентов;

- выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;

- счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходов, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;

- открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.

Казначейство начинает активно участвовать в государственном кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также выдача коммерческих кредитов (от имени Государственного банка и в случае, если в данной местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно увеличивается объем операций по покупке и продаже ценных бумаг.

В первые годы советской власти Государственное казначейство продолжало функционировать, так же как и система местных казначейств, но его функции были ограничены только выплатой средств согласно смет бюджетополучателей.

Финансирование всего народного хозяйства страны и всего советского аппарата, счетно-бюджетная работа, руководство денежным обращением были переданы организационной казначейской финансовой комиссии, а впоследствии - Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем - Министерству финансов СССР и его территориальным органам. На счета Государственного банка стали поступать все доходы и производились все расходы бюджета. Учетом и контролем за исполнением бюджета также занимался Государственный банк. Таким образом, были совмещены функции казначейства и центрального эмиссионного органа в целях проведения политики тотального планового руководства экономикой. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.

Принципиальным отличием Государственного банка от центральных (эмиссионных) банков других государств являлось то, что он находился в непосредственном подчинении Министерству финансов и использовался для проведения денежно-кредитной и эмиссионной политики, используемой для вмешательства в экономику, и финансировании хозяйства из средств казначейства.

Развитие рыночных процессов в современной российской экономике сопровождалось разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием большого количества разрозненных коммерческих банков. В этот период Банк России, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджетов всех уровней. Вследствие этого был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием бюджетных средств, но и стали заинтересованы в отсутствии такого контроля.

В сфере расходов бюджета всех уровней действующая система допускала оперативное фиксирование денежных средств лишь на стадии перечисления со счетов финансовых органов на счета главных распорядителей бюджетных средств и не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а следовательно, не могла эффективно контролировать данные операции.

Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств бюджетов различных уровней, отсутствие детального учета этих средств привели к ослаблению бюджетной дисциплины.

Кроме того, в условиях острой недостаточности бюджетных средств подобная организация исполнения бюджетов всех уровней не позволяла маневрировать финансовыми ресурсами для наиболее рационального их использования.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» было введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Минфина России было образовано Казначейство России. С этого момента началось возрождение казначейства в России.

Процесс формирования и развития органов Казначейства России сталкивается с определенными трудностями, которые объяснялись прежде всего перераспределением полномочий по управлению бюджетными потоками, что затрагивало интересы многих органов и структур:

- за главными распорядителями средств федерального бюджета (министерствами и ведомствами) осталось только право распределения лимитов федерального бюджета по подведомственным учреждениям. С организацией казначейских органов они утрачивали возможность управлять финансовыми потоками по счетам средств бюджета;

- непосредственные бюджетополучатели средств попадали под жесткий контроль за целевым и эффективным расходованием средств федерального бюджета;

- в коммерческих банках повсеместно закрывали счета по доходам и средствам федерального бюджета, на которых находились значительные денежные средства, используемые в обороте;

- появилась возможность контроля сроков прохождения денежных средств федерального бюджета по счетам в банкам;

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, получающие межбюджетные трансферты, дотации, бюджетные кредиты и другие средства из федерального бюджета, утратили возможность единоличного принятия решений о кассовом расходовании средств не в соответствии с их назначениями.

Таким образом, органы Казначейства России, представляя интересы государства, ставят под контроль действия участников процесса исполнения федерального бюджета.

В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами. 

Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации: 

- закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации; 

- обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год; 

- определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств; 

- установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств. 

В течение 2000-2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства. 

В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального казначейства. 

Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений открыты в органах федерального казначейства. 

Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». 

В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением

Министерству финансов Российской Федерации. 

В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации. 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе. 

На современном этапе перед органами Федерального казначейства стоят следующие основные задачи: 

- проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета; 

- осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса; 

- распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней; 

- осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; 

- своевременное и качественное составление отчетности об исполнении федерального бюджета.