logo search
фин рынки

11.Государственное регулирование финансового рынка.

Существует три основных модели регулирования финансовых рынков:

1. Модель секторального (специализированного) надзора. Регулирование и надзор за каждым сектором (банки, фондовые посредники и страховщики) закрепляются за отдельными органами регулирования.

2. Модель двойного пика(«twin peaks» model). Регулирование и надзор закрепляются за двумя органами регулирования (как правило, центральным и управлением пруденциального надзора.

3.Модель интегрированного регулирования и надзора (мегарегулирование). Регулирование и надзор за всеми типами финансовых посредников выделяются в один орган, который отвечает как за пруденциальный надзор, так и за защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг

В Германии в 2002 году путем слияния трех федеральных надзорных ведомств было создано Федеральное управление финансового надзора (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht). Управление подчиняется Министерству финансов, но при этом не зависит от федерального бюджета. Его финансирование происходит за счет взносов и пожертвований подконтрольных организаций и предприятий.

В Великобритании в 1998 году большинство надзорных полномочий Банка Англии было передано службе по надзору за сектором финансовых услуг (Financial Services Authority). Однако из-за плохой координации действий с казначейством и Банком Англии эта структура была признана неэффективной. В феврале 2011 года на базе совета директоров Банка Англии был создан комитет по финансовой политике. В 2012 году также заработало управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority), подотчетное Банку Англии, а надзор по текущему ведению бизнеса был закреплен за вновь созданным управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority).

В США действует многоуровневая система финансового регулирования, включающая госструктуры и саморегулируемые организации. Для повышения стабильности финансовой системы в июле 2010 года был принят "закон Додда—Франка", предусматривающий ряд изменений в структуре регулирования. Были созданы бюро по финансовой защите потребителей (Consumer Financial Protection Bureau) и совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversigh Council), призванный координировать деятельность всех регулирующих агентств. Руководителем последнего является министр финансов. Помимо этого были расширены полномочия ФРС в сфере контроля над крупными финансовыми холдингами.

Во Франции банковский надзор осуществляет Центробанк, а небанковский сектор финансового рынка контролирует и регулирует комиссия по финансовым рынкам (Autorite des Marches Financiers). Последняя была создана в 2003 году и имеет статус независимого госучреждения.

В Японии функции мегарегулятора выполняет Агентство финансовых услуг. Оно подчинено непосредственно премьер-министру. Банк Японии при этом сохраняет привилегию проверять банки и при необходимости блокировать счета нарушителей, но право наложения санкций возложено на агентство.

Основой системы регулирования финансовых рынков в Гонконге являются бюро по финансовым услугам и делам казначейства и комиссия по ценным бумагам и фьючерсам. Первое учреждение определяет государственную политику на финансовых рынках, а второе осуществляет надзор. С 1 сентября 2013 года Центробанк РФ расширил свои функции. В сферу ответственности мегарегулятора, созданного в рамках ЦБ РФ, помимо присмотра за банками, вошел надзор за участниками рынка ценных бумаг, управляющими компаниями, НПФ и инвестфондами, микрофинансовыми организациями, а также за компаниями, которые осуществляют клиринг. Центробанк отвечает также за деятельность центрального контрагента, организатора торговли, центрального депозитария, субъектов страхового рынка, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, бюро кредитных историй, рейтинговых агентств, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов и за актуарную деятельность.

Необходимо отметить, что данная модель содержит в себе как недостатки, так и достоинства.

Институциональная модель с единым мегарегулятором  на  базе  национального  ЦБ  содержит ряд недостатков: а)  существующие  цели  и  задачи  центрального  банка  (прежде всего  независимое  осуществление  им  в  общественных  интересах  монетарной  политики)  могут  вступать  в  противоречие со  стандартными  целями  финансового  регулирования .  Соответствующие  превентивные  механизмы  не  поддаются  четкой и  универсальной регламентации,  и  оперативное  разрешение  указанных  противоречий может потребовать нарушения  принципа  независимости  центробанка. Отметим,  что в  мировой  практике  четкого  организационного  обособления  функций  регулирования  в  структуре  центрального  банка,  как правило, не наблюдается;

б) самые разные политические системы противятся избыточной концентрации  полномочий в невыборном профессиональном институте,  центральном  банке,  поскольку  должный  уровень подотчетности  и  ответственности  такого  института  по  всему спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно;

в)  переход  под  надзор  ЦБ  небанковских  финансовых  организаций  способен  создавать  «эффекты  индульгенций»  (moral hazard):  на рынке может сформироваться представление, что главный банк страны при этом станет играть роль кредитора последней  инстанции  для  всего  финансового  сектора,  а  не только для банков. Если же власти четко постулируют, что это не  так,  коммерческие  банки фактически  оказываются  в  привилегированном  положении  и  у  небанковских  финансовых организаций  возникает  стимул  к  перерегистрации  для  получения  доступа  к централизованному  финансированию. Таким образом, небанковские финансовые организации постепенно вытесняются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится  в  банковскую сферу, что может искажать

 его нормальную структуру;

г) одновременное осуществление в рамках одного органа различных по  своему  характеру и направленности функций финансового  регулирования  неизбежно  будет  ставить  его  перед  необходимостью  расстановки  приоритетов. Разумеется, в различных ситуациях оптимальный выбор должен быть разным, и  нет  никакой  уверенности,  что  обремененный  многообразными функциями институт будет всегда находить верное решение. Считается, что именно проблема такого рода помешала британскому 

мегарегулятору  FSA  найти  правильный  баланс между  целями  регулирования  в  случае  с  фактическим  банкротством в 2007 г. банка Northern Rock. В силу своих макро и  микропруденциальных  функций центральные  банки  заботятся  главным  образом  о  стабильности  банковской  системы  и  в  наименьшей  среди  всех финансовых регуляторов степени ориентированы на защиту интересов инвесторов;

д) в ряде юрисдикций передача функций правоустановления центральному  банку  невозможна  или  существенно 

ограничена, что препятствует  ключевой  для  эффективной  антикризисной  политики  концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином  органе.

Однако существуют и положительные моменты:

Основной целью мегарегулятора является создание единого регулирования на финансовом рынке. При нынешней системе распределения полномочий между различными регулирующими органами функции одних органов налагаются на функции других органов, каждый из них хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия/документы надо согласовывать с несколькими государственными учреждениями, сдавать различную отчетность, что создает дополнительную нагрузку для компаний и предприятий.

Вместе с тем единый регулятор призван устранить ситуации, когда участники рынка используют противоречия в регулировании рынка разными органами в свою пользу.

При мегарегуляторе такие злоупотребления станут невозможны, так как стандарты и правила будут едиными. Кроме того, мегарегулятор призван сочетать в себе как правоустанавливающую, так и правоприменяющую функции, что делает процесс подготовки и внедрения новых норм более гибким, быстрым и отвечающим интересам рынка.

Осуществление регулирования рынка через мегарегулятора также отвечает интересам универсализации финансовых институтов на открытых и либерализованных рынках.

Такое регулирование будет способствовать созданию финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов: банками, страховых, фондовых, пенсионных продуктов, коллективных инвестиций и т. д., страховыми и брокерско-дилерскими компаниями - банковских или подобных банковским продуктов; секьюритизация финансовых продуктов, создание продуктов подобных банковским и т. п.

Создание единого регулятора позволит внедрить более оперативный и эффективный контроль с целью стирания границ финансовых рынков и их объединения в единый рынок.

Мегарегулятор, контролирующий крупные конгломераты, может составить сводную отчетность, которая будет более полной и понятной рынку, чем многочисленные отчеты из различных ведомств.

В этой связи важны рост трансграничных предложений диверсифицированных финансовых продуктов, предоставление услуг финансовыми институтами, подобных тем, которые оказывались организаторами торговли на финансовых рынках, вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реального сектора и торговли, диверсификация продуктов, возникающая в связи с развитием Интернета - финансовой коммерции.

В исследовании Международного валютного фонда отмечено, что линии демаркации, которые когда-то разделяли операции банков и операции небанковских институтов, становятся все менее заметными. Все в большей степени эти институты предлагают схожие продукты тем же самым клиентам. В некоторых случаях, если взглянуть на бухгалтерские балансы, перечень операций и источники денежных ресурсов крупных оптовых институтов, с трудом можно определить, какие из них являются «банками», а какие «домами ценных бумаг» (securities houses).

Согласно исследованию группы финансовых институтов, проведенному мегарегулятором Financial Services Authority (Великобритания), 8 фирм были лицензированы на ведение всех 5 основных видов деятельности, по которым необходимо получение лицензии (привлечение депозитов, страхование, ценные бумаги и корпоративное финансирование, управление фондами, консультирование в области инвестиций и продажа инвестиционных продуктов розничным клиентам). Еще 13 фирм были лицензированы на ведение 4 из этих видов деятельности и более 50 других фирм имели лицензии на выполнение 3 из 5 функций. Двадцать лет назад даже крупнейшие британские финансовые институты обычно имели разрешение на ведение только одной из этих функций.

Исчезновение связи между определенным типом фирмы и ограниченным рядом продуктов, поставляемых этой фирмой, означает трудности регулирования на функциональном базисе традиционный функциональный подход больше не соответствует структуре фирм и рынков. С ростом числа финансовых конгломератов (многофункциональных фирм) число согласований, коммуникаций, потребности в координации внутри и между государственными органами нарастают таким образом, что, по мнению идеологов мегарегулирования, даже при назначении "ведущего регулятора" для каждого финансового конгломерата не решаются проблемы управляемости и качества надзора.

Выходом из положения может быть отказ от регулирования по функциональному (или секторальному) принципу и создание мегарегулятора. При этом мегарегулятор обычно сформирован по секторальному принципу: банки, страхование, ценные бумаги и т. п., с выделением в своей структуре «ведущих регуляторов» - подразделений и лиц, ответственных за «комплексные группы», - финансовые конгломераты.

Во-вторых, мегарегулятор обладает способностью более оперативно справляться с рисками на рынке, поскольку при наличии каких-либо проблем в определенном направлении он может быстро реорганизоваться и направить необходимую часть своего кадрового потенциала на решение этой проблемы. В настоящее время подобное не происходит, так как над проблемой работает какой-то определенный государственный орган и остальные органы не имеют возможности направить часть своих сотрудников для решения этой проблемы. Таким образом, мегарегулятор призван лучше использовать свой кадровый потенциал, что должно привести к снижению расходов на содержание единого крупного регулятора по сравнению с расходами на содержание нескольких регулирующих органов в России, а также к более эффективному контролю на рынке.

Дополнительно мегарегулятор позволит избежать споров о том, какому органу надо предоставить полномочия в отдельном сегменте рынка, какой орган будет наблюдать за этим сектором или вопросом. Как показала практика, в России споры по компетенции и распределению полномочий могут быть достаточно острыми, как, например, было в отношении деривативных инструментов на рынке.

Также, мегарегулятор может лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность, так как оборот информации происходит не между несколькими организациями, а внутри одной организации. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации ее незаконного разглашения. Однозначно это будет «плюсом» для участников рынка.

Мегарегулятор будет осуществлять единый контакт с финансовыми институтами в других странах. Это может стимулировать международное сотрудничество по координации финансового рынка и более открытому обмену информации. Мегарегулятор будет также единым контактом для участников и инвесторов, которым будет легче понять, где искать защиту в случае конфликтов и нарушения их прав на финансовом рынке.

В процессе присоединения ФСФР России к Банку России государство сохраняет непрерывность контроля и надзора на финансовых рынках. По всем вопросам, связанным с ФСФР России, в качестве правопреемника выступает Банк России, что означает действие всех нормативных правовых актов, ранее принятых ФСФР России, сохранение принципов регулирования, порядка осуществления надзорных полномочий за участниками рынка. Кроме этого, во многом неизменным остается и кадровый состав ФСФР России, так как большая часть сотрудников сужбы продолжит работу в Банке России на прежних позициях. 49

В переходный период, который продлится до 1 января 2016 года, в составе Банка России будет действовать вновь созданное обособленное подразделение - Служба Банка России по финансовым рынкам, которая будет выполнять функции ФСФР России. После 1 января 2016 года служба полностью "вольется" в организационную структуру Банка России.

Служба Банка России по финансовым рынкам в соответствии с федеральными законами будет осуществлять регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями (далее - НФО) и (или) сфере их деятельности. НФО признаются лица, осуществляющие следующие виды деятельности: 

В результате создания мегарегулятора к Банку России переходят полномочия ФСФР России, а также полномочия Банка России дополняются новыми такими, как: