Пенсионная реформа в России

Государственное пенсионное страхование в России зародилось значительно позднее, чем в большинстве развитых стран, — в начале ХХ в. и не получило широкого распространения.

До 1917 г. страхование по старости не входило в сферу интересов органов государственного управления. Только отдельные виды профессиональной деятельности (в основном связанные с государственной службой) обеспечивались специальными видами социальных пособий после прекращения гражданином работы в связи с наступлением установленного возраста.

После Октябрьской революции, к началу 1920-х годов, развернулась научно-практическая дискуссия о «необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, нуждающегося в пенсионном обеспечении». В то время социальное обеспечение престарелых базировалось не на основе учета страхового возраста, а в основном исходя из критерия утраты трудоспособности и наступления инвалидности.

В 1929 г. впервые были установлены принципиальные различия в размере между пенсией по инвалидности и пенсией по старости, а также порядок выплаты пенсий продолжающим работать.

Начиная с 1932 г. пенсионное обеспечение охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. С этого времени был законодательно введен пенсионный возраст: для женщин — 55 лет и для мужчин — 60 лет.

В результате многочисленных экспериментов с пенсионным обеспечением к середине 1960-х годов в нашей стране сложилась полноценная государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости.

Система пенсионного обеспечения в социалистический период формировалась, с одной стороны, исходя из принципа социалистической уравниловки, с другой — исходя из остаточного принципа бюджетного финансирования. До самого недавнего времени при создании пенсионной системы непосредственное влияние демографических факторов практически не учитывалось.

Несмотря на то, что социалистическая пенсионная система была построена на принципах так называемой системы социального страхования, она не содержала всего комплекса необходимых экономических признаков системы обязательного пенсионного страхования, которые присущи традиционным формам пенсионного страхования.

В то же время данная система наряду с многочисленными экономическими особенностями содержала одно важное преимущество—обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень, поэтому пенсионная система начиная с середины 60-х и до 1990 г. получила определение государственного пенсионного обеспечения.

Средства на государственное пенсионное обеспечение,- как и средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в консолидированном бюджете государственного cоци­альногo страхования, который, в свою очередь, входил составной частью в государственный бюджет страны.

Таким образом, предшествовавшая современному этапу пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны. При этом бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем бюджете государственного социального страхования четко определялись источники доходов и направление средств в соответствии с установленными видами обеспечения и обслуживания по социальному страхованию.

Развитие пенсионной системы до периода радикальных рыночных реформ 1990 г. характеризовалось постепенным накоплением в ней все большего количества экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета ПФР в бюджетно-финансовую систему страны.

С создания в начале 1990-х годов ПФР в России началась эпоха радикальных экономических реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест наряду с реформой форм собственности и приватизацией, а также с реформой системы гocyдарственного управления экономикой. Социалистическая система пенсионного обеспечения не могла быть приспособлена к новым условиям и была заменена на систему государственного пенсионногo страхования, основанную на солидарно-распределительных принципах.

Закон «О государственных пенсиях в РФ» № 340-1 от 20 ноября 1990г. стал первым Законом, в котором пенсионное страхование было выделено в полностью автономную систему, определены на законодательном уровне условия формирования ПФР, принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Важнейшим условием взаимоотношений ПФР и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций.

Формирование собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением собираемости взносов на указанные цели. Переориентация каналов поступления финансовых ресурсов на пенсионные цели на преимущественное использование страховых методов имела глубокое экономическое содержание. Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, реальное содержание пенсий устойчиво снижалось и реальные доходы пенсионеров продолжали падать. Уже в первые годы введения в действие в России Закона № 340-1, основанного на страховых принципах, стало очевидно, что он не обеспечивает ни полноценной реализации требований рыночной экономики к системе обязательного пенсионного страхования по причине сохранения в ней необоснованного количества нестраховых (т.е. не обеспеченных финансовыми ресурсами) пенсионных выплат, ни необходимого учета особенностей переходной экономики России. Поэтому уже к середине 1990-х годов в недрах самой пенсионной системы зародился целый комплекс экономических и социальных противоречий, а на уровне межбюджетных и макроэкономических отношений назрели кризисные явления, закономерными последствиями которых стали:

• неурегулированность взаимных обязательств по финансированию выплаты отдельных видов пенсий;

• рост задолженности федерального бюджета и бюджета ГФЗ перед бюджетом ПФР;

• фактическое замораживание применения отдельных статей Закона № 340-1;

• введение дополнительных механизмов регулирования пенсионного обеспечения путем подзаконных правовых нормативных актов.

Закономерным результатом указанных проблем функционирования пенсионной системы явилось разрушение базовых принципов пенсионного страхования, потеря управляемости формированием государственных пенсионных обязательств и неконтролируемый рост долга не только перед будущими поколениями пенсионеров, но и по выплате текущих пенсий.

Учитывая назревающий системный кризис и увеличение задолженности перед пенсионерами, связанной с неконтролируемым механизмом назначения и перерасчета страховых пенсий, Правительством РФ была разработана и утверждена очередная «Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (постановление Правительства РФ № 790 от 07.08.95 г.).

При этом в качестве основных целей очередного этапа развития пенсионной системы выдвигались:

• более полная реализация гарантированного Конституцией РФ права граждан на пенсионное обеспечение;

• обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

• адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

• рационализация условий и размеров предоставления пенсий;

• повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Для решения перечисленных вопросов данная Концепция предусматривала формирование многоуровневой пенсионной системы, которая наиболее широко применяется в настоящее время в зарубежной практике экономически и социально развитых стран. Для этого было предусмотрено разделение основного размера страховой пенсии на несколько составных частей:

• базовой;

• страховой (трудовой);

• дополнительной (необязательной, негосударственной) накопительной.

При этом в качестве первого (базового) уровня трудовой пенсии предлагалось принять уровень социальной пенсии. Второй уровень должна была занимать трудовая (страховая) пенсия, предполагающая соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица. Данное участие выражается в продолжительности страхования и величине взносов. При определении права на пенсию и ее размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов из государственного бюджета. Это означает последовательное применение при формировании трудовых пенсий страховых принципов. Последние исключают какие-либо привилегии для отдельных слоев или групп застрахованных. Третий уровень в пенсионном обеспечении должны составлять негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение в обшей пенсионной системе рассматривалось как дополнительное к государственному. Предполагалось, что негосударственное пенсионное обеспечение должно осуществляться как в форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей или административно-территориальных образований, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях.

В рамках такой системы пенсионного страхования базовые пенсии должны были предоставляться всем гражданам России и обеспечивать материальные условия жизни человеку при достижении пенсионного возраста, наступлении инвалидности или в случае потери кормильца независимо от наличия трудового стажа

Со вступлением в силу с 2002 года федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании" и "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" в стране был запущен механизм новой пенсионной реформы, которая направлена на изменение существующей распределительной системы начисления пенсий, дополняя ее накопительной частью и персонифицированным учетом страховых обязательств государства перед каждым гражданином. 

Основной задачей реформы является достижение долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан  и формирование стабильного источника для дополнительных доходов в социальную систему.

Суть реформы заключается в коренном изменении взаимоотношений между работником и работодателем: в повышении ответственности работников за обеспечение своей старости, а также в повышении ответственности работодателя за уплату страховых взносов за каждого работника. Существовавшая ранее система назначения пенсий не давала работнику возможности заработать достойную пенсию, она лишь перераспределяла средства между группами с различным уровнем доходов и из одних регионов в другие. Тогда как новая пенсионная модель в значительно большей мере является страховой и учитывает пенсионные права граждан в зависимости от размеров их зарплат и уплачиваемых пенсионных взносов.

Для работающих пенсионеров предусмотрено улучшение их благосостояния. С 1 января 2002 года они могут получать пенсию в полном объеме. Для людей предпенсионного возраста реформа эквивалентно учитывает пенсионные права, которые граждане приобрели в старой и новой пенсионной системах. Потому для этой категории населения произведен специальный перерасчет их условных накоплений с использованием сведений о совокупном трудовом стаже. Ряд категорий пенсионеров этой группы также получает надбавки к пенсии за выслугу лет. Это относится к работникам сферы образования, здравоохранения и культуры.

Согласно новой пенсионной модели взносы в ПФР, которые составляют в совокупности 28%, до разделены на три части: 14% направляются в федеральный бюджет и используются для выплаты базовой государственной пенсии (гарантированный минимум сейчас составляет 450 рублей). 8-12% от оплаты труда являются страховой частью трудовой пенсии  и перечисляются в ПФР (вместе с базовой частью должна составлять не менее 600 рублей, но не превышать 50% средней зарплаты за все время трудовой деятельности) и от 2 до 6%  направляются в фонд для формирования «накопительной составляющей трудовой пенсии» Накопительная составляющая будет формироваться за счет части единого социального налога (ЕСН), уплачиваемого работодателем, а ее размер привязан к заработной плате и, соответственно, к объему накопленных на индивидуальном счете гражданина средств.

В накопительной системе с начала пенсионной реформы не участвовали мужчины 1952 года рождения и старше и женщины 1956 года рождения и старше,– то есть те, кто должен был выйти на пенсию в течение десяти после начала реформы. А граждане, родившиеся раньше 1967 года, до 1 января 2005 года, участвуют в ней в ограниченном объеме – их накопительные поступления составляют пока 2 процента от размера легальной заработной платы, а с января 2005 года этот платеж возвращается в страховую часть. Сами же средства, перечисленные на специальную (накопительную) часть их лицевых счетов останутся в их распоряжении до достижения ими пенсионного возраста.

Таким образом, размер пенсии в новой пенсионной модели определяется прежде всего не стажем работника, как в старой,  а его реальным заработком и размером отчислений в Пенсионный фонд, производимых работодателем. Это должно стимулировать работников, а следом за ними и работодателей, к отказу от разного рода «серых» зарплатных схем и вывести скрытые части зарплат из тени, тем самым увеличив поступления средств для выплаты пенсий сегодняшним пенсионерам.

Система начисления пенсий, основанная на накопительной составляющей, достаточно широко распространена в мире. Ее избрали Швеция, Италия, Латвия, Польша. Одним из факторов, говорящих в пользу выбора данной системы, является необходимость преодоления возможных негативных демографических аспектов для пенсионных систем, когда перераспределение средств от двух-трех работающих к одному пенсионеру становится невозможным – пенсионной системе приходится выполнять обязательства перед каждым пенсионером индивидуально.

Предполагается, что пенсионная реформа положительно скажется и на состоянии экономики в целом,  и позволит привлечь значительные капиталы на финансовые рынки страны. Как сказано в законе "Об обязательном пенсионном страховании", страхователем может выступать не только государственный Пенсионный фонд, но и частные финансовые институты. Начиная с 2004 года, в пенсионной реформе могут принимать участие негосударственные пенсионные фонды – туда можно переводить накопления из ПФР.  Одной из основных задач, которую должна решить реформа – обеспечить прозрачность пенсионной системы. Каждый работник ежегодно должен получать отчет о состоянии заработанных им пенсионных прав: общий объем перечисленных работодателем взносов, общий объем пенсионного капитала.

С  1 января 2002 года запущен механизм персонифицированного учета уплаченных взносов и каждый россиянин, застрахованный в системе обязательного страхования, получает официальные уведомления о состоянии собственного пенсионного счета. Размер базовой и страховой части пенсии предполагается индексировать ежегодно с учетом темпов инфляции. Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования предусматривается  создание Пенсионным фондом России резерва, который должен обеспечить безусловное выполнение обязательств по выплате пенсий перед нынешними пенсионерами. По закону "Об обязательном пенсионном страховании" государство несет полную ответственность за выплату пенсий гражданам, в том числе субсидиарную ответственность за деятельность Пенсионного фонда России и отвечает по его обязательствам перед застрахованными лицами.